趙 青

（黑龍江省大興安嶺地區(qū)地方志辦公室 黑龍江 大興安嶺 165000）

從社會發(fā)展的歷史階段來看，實(shí)現(xiàn)地方志工作的法治化與我國全社會法治化建設(shè)的步調(diào)是相一致的。改革開放四十年來，中國的法治化建設(shè)已經(jīng)取得了令人矚目的成就。地方志工作作為一個傳承歷史文化、服務(wù)社會建設(shè)的重要工作也必須有相應(yīng)的法制、法規(guī)、制度相制約，在法治化的條件下，才會推進(jìn)地方志工作的健康發(fā)展。

一、法治化是新時代地方志事業(yè)發(fā)展的必然要求與重要保障

（一）法治化建設(shè)是地方志工作創(chuàng)新與發(fā)展的重要保障

持續(xù)不斷地編纂地方志，是中華民族獨(dú)有的延續(xù)兩千多年的優(yōu)良文化傳統(tǒng)。自隋、唐確立史志官修制度以來，歷代都把修志作為一種官職、官責(zé)，并頒布政令對修志進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。新中國成立后，黨中央、國務(wù)院高度重視地方志工作。1957年，國務(wù)院將地方志工作納入國家12年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃綱要 (草案)。在1996年全國地方志第二次工作會議上，李鐵映同志代表黨中央、國務(wù)院提出“一納入、五到位”的要求，對做好地方志工作具有普遍性、全局性、關(guān)鍵性的指導(dǎo)意義。所謂“一納入”，即把修志工作納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃和各級政府的任務(wù)之中。所謂“五到位”，即領(lǐng)導(dǎo)到位，機(jī)構(gòu)到位，經(jīng)費(fèi)到位，隊(duì)伍到位，條件到位。通過地方志工作的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以得出“一納入、五到位”對于解決地方志工作中的矛盾和問題發(fā)揮了不可替代的作用。“一納入、五到位”落實(shí)得好的地方，地方志工作成果普遍顯著。但由于各地對其重視程度、落實(shí)程度不同，導(dǎo)致了各地的修志成果也良莠不齊。有的地方出版的地方志書粗制濫造，對地方情況的記述缺乏全面性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，既浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，又造成了不良的社會影響?？梢?，只有切實(shí)加強(qiáng)地方志工作的法治化建設(shè)，真正規(guī)范地方志工作的方式方法，在全社會形成一種科學(xué)規(guī)范、與時俱進(jìn)的地方志工作法，才能保證地方志工作的順利開展和地方志書的質(zhì)量。

（二）法治化建設(shè)是地方志資源開發(fā)與利用的重要保障

地方志是傳承中華文明、發(fā)掘歷史智慧、提供資政借鑒的重要載體。習(xí)近平總書記要求“要高度重視修史修志，把歷史智慧告訴人們”，李克強(qiáng)總理批示“修志問道，以啟未來”，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》把“修志為用”明確為地方志事業(yè)發(fā)展原則之一。2017年11月，中國地方志指導(dǎo)小組秘書長，中指辦黨組書記、主任冀祥德在全國地方志資源開發(fā)利用工作會議暨第二期全國地方志信息化業(yè)務(wù)培訓(xùn)班開幕式上的講話提出，“如何讓海量的地方志資源活起來，彰顯地方志的價(jià)值，一直是全國地方志系統(tǒng)關(guān)心、關(guān)注、關(guān)切的重大課題。在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會主要矛盾的大背景下，加強(qiáng)地方志資源開發(fā)利用的重要性、必要性、緊迫性日益凸顯?！蹦壳吧鐣陌l(fā)展已經(jīng)是全球大融合的時代，新時代對地方志資源開發(fā)利用和信息化建設(shè)提出了新要求，地方志的時效性要求更強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)地情信息的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)是今后地方志工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。從地方志資源開發(fā)利用工作面臨的形勢看，地方志資源開發(fā)利用進(jìn)入依法用志的新時代。而現(xiàn)在，人們對地方志工作服務(wù)社會的功能還沒有充分認(rèn)識到，開發(fā)利用地方志這一文化資源成了地方志工作者的歷史責(zé)任。把整合和開發(fā)利用地方志資源，納入法制化的軌道，納入依法修志的范圍內(nèi)，才能促使地方志工作突出“資政”的功能，不斷拓展地方志工作的作為空間和工作成效。所以，實(shí)現(xiàn)地方志工作的法治化，會促進(jìn)這一工作的順利開展。依法用志是依法治志的題中應(yīng)有之意。依法用志，積極開拓社會用志的途徑，才能充分發(fā)揮地方志文化服務(wù)社會的功能，為社會提供更多更好的、富有地方特色的公共文化產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（三）法治化建設(shè)是地方志擴(kuò)大社會影響力與價(jià)值的重要保障

