信訪制度的歷史分期問(wèn)題

討論信訪制度的歷史變遷，一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題是歷史分期，而做歷史分期，首先得確定信訪制度的歷史起點(diǎn)。在這個(gè)問(wèn)題上，本文擬作簡(jiǎn)化處理，把信訪制度的起點(diǎn)確定為1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》：一是因?yàn)楸疚闹魂P(guān)心當(dāng)代中國(guó)的信訪制度，古代有關(guān)制度即使與之有這樣那樣的聯(lián)系，也不是本文的焦點(diǎn)所在；二是因?yàn)閺男旁L制度的創(chuàng)制、發(fā)展和實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，真正起決定作用的不是中國(guó)古代的“信訪”傳統(tǒng)，而是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命和建政過(guò)程中逐漸發(fā)展起來(lái)的一套政治理論。

如果將信訪制度的起點(diǎn)確定在《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》的發(fā)布，那么信訪制度迄今已有60余年的歷史。本文根據(jù)國(guó)家的信訪制度建設(shè)在不同歷史時(shí)期的特征和取向，將信訪制度的歷史變遷劃分為三個(gè)階段，即創(chuàng)立和探索階段（1951—1978年）、恢復(fù)和規(guī)范階段（1978—2004年）、統(tǒng)合和重塑階段（2004年至今）。

信訪制度的創(chuàng)立與探索（1951—1978年）

中國(guó)信訪制度的創(chuàng)立和探索階段，起于1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，迄于1978年9月18日第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開(kāi)。在這個(gè)階段，國(guó)家的信訪制度建構(gòu)有三個(gè)重要特征：第一，由于國(guó)家的重視，信訪制度建設(shè)被正式納入國(guó)家政治日程，并在路線、方針、政策，以及具體制度方面做了初步探索，但由于政治形勢(shì)長(zhǎng)期動(dòng)蕩，信訪工作在此期間亦多有曲折和反復(fù)，在制度、組織和資源投入等方面起起伏伏，很不穩(wěn)定；第二，信訪制度的建構(gòu)與政治運(yùn)動(dòng)密切聯(lián)系在一起，信訪工作總是充當(dāng)政治運(yùn)動(dòng)的工具，信訪制度建構(gòu)的基本取向和基本措施亦因此而深受政治運(yùn)動(dòng)影響，直到“文革”爆發(fā)后，信訪工作基本陷于停頓，信訪制度的功能發(fā)生嚴(yán)重異化；第三，信訪制度建構(gòu)多限于目標(biāo)和理念的設(shè)定、論述和宣傳，在制度、組織和資源投入等方面力度較小，隨意性大。

信訪制度在創(chuàng)立和探索階段有三個(gè)標(biāo)志性事件：一是1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》；二是1957年11月9日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》；三是1963年9月20日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》。為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，這里根據(jù)發(fā)布年份，將上述文件分別稱(chēng)為“五一決定”“五七指示”和“六三通知”。

1951年6月7日，政務(wù)院發(fā)布“五一決定”。“五一決定”是國(guó)家第一次把建立信訪制度正式提上國(guó)家政權(quán)建設(shè)日程，是新中國(guó)信訪制度的歷史起點(diǎn)。盡管內(nèi)容簡(jiǎn)略，但對(duì)于改變此前對(duì)民眾來(lái)信來(lái)訪因人、因事、因地而異的隨意散漫的處置方式，對(duì)于推動(dòng)信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的正式化和普及化，以及信訪工作的制度化，都具有開(kāi)創(chuàng)性意義。在“五一決定”的推動(dòng)下，各地開(kāi)始把信訪制度作為一項(xiàng)國(guó)家政權(quán)設(shè)置來(lái)建設(shè)，紛紛發(fā)布命令、決定或指示，要求設(shè)立機(jī)構(gòu)，配備干部，訂立制度。

