■ 北京國(guó)際城市發(fā)展研究院 制度供給與政策創(chuàng)新研究課題組

首都科學(xué)決策研究會(huì)

縣域經(jīng)濟(jì)已占據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山?？h域經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新興業(yè)態(tài)集聚壯大，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

加快工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，培育縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極

（一） 完善規(guī)劃編制，科學(xué)合理布局。加強(qiáng)工業(yè)集中區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展、集約發(fā)展、集聚發(fā)展、綠色發(fā)展。在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開展縣域工業(yè)集中區(qū)清理規(guī)范工作，壓縮過(guò)大規(guī)劃面積，歸并分散園區(qū)，原則上按照一個(gè)縣（市、區(qū)）不超過(guò)一個(gè)為宜，防止精力分散、資源浪費(fèi)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。堅(jiān)持工業(yè)集中區(qū)建設(shè)與城市功能完善同步推進(jìn)，打造宜居宜業(yè)的產(chǎn)城融合綜合體，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二） 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造產(chǎn)業(yè)集群。精心編制修訂集中區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，把優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)作為今后工作的重中之重，縣域工業(yè)集中區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般不超過(guò)2個(gè)。圍繞區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈、特色產(chǎn)業(yè)集群，組建一批產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，引導(dǎo)中小微企業(yè)與大企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、協(xié)同制造，豐富完善配套產(chǎn)業(yè)，形成縱向成鏈、橫向成群、區(qū)域大循環(huán)、具有綜合優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群。

（三） 加大科技創(chuàng)新力度，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的工業(yè)集中區(qū)技術(shù)創(chuàng)新體系，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)共性關(guān)鍵技術(shù)研究。鼓勵(lì)省內(nèi)外高校、科研院所聯(lián)合骨干企業(yè)組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等新型創(chuàng)新組織，每個(gè)工業(yè)集中區(qū)至少對(duì)接一所高校、一個(gè)科研機(jī)構(gòu)、一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)“一企業(yè)一技術(shù)”創(chuàng)新發(fā)展。

（四） 借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造智慧園區(qū)。積極實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展戰(zhàn)略，開展智慧園區(qū)培育和建設(shè)工作，推進(jìn)集中區(qū)光纖寬帶網(wǎng)、公共移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)、無(wú)線局域網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷滿足企業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及園區(qū)管理數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化需求。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)等手段，以工業(yè)集中區(qū)為單元，探索建立智慧園區(qū)運(yùn)營(yíng)服務(wù)集成平臺(tái)，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素優(yōu)化協(xié)調(diào)配置，提升園區(qū)管理和企業(yè)生產(chǎn)的智能化水平。

（五） 積極引入社會(huì)資本，創(chuàng)新開發(fā)模式。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，廣泛吸收各類資金參與工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，構(gòu)建市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、投資主體多元的發(fā)展模式，提高市場(chǎng)化運(yùn)作水平。建立銀區(qū)合作機(jī)制，各地政府、集中區(qū)管委會(huì)要加強(qiáng)與政策性銀行、商業(yè)銀行的溝通，鼓勵(lì)銀行與企業(yè)探索新型銀企合作關(guān)系。

（六） 建立健全綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣淘汰落后。堅(jiān)持分類指導(dǎo)、差異考核的原則，建立健全縣域工業(yè)集中區(qū)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把集中區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、稅收貢獻(xiàn)、盈利能力、每畝投入產(chǎn)出強(qiáng)度、提供就業(yè)崗位、科技創(chuàng)新能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)、投融資環(huán)境等指標(biāo)量化比較。以最高層級(jí)平臺(tái)為核心，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的各類開發(fā)區(qū)、集聚區(qū)、園區(qū)等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整合，形成“一個(gè)平臺(tái)一個(gè)主體一套班子”。

推進(jìn)體制機(jī)制改革，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力

（七） 深化省直管縣改革?？茖W(xué)劃分省和縣級(jí)政府職責(zé)，依法探索省直管縣的體制機(jī)制，擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，充分發(fā)揮縣級(jí)決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）優(yōu)化調(diào)整，有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和鎮(zhèn)改街道工作，推進(jìn)合村并組和村改社區(qū)的工作等。