通過地方志工作的法治化，能提高全社會對地方志工作的認(rèn)識，營造地方志工作的良好環(huán)境和氛圍。目前，由于地方志產(chǎn)品的單一性導(dǎo)致受眾有限，加之地方志資源開發(fā)利用的形式和途徑也較為單一，不為百姓和民眾所熟知，使地方志的社會影響力和價(jià)值沒有充分發(fā)揮出來。而通過地方志立法，能夠加大對地方志工作及地方志文化產(chǎn)品的宣傳，使社會深刻認(rèn)識到地方志在文化建設(shè)中的地位和作用，能夠真正重視和支持地方志工作。隨著地方志立法和普法的不斷深入，人們會普遍認(rèn)識到地方志工作的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義，逐漸形成全社會對地方志工作的積極配合和支持。同時，地方志工作的法治化也能進(jìn)一步促進(jìn)地方志機(jī)構(gòu)的健全和完善以及地方志工作隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)。用法律來促進(jìn)地方志文化的發(fā)展和創(chuàng)新，也是文化自信的具體體現(xiàn)，使地方志文化這一中華民族的特色文化得到發(fā)揚(yáng)和光大。

二、依法治國與依法治志的有機(jī)結(jié)合

黨的十五大正式把“依法治國”作為治理國家的基本方略，從理論觀念上和制度改革上進(jìn)入一個新的階段。黨的十五大報(bào)告中高度概括了依法治國的基本內(nèi)涵：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！秉h的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，是黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義出發(fā)，就治國方略作出的重大決策，提出了包括全面依法治國在內(nèi)的“四個全面”的戰(zhàn)略布局，是我國民主與法制建設(shè)進(jìn)程中一個新的里程碑。黨的十九大勝利召開，全面依法治國在黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位和作用被提升到了歷史新高度。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，還是國家長治久安的重要保障。

全面推進(jìn)依法治國與依法治志的有機(jī)結(jié)合，把依法治國的基本方略運(yùn)用到中國地方志的工作中，推進(jìn)依法治志，是保證地方志工作長期穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。2006年5月18日國務(wù)院頒布的《地方志工作條例》是地方志發(fā)展歷史上具有里程碑式的文件，以行政法規(guī)的形式使地方志工作轉(zhuǎn)入依法修志的歷史新階段(1)。全國各地不斷深入推動地方志工作的法治化進(jìn)程，相繼制定出臺各省的地方志工作規(guī)定或地方志工作條例的實(shí)施細(xì)則，用法規(guī)規(guī)章或政府規(guī)范性文件為地方志事業(yè)發(fā)展提供法律保障。各地地方志工作機(jī)構(gòu)也根據(jù)地方志工作實(shí)際和地方志發(fā)展需要，相繼制定了系統(tǒng)內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度，使地方志書工作在規(guī)范化、法治化、制度化的軌道上不斷前行。2002年，黨的十六大提出要“加強(qiáng)文化法制建設(shè)”；2005年，中央3號文件進(jìn)一步提出“要重視哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域立法工作”，為加快繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化提供法制保障。