到1957年，政治形勢(shì)發(fā)生新的重大的變化。1956年2月，赫魯曉夫在蘇共二十大上做“秘密報(bào)告”，指責(zé)斯大林長(zhǎng)期采用專(zhuān)制手段對(duì)付廣大干部和群眾。波蘭、匈牙利兩國(guó)發(fā)生了針對(duì)共產(chǎn)黨和社會(huì)主義制度的嚴(yán)重動(dòng)亂。在中國(guó)，從1956年下半年起，全國(guó)也發(fā)生多起罷工、請(qǐng)?jiān)负汪[社事件。造成這種狀況的重要原因，是作為社會(huì)主義領(lǐng)袖的斯大林“長(zhǎng)期否認(rèn)社會(huì)主義社會(huì)存在矛盾”。

在這種情況下，如何理解斯大林的錯(cuò)誤和波蘭匈牙利事件，事關(guān)如何看待社會(huì)主義制度的現(xiàn)實(shí)和前途。對(duì)此，毛澤東的回答是：斯大林的根本錯(cuò)誤在于，他否認(rèn)社會(huì)主義社會(huì)仍然存在矛盾，進(jìn)而混淆兩種不同性質(zhì)的矛盾，用對(duì)付敵人的辦法來(lái)對(duì)付人民。這就是著名的“兩類(lèi)矛盾學(xué)說(shuō)”。于是，他決定發(fā)起一場(chǎng)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)廣大干部轉(zhuǎn)變思維和作風(fēng)，學(xué)會(huì)正確對(duì)待和處理人民內(nèi)部矛盾。

正是在這種背景下，1957年5月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳聯(lián)合召開(kāi)處理人民來(lái)信來(lái)訪工作會(huì)議，史稱(chēng)“第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議”。會(huì)議的基本精神是把信訪工作同處理人民內(nèi)部矛盾聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為信訪工作除了“可以向人民群眾解釋、宣傳黨和政府的政策”之外，還“可以使黨和政府及時(shí)了解和調(diào)節(jié)人民內(nèi)部矛盾”。會(huì)后，國(guó)務(wù)院于1957年11月9日發(fā)布了“五七指示”。

第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議是對(duì)“五一決定”發(fā)布以后全國(guó)信訪工作實(shí)踐的一次全面檢閱?！拔迤咧甘尽毕掳l(fā)后，各地遵照指示，紛紛召開(kāi)信訪工作會(huì)議，訂立更加詳細(xì)的制度、設(shè)立更加專(zhuān)職的機(jī)構(gòu)、確定分管領(lǐng)導(dǎo)、清理信訪積案，等等。與以前一樣，該階段的信訪工作仍然與政治運(yùn)動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起。在這樣一種政治氛圍中，許多經(jīng)驗(yàn)匯報(bào)、會(huì)議、講話和文件都明確把“政治掛帥”作為做好信訪工作的首要原則。

1957年的全國(guó)來(lái)信來(lái)訪工作會(huì)議是在毛澤東要求全黨正確處理人民內(nèi)部矛盾并推動(dòng)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的背景下召開(kāi)的，但整風(fēng)運(yùn)動(dòng)很快就轉(zhuǎn)為反右運(yùn)動(dòng)。緊接著，1958年又發(fā)起“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)。1959年“廬山會(huì)議”后又在全國(guó)開(kāi)展“反右傾”運(yùn)動(dòng)。如此密集而又極“左”的運(yùn)動(dòng)，讓全國(guó)干群關(guān)系、黨群關(guān)系急劇緊張。在這種形勢(shì)下，1961年1月11日至2月7日召開(kāi)的“七千人大會(huì)”開(kāi)始糾左。信訪工作又成為糾左的突破口之一。經(jīng)過(guò)兩年多的醞釀，最終形成《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》，于1963年9月20日以中共中央和國(guó)務(wù)院的名義下發(fā)。

“六三通知”主要是重申并要求落實(shí)“五七指示”的有關(guān)規(guī)定。但當(dāng)時(shí)已經(jīng)在全國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)展“社會(huì)主義教育”即“四清”運(yùn)動(dòng)，再加上不久“文革”即爆發(fā)，“六三通知”對(duì)信訪工作的種種規(guī)定和要求很快被懸置起來(lái)。不過(guò)，“六三通知”的出臺(tái)經(jīng)過(guò)兩年多的醞釀，其間中共中央、國(guó)務(wù)院緊鑼密鼓地舉行了多種形式的準(zhǔn)備活動(dòng)，總結(jié)了若干經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了不少制度，后來(lái)信訪制度的恢復(fù)、重建從中借鑒良多。