（八） 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)察“四位一體”的管理格局。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)管理，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，形成約束有力的目標(biāo)管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立金庫(kù)或?qū)Ｙ~管理方式，建立收入劃分、征繳、入庫(kù)、資金調(diào)度等制度，強(qiáng)化資金管理。充分利用土地確權(quán)成果，加快集體資產(chǎn)管理、使用規(guī)范化、法治化，不斷壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)“造血”功能。

（九） 實(shí)施“分灶吃飯”，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，沒(méi)有財(cái)權(quán)就不會(huì)有壓力，更不會(huì)有動(dòng)力。在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政實(shí)力的同時(shí)，結(jié)合本地實(shí)際適度下放縣級(jí)財(cái)政收入和財(cái)力，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)力規(guī)模，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本保障能力?？h鄉(xiāng)共享收入要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例。適宜留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的財(cái)政收入要全額留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。因地制宜制定實(shí)施分稅制框架下的“分灶吃飯”等管理體制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展動(dòng)力。

（十） 科學(xué)界定財(cái)政事權(quán)范圍和支出責(zé)任。按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，合理劃分縣鄉(xiāng)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力規(guī)模相匹配的財(cái)政體制，適度上移鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任，體現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策傾斜。

（十一） 完善轉(zhuǎn)移支付制度。省、市財(cái)政要進(jìn)一步完善對(duì)縣級(jí)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度?？h級(jí)財(cái)政要建立健全科學(xué)、量化的轉(zhuǎn)移支付管理制度，規(guī)范縣、鄉(xiāng)財(cái)政之間的分配關(guān)系，堅(jiān)持區(qū)域均衡發(fā)展原則，重點(diǎn)向困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。在鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足自身發(fā)展的同時(shí)，縣級(jí)政府要統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)發(fā)展確實(shí)存在困難的地區(qū)，繼續(xù)加大政策及資金扶持力度，提高縣域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化水平。

（十二） “高配”縣委書記?？h委書記由上一級(jí)黨委副職、黨委常委或政府副職兼任。把縣委書記崗位作為培訓(xùn)鍛煉干部的重要平臺(tái)，有條件的地方，縣委書記可提拔為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記。

大力提升農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)營(yíng)銷增收能力

（十三） 加快發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”。發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”的核心是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈相加、價(jià)值鏈相乘、供應(yīng)鏈相通“三鏈重構(gòu)”，獲得更多的增值價(jià)值。打造終端型業(yè)態(tài)、體驗(yàn)型業(yè)態(tài)、循環(huán)型業(yè)態(tài)、智慧型業(yè)態(tài)，塑造農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”新型業(yè)態(tài)。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，做優(yōu)農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”發(fā)展載體。

（十四） 引導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)民在市場(chǎng)中持續(xù)增收。廣泛運(yùn)用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、集團(tuán)和個(gè)人定制、全生產(chǎn)過(guò)程展示性營(yíng)銷、眾籌、微商等多種互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷方式，完善農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)機(jī)制，發(fā)展連鎖經(jīng)營(yíng)、直銷配送、電子商務(wù)等現(xiàn)代流通方式，促進(jìn)農(nóng)戶與營(yíng)銷企業(yè)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)從“種得好”到“賣得好”，以“賣得好”倒逼“種得好”。

（十五） 強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。加強(qiáng)就業(yè)基層平臺(tái)建設(shè)，完善“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)+創(chuàng)業(yè)”服務(wù)模式，營(yíng)造更加寬松的鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)及創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境。加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培育，有針對(duì)性加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷培訓(xùn)，完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵(lì)工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，健全產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等措施，拓寬農(nóng)民增收新渠道。

（十六） 完善利益分配機(jī)制。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)“保護(hù)價(jià)收購(gòu)+利潤(rùn)返還或二次結(jié)算”等方式，與農(nóng)戶建立穩(wěn)定的合作發(fā)展關(guān)系。支持農(nóng)戶將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)等產(chǎn)權(quán)入股參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建立“租金保底+股份分紅”等收益分配機(jī)制。鼓勵(lì)村集體牽頭組建土地股份專業(yè)合作社，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股合作社，切實(shí)保障農(nóng)民土地入股收益。

（十七） 完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型，完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，改革完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支持政策。從根本上消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，探索財(cái)政撬動(dòng)金融支農(nóng)新模式等方式，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力。