2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確了地方志工作在發(fā)展改革大局中的目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)全國地方志事業(yè)科學(xué)發(fā)展。《規(guī)劃綱要》其中一個亮點(diǎn)就是確立了要走依法治志的道路，不斷加強(qiáng)法治建設(shè)，依法開展地方志工作，對《地方志工作條例》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行具體體現(xiàn)和要求，具有落實(shí)依法治志、整體協(xié)調(diào)推進(jìn)全國修志進(jìn)度的意義。《規(guī)劃綱要》出臺后，全國各地上下齊動，多措并舉抓學(xué)習(xí)、抓宣傳、抓落實(shí)，努力營造依法治志的社會氛圍，促進(jìn)依法治志格局逐步形成。至2017年，出臺省級地方志法規(guī)規(guī)章的省份達(dá)到28個。中國地方志指導(dǎo)小組于2016年12月22日印發(fā)《全國年鑒事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《年鑒規(guī)劃》）?！赌觇b規(guī)劃》是《規(guī)劃綱要》中大力加強(qiáng)年鑒工作有關(guān)要求的具體化，是第一個全國年鑒工作的規(guī)劃性文件，第一次對全國年鑒工作作出頂層設(shè)計(jì)，對年鑒事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生非常深遠(yuǎn)的影響。2018年1月，中指組印發(fā)了《地方綜合年鑒編纂出版規(guī)定》，規(guī)范了年鑒的編纂工作。王偉光在2016年度全國地方志機(jī)構(gòu)主任工作會議上的報(bào)告中指出，依法治志是依法治國方略在地方志事業(yè)上的重要實(shí)踐，要堅(jiān)持依法治志，以“一納入、八到位”（即做到認(rèn)識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、編制到位、經(jīng)費(fèi)到位、設(shè)施到位、規(guī)劃到位、工作到位，將地方志工作納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中）為總要求，推動地方志從依法修志到依法識志、依法修志、依法用志、依法管志、依法存志和依法傳志等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、目前地方志工作法治化建設(shè)存在的問題

依法治志的大好形勢催人奮進(jìn)，鼓舞人心，大大推動了地方志工作的跨越式發(fā)展。但是，筆者在基層的工作實(shí)踐中卻清醒地感到，當(dāng)前在落實(shí)依法治志上與地方志事業(yè)發(fā)展的要求還有很大的差距，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是地方志工作機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定。省、地、縣三級地方志機(jī)構(gòu)及其編制沒有統(tǒng)一、具體的規(guī)定，因地而異，特別在縣一級很不規(guī)范，有的是與檔案部門整合，有的根本沒有工作機(jī)構(gòu)，只是在辦公室部門、檔案部門的工作中有一位工作人員兼職負(fù)責(zé)地方志工作，無機(jī)構(gòu)無人員的情況也大有存在。地方志工作機(jī)構(gòu)這一根本組織保障不到位，履行法規(guī)賦予的地方志工作職責(zé)也無從談起了。

二是制度不完善。地方志工作盡管強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持，但事實(shí)上，大多數(shù)政府沒有把地方志工作列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中，沒有把志書年鑒編纂真正擺上議事日程。政府修志是一項(xiàng)社會的系統(tǒng)工程，需要各行各業(yè)方方面面參與，在當(dāng)今的體制下，由誰來協(xié)調(diào)，政府協(xié)調(diào)的可能性有多大，地方志部門協(xié)調(diào)的力度有多大，這些都是需要迫切解決的問題。有的當(dāng)?shù)卣c下級政府也簽訂了責(zé)任狀，但也是一紙空文，是軟指標(biāo)，沒有約束力(2)。

三是地方志工作方面的專業(yè)人員不足、知識儲備不夠。專職人員因工作清苦、辛苦，待遇不及其他行政部門，思想不穩(wěn)定，工作熱情不足；有的地方專職人員年齡偏大，后繼乏人；有的單位想聘用兼職人員也常常無人可聘，找不到適合地方志工作的人才；現(xiàn)有人員專業(yè)化不強(qiáng)，進(jìn)修深造提高業(yè)務(wù)能力的機(jī)會幾乎沒有。