1966年，“文革”爆發(fā)，信訪工作在最初陷入混亂和停頓之后，又逐漸在一定程度上恢復(fù)工作，但從“文革”結(jié)束后出現(xiàn)的信訪洪峰和所揭露的大量事實(shí)來(lái)看，信訪工作在“文革”期間的確十分混亂。

至此，信訪制度的創(chuàng)立和探索階段就宣告結(jié)束了。總的來(lái)看，對(duì)于中國(guó)信訪制度的形成，該階段最大的貢獻(xiàn)是將信訪制度建設(shè)提上并固定在國(guó)家政治日程上。一方面，它通過(guò)反復(fù)不斷的政治宣傳，敏化了人們對(duì)信訪制度的意識(shí)，定向了人們對(duì)信訪制度的注意力，為信訪制度的延續(xù)重建奠定了堅(jiān)實(shí)的心理基礎(chǔ)；另一方面，國(guó)家在理念、制度、組織方面做了大量建設(shè)，又為信訪制度的延續(xù)打下了設(shè)施基礎(chǔ)——當(dāng)時(shí)確立的許多政治原則和政策，以及一些具體的組織和制度安排，一直延續(xù)至今，影響十分深遠(yuǎn)。不過(guò)，由于當(dāng)時(shí)政治運(yùn)動(dòng)接連不斷，許多理念、制度、組織和物質(zhì)層面的安排并未落到實(shí)處，或者隨政治氣候的變化而大起大落。

信訪制度的恢復(fù)與規(guī)范（1978—2004年）

“文革”結(jié)束后，特別是1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著政治逐步安定，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)逐漸繁榮，信訪制度也迎來(lái)了恢復(fù)和規(guī)范的階段。該階段起于1978年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議，止于2004年中央建立“處理信訪突出問(wèn)題及群眾性事件聯(lián)席會(huì)議”制度。這一階段的基本特征是，在“文革”中受到嚴(yán)重破壞的信訪工作秩序逐漸恢復(fù)，信訪工作的理念、政策、制度、組織和業(yè)務(wù)流程逐漸完善，并以條例的形式肯定下來(lái)，信訪工作逐漸走上規(guī)范化、法制化的道路。大體以1992年為界，該階段又分為前后兩個(gè)時(shí)期：前期信訪工作的主要內(nèi)容是解決改革開(kāi)放以前的各種遺留問(wèn)題，后期信訪工作的主要內(nèi)容則是應(yīng)對(duì)伴隨市場(chǎng)化浪潮而來(lái)的各種新型社會(huì)矛盾。

“文革”結(jié)束后，大批群眾開(kāi)始涌向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要求解決問(wèn)題。從1977年下半年開(kāi)始，全國(guó)信訪量大幅度上升，來(lái)訪量的上升尤其明顯。1978年9月18日至10月5日，第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議（即“二次全會(huì)”）在北京召開(kāi)?！岸稳珪?huì)”被公認(rèn)是信訪工作撥亂反正、信訪制度恢復(fù)重建的歷史起點(diǎn)。不過(guò)，這次會(huì)議對(duì)于今后信訪工作的指導(dǎo)方針和主要任務(wù)，不但沒(méi)有明確和突破，反而在某種程度上延續(xù)“左”的思路。

真正打開(kāi)局面的是當(dāng)年底召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)。十一屆三中全會(huì)否定了長(zhǎng)期以來(lái)的極“左”路線，信訪工作也從此走上快車(chē)道。隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院等部門(mén)先后分別或聯(lián)合發(fā)布了《中央各機(jī)關(guān)接待和處理人民來(lái)訪分工的暫行規(guī)定》等一系列文件。通過(guò)上述文件，信訪秩序很快恢復(fù)起來(lái)。