目前，地方志工作法治化的進(jìn)程中也存在需要解決的四個主要問題：

一是地方志法律法規(guī)、規(guī)章不健全，目前還沒有一部全國性的地方志法律?！兜胤街竟ぷ鳁l例》實(shí)施以來，對引領(lǐng)與規(guī)范地方志工作發(fā)揮了重要的作用。但《地方志工作條例》作為國務(wù)院行政法規(guī)，對地方志工作機(jī)構(gòu)的規(guī)范有足夠的約束力，對政府、社會、企業(yè)的行為約束力不足或不全面，與全社會都參與志書年鑒的要求不相適應(yīng)，與把地方志的種類擴(kuò)大到行業(yè)志、部門志、村鎮(zhèn)志，把年鑒的種類擴(kuò)大到行業(yè)年鑒、企業(yè)年鑒等地情書的范圍不相適應(yīng)，與“地方志+互聯(lián)網(wǎng)”發(fā)展的形式不相適應(yīng)。

二是《地方志工作條例》內(nèi)容還不完善?！兜胤街竟ぷ鳁l例》已出臺12年，隨著地方志工作的發(fā)展不斷出現(xiàn)了新問題，對一些新情況新問題的解決還缺乏明確規(guī)定。比如地方志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)增加行政管理方面的職能；應(yīng)增加對應(yīng)履行的職責(zé)不履行的責(zé)任追究辦法；應(yīng)增加對方志館、地情館的建設(shè)要求；應(yīng)增加“地方志+互聯(lián)網(wǎng)”工作方面的規(guī)定；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志編纂的組織與管理。

三是部分地區(qū)尚未就地方志工作立法。我國部分先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)制定了地方志工作的地方法規(guī)和政府規(guī)章，但這些也局限于《地方志工作條例》的規(guī)定，內(nèi)容沒有太大的突破；有的地方還沒有制定，出現(xiàn)地方志立法工作不平衡的現(xiàn)象。有的雖然制定了政府規(guī)章，但內(nèi)容上沒有明確對機(jī)構(gòu)、人員、編制方面的規(guī)定，在保障條件上的規(guī)定少一些，在如何開展工作上的規(guī)定少一些。

四是地方志法規(guī)規(guī)章沒有得到有效的貫徹執(zhí)行?！兜胤街竟ぷ鳁l例》雖然頒布，但有法不依與執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然存在，地方志工作不是靠法制有序地進(jìn)行，而是靠人的力量來進(jìn)行，有的工作需要靠領(lǐng)導(dǎo)重視才能開展，有的工作需要靠人脈才能維系。領(lǐng)導(dǎo)重視地方志的，工作就能開展起來，領(lǐng)導(dǎo)不重視地方志的，則處于停滯不前的狀態(tài)，工作進(jìn)展很不均衡。在縣一級，地方志工作經(jīng)費(fèi)大部分未列入政府財(cái)政預(yù)算。地方志工作無法正常開展，地方志編纂任務(wù)一拖再拖、停滯不前。

四、加強(qiáng)地方志工作法治化的建議

“十三五”期間，是我國第二輪修志工作的關(guān)鍵時期，是省、市、縣三級年鑒全覆蓋的關(guān)鍵時期，也是地方志事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要階段。至2020年實(shí)現(xiàn)志書年鑒“兩全”目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。以創(chuàng)新的精神加強(qiáng)地方志工作的法治化建設(shè)，有利于解決好地方志工作發(fā)展中遇到的困難和問題。

一要建構(gòu)和完善地方志法律制度體系，制定《中華人民共和國史志法》（以下簡稱《史志法》）?！兜胤街竟ぷ鳁l例》實(shí)施十多年來，積累了經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了不足，應(yīng)全面總結(jié)《地方志工作條例》實(shí)施過程中的成績與經(jīng)驗(yàn)、遇到的問題與存在的薄弱環(huán)節(jié)，對新常態(tài)下地方志工作的新發(fā)展、新情況、新問題進(jìn)行深入調(diào)研，從地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)與法律的角度提出應(yīng)對措施，積極推動制定《史志法》，實(shí)現(xiàn)從地方志行政法規(guī)到地方志法律的跨越(3)。省級行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際，以《史志法》為“基本法”，全部制定地方志工作的地方法規(guī)與政府規(guī)章。同時創(chuàng)新體制機(jī)制，把解決問題與建立長效機(jī)制緊密聯(lián)系起來，建立健全地方志相關(guān)配套制度，為地方志事業(yè)發(fā)展提供良好的制度平臺。