從1979年到1981年，從中央到地方的來(lái)信來(lái)訪量顯著下降，黨和國(guó)家面臨的被動(dòng)局面得到扭轉(zhuǎn)。為了鞏固既有成果，同時(shí)指引下一步信訪工作，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于1982年2月22至27日在北京召開(kāi)了第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議。會(huì)議討論通過(guò)了兩個(gè)重要文件，并于4月8日由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)各地執(zhí)行：一是《當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)和今后的任務(wù)》，二是《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》。第一個(gè)文件的使命是為信訪工作的繼往開(kāi)來(lái)確立大政方針，第二個(gè)文件便是這里所稱(chēng)的“八二條例”，則具體地設(shè)定了今后信訪工作的基本框架，包括政治原則、組織機(jī)構(gòu)、工作方法等。

這兩個(gè)文件中，第二個(gè)文件對(duì)中國(guó)信訪制度演變和發(fā)展的影響更為深遠(yuǎn)。之所以特別重要，是因?yàn)椋旱谝?，信訪工作長(zhǎng)期以來(lái)都停留在原則構(gòu)想層面，這些構(gòu)想雖然高大，但具體怎么落實(shí)，在制度、組織和技術(shù)層面始終缺乏明確、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，而“八二條例”正是在這方面邁出了關(guān)鍵的一步；第二，它首次明確以條例而不是以決定、指示、意見(jiàn)等形式規(guī)范信訪工作，開(kāi)創(chuàng)了信訪工作法制化的新方向。

在1982年第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議和“八二條例”發(fā)布以后，信訪工作在組織和制度上一直保持穩(wěn)定，一直到1995年國(guó)務(wù)院頒布第一個(gè)《信訪條例》和全國(guó)信訪工作會(huì)議再次召開(kāi)。

1992年鄧小平視察南方講話以后，市場(chǎng)化改革如火如荼，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，從1992年開(kāi)始，全國(guó)信訪總量連年急劇上升。根據(jù)形勢(shì)的變化，國(guó)務(wù)院于1995年頒布了《信訪條例》，即“九五條例”。這是中國(guó)信訪史上首個(gè)信訪條例。“九五條例”在結(jié)構(gòu)安排、語(yǔ)言表述等方面明顯借鑒了立法技術(shù)，僅在形式上就比“八二條例”更具有法規(guī)的特征。但更重要的是，“八二條例”基本只是規(guī)范信訪工作機(jī)構(gòu)和工作人員的行為，且多為原則性規(guī)定，而“九五條例”的重點(diǎn)是規(guī)范信訪事項(xiàng)從提出、受理到辦理的整個(gè)流程，同時(shí)涉及信訪人和信訪工作兩個(gè)方面，更全面、更明確、更詳細(xì)。

總的來(lái)看，在第二個(gè)階段，信訪制度發(fā)展的主題詞有兩個(gè)：一是恢復(fù)，二是規(guī)范?；謴?fù)是撥亂反正，即恢復(fù)在“文革”期間遭到破壞的信訪工作理念、制度和組織。這個(gè)工作發(fā)軔于1978年“二次全會(huì)”，完成于1982年召開(kāi)的第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議和同年頒布的“八二條例”。規(guī)范是指信訪工作逐漸走上規(guī)范化的發(fā)展道路。這個(gè)工作發(fā)軔于“八二條例”，初功告成于“九五條例”。第二個(gè)階段是信訪制度發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)的階段。

信訪制度的統(tǒng)合與重塑（2004年至今）

隨著信訪問(wèn)題形勢(shì)日益嚴(yán)峻，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤“親自提議建立中央處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”。2004年，“聯(lián)席會(huì)議”召開(kāi)第一次會(huì)議。同年，中央要求各地普遍建立“聯(lián)席會(huì)議”制度。以此為開(kāi)端，信訪制度的發(fā)展進(jìn)入第三階段，即統(tǒng)合和重塑階段。這個(gè)階段的基本特征，是力圖將第二階段中由于強(qiáng)調(diào)部門(mén)分工和規(guī)范化而客觀上變得相對(duì)分散和分割的信訪體制重新統(tǒng)合起來(lái)，構(gòu)建所謂“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局”，俗稱(chēng)“大信訪”格局。該階段目前仍然在進(jìn)行中，今后的趨勢(shì)如何仍需拭目以待。從目前來(lái)看，主要經(jīng)歷了“聯(lián)席會(huì)議”“○五條例”“○七意見(jiàn)”“一四意見(jiàn)”等四個(gè)標(biāo)志性事件。