二要明確責(zé)任，強(qiáng)化依法治志的思維與執(zhí)行力?！妒分痉ā芬M(jìn)一步明確地方各級政府是開展地方志工作的主體，其地方志部門是地方志工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)和承擔(dān)主體。地方各級政府及地方志部門根據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)和政府內(nèi)部的分工與職責(zé)安排，成為本地區(qū)地方志工作的法律主體，承擔(dān)開展地方志業(yè)務(wù)、檢查、管理地方志、維護(hù)地方志主體地位和權(quán)益等方面的工作。把各級政府落實(shí)“一納入、八到位”的要求寫進(jìn)《史志法》，把機(jī)構(gòu)、編制、人員問題寫進(jìn)《史志法》，解決各級地方政府存在的不重視、不作為的情況。

三要強(qiáng)化問責(zé)，將地方志工作列入政府工作的考核范圍。強(qiáng)化地方志工作是政府工作的責(zé)任與意識，政府要切實(shí)履行在地方志工作中的職責(zé)。地方志工作機(jī)構(gòu)開展工作必須緊緊依靠政府，充分利用政府的規(guī)劃與計(jì)劃、會議與文件、視察與檢查、督查與通報(bào)、表彰與問責(zé)等工作手段，部署與推動地方志工作。政府工作不力的，要加強(qiáng)責(zé)任追究。

四要明確機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化地方志工作的定位。為了地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在事業(yè)單位分類改革中，應(yīng)將地方志工作機(jī)構(gòu)列入行政類機(jī)構(gòu)。各級政府設(shè)置的地方志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)是必設(shè)的同級政府的組成部門，是具有一定行政職能和地方志工作職能的機(jī)構(gòu)，不是可設(shè)可不設(shè)、隨意可高、可低、可并。應(yīng)進(jìn)一步明確縣級地方志工作機(jī)構(gòu)的必要性，給予地方志工作專門編制，因事設(shè)崗，配備專職地方志工作人員，將地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算，解決“湊著干，干完散”的情況。

五要明確檢查、管理職能，強(qiáng)化地方志部門的行政執(zhí)法權(quán)，以行政手段依法推動地方志工作。地方志行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，是國家行政權(quán)力運(yùn)作的結(jié)果和政府行政權(quán)威的體現(xiàn)。地方志部門應(yīng)當(dāng)具有地方志的監(jiān)督、檢查和行業(yè)管理職能，派出的地方志檢查人員應(yīng)當(dāng)具有一定的行政權(quán)力能力和行政行為能力，依據(jù)行政權(quán)限和職責(zé)范圍對受檢或管理單位開展檢查，以行政權(quán)力保障地方志工作實(shí)施(4)。受檢或管理單位不得以任何借口和任何理由推脫責(zé)任、阻礙行政命令的貫徹執(zhí)行，也不得隨意變更行政命令的內(nèi)容、方式和時間進(jìn)度，要在地方志部門管理之下開展各類地方志編纂工作。

六要組織制定全國統(tǒng)一的志書、年鑒編纂規(guī)則和實(shí)施細(xì)則。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要，進(jìn)一步規(guī)范志書、年鑒編纂程序和編寫規(guī)范，建立起從上到下的統(tǒng)一的主編、副主編、編輯、助理編輯等工作人員的工作職責(zé)和任務(wù)制度、管理制度，以制度來規(guī)范行為，以真正保證志書年鑒的編纂質(zhì)量。

提高地方志工作的法治建設(shè)、提高全社會的依法治志意識，大力推進(jìn)地方志工作的法制化、制度化、規(guī)范化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。新時代的地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須依法用法，才能在全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的進(jìn)程中體現(xiàn)價(jià)值，肩負(fù)起方志人的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

注釋：

(1)王偉光：《發(fā)揚(yáng)成績謀劃長遠(yuǎn)，奮力書寫地方志事業(yè)發(fā)展新篇章》，《陜西地方志》2014年第3期

(2)陳強(qiáng)：《對地方志工作法制化的一點(diǎn)思考》，《中國地方志》2012年第4期

(3)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日報(bào)》2011年6月22日

(4)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日報(bào)》2011年6月22日