“聯(lián)席會(huì)議”是信訪工作實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)”的組織平臺(tái)。緊接“聯(lián)席會(huì)議”的建立，2005年，國(guó)務(wù)院頒布了新修訂的《信訪條例》，即“○五條例”。該條例從形式到內(nèi)容都比“九五條例”完備得多，作為法規(guī)的特征更加鮮明。但該條例同時(shí)了貫徹統(tǒng)合和重塑信訪工作的理念。這主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是確立了“屬地管理”原則；二是肯定了聯(lián)席會(huì)議制度及其職能。

2007年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》，即“○七意見(jiàn)”?！啊鹞鍡l例”是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，主要規(guī)范的是行政行為；而“○七意見(jiàn)”是為了進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)合力度，為黨委、政府履行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)”的職能提供政策依據(jù)。

2013年12月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，即“一三意見(jiàn)”。該意見(jiàn)對(duì)如何健全信訪工作體制和機(jī)制做了更細(xì)密的規(guī)定。該文件最重要的動(dòng)向是“運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無(wú)理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生”。正是這一動(dòng)向?qū)е聡?guó)家信訪局的政策口徑在2013年發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

總的來(lái)看，在統(tǒng)合和重塑階段，信訪制度變動(dòng)的一個(gè)重要特征是日趨細(xì)密、復(fù)雜。所謂細(xì)密，是指無(wú)論在國(guó)家層面，還是在地方和部門(mén)層面，都出臺(tái)了大量技術(shù)性、操作性的制度規(guī)定、組織機(jī)制和工作細(xì)則，不像以前只有一些粗放的原則；所謂復(fù)雜，是指這些規(guī)定、機(jī)制和細(xì)則往往隨地方和部門(mén)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境而有較大差異，不像以前全國(guó)比較統(tǒng)一。

結(jié)語(yǔ)

縱觀信訪制度從1951年創(chuàng)立至今的三個(gè)發(fā)展階段，如果要描述其總體趨勢(shì)，最貼切而又簡(jiǎn)潔的一對(duì)概念莫過(guò)于“外展”與“內(nèi)蹙”。所謂“外展”，是指信訪制度最初不過(guò)是一個(gè)理念性的目標(biāo)，抽象而空洞，但就是這樣一個(gè)目標(biāo)，卻不斷牽引出相應(yīng)的作為、角色和手段，從而使之從一個(gè)內(nèi)省性的理念，逐漸向外展現(xiàn)為一套實(shí)體性的制度、組織和器物，最終演化成一個(gè)蔚為大觀的“信訪系統(tǒng)”。外展是一個(gè)制度在構(gòu)造上日趨復(fù)雜，在體量上不斷增加的演進(jìn)性、擴(kuò)張性過(guò)程。所謂“內(nèi)蹙”，是指信訪制度雖然構(gòu)造越來(lái)越精細(xì)，體形越來(lái)越龐大，邊際效益卻沒(méi)有隨之增加，甚至在不斷下降。也就是說(shuō)，在結(jié)構(gòu)和總量不斷增殖的同時(shí)，所取得的效益卻是相對(duì)在收縮的，故稱(chēng)“內(nèi)蹙”。顯然，內(nèi)蹙是一個(gè)衰退性、收斂性的過(guò)程。外展與內(nèi)蹙同時(shí)并存，即一方面結(jié)構(gòu)上不斷擴(kuò)張，另一方面功能上卻不斷衰退，是當(dāng)前信訪制度面臨的主要困境，也是信訪制度廣遭詬病的根本原因。討論信訪制度演進(jìn)，并進(jìn)而透視中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中政治秩序演生的歷史邏輯，在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的層面上，核心問(wèn)題無(wú)疑是剖析這一困境的成因、后果及趨勢(shì)。