□威海市人大常委會(huì)法工委

自2015年7月正式獲批行使地方立法權(quán)后，威海市人大常委會(huì)在省人大常委會(huì)的精心指導(dǎo)下，圍繞“用好立法權(quán)促進(jìn)良法善治”，堅(jiān)持精準(zhǔn)對(duì)接、精準(zhǔn)立項(xiàng)、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)處罰的立法工作思路，在彰顯特色上下功夫，在務(wù)實(shí)管用上做文章，努力提高地方立法的精細(xì)化、科學(xué)化水平。截至目前，威海市人大共出臺(tái)地方性法規(guī)6件，其中程序性法規(guī)1件、實(shí)體性法規(guī)5件。所立首法得到了全國(guó)人大常委會(huì)原委員長(zhǎng)張德江同志的高度評(píng)價(jià)：“《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》立足‘千里海岸線、一幅山水畫(huà)’的海濱城市特色，為人民保存了一幅立體的、體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)人文精神的水墨畫(huà)。”

精準(zhǔn)對(duì)接，提高政治站位

立法是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作。威海市人大堅(jiān)持高點(diǎn)定位，主動(dòng)對(duì)接上級(jí)要求、市委意圖和群眾關(guān)切推進(jìn)立法，確保了立法的正確政治方向。遵循依法立法原則，認(rèn)真貫徹落實(shí)憲法、立法法等有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行立法，準(zhǔn)確理解和把握立法法賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，結(jié)合上級(jí)有關(guān)文件精神對(duì)這一范圍進(jìn)行了細(xì)化，方便有關(guān)單位和個(gè)人提出建議項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，高度重視將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法，目前正在制定《威海市文明行為促進(jìn)條例》，力求進(jìn)一步提升城市文明程度，提高全體市民的文明素質(zhì)，確保社會(huì)主義核心價(jià)值觀在整個(gè)威海大地落地生根。

在學(xué)深悟透上位法和有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，市人大緊緊圍繞市委“全域城市化、市域一體化”、生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等重大部署開(kāi)展立法工作，自覺(jué)將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法工作的方方面面。建立了所有法規(guī)項(xiàng)目向市委請(qǐng)示匯報(bào)機(jī)制，確保了立法工作的正確方向；對(duì)同一法規(guī)的起草、審議等不同環(huán)節(jié)，也堅(jiān)持多次向市委請(qǐng)示匯報(bào)，準(zhǔn)確理解和把握市委的立法意圖。

立足于民心是最大的政治。威海市人大始終堅(jiān)持人民主體地位，通過(guò)立法從制度上推動(dòng)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，將改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全市人民。威海是全省乃至全國(guó)老齡化程度較高的城市之一，截至2015年底，全市60歲以上老年人達(dá)到64.55萬(wàn)，占總?cè)丝诘?5.8%，廣大人民群眾對(duì)養(yǎng)老保障問(wèn)題的關(guān)注度較高，要求立法的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。在2016年初召開(kāi)的市十六屆人大五次會(huì)議上，賈國(guó)哲等11名代表就聯(lián)名提出了制定居民養(yǎng)老保障條例的議案，市人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)法定程序研究后予以采納，并列入當(dāng)年立法計(jì)劃。目前，該條例已于2017年1月22日出臺(tái)，社會(huì)反響良好。

精準(zhǔn)立項(xiàng)，突出威海特色

注重選題的威海特色是市人大常委會(huì)一貫秉承的基本原則。著眼于提高立法選項(xiàng)的精準(zhǔn)性，遵循“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、條件成熟、急需先立”的科學(xué)選項(xiàng)原則，加強(qiáng)對(duì)威海市情實(shí)情的調(diào)研分析，優(yōu)先立體現(xiàn)威海特色之法和實(shí)踐急需之法。威海擁有近千公里海岸線，約占全國(guó)的1/18、全省的1/3，是一個(gè)海洋大市。但隨著沿海經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，向海洋要空間、要資源的行為日益突出，個(gè)別海岸帶區(qū)域被盲目開(kāi)發(fā)利用，出現(xiàn)了私搭亂建、海岸污染和沙灘、防護(hù)林保護(hù)不到位等問(wèn)題，同時(shí)海水入侵、海岸侵蝕等現(xiàn)象也逐漸加重。為保護(hù)好這些獨(dú)特資源，威海市出臺(tái)了《威海市海岸帶保護(hù)條例》。此外，威海市人均占有水資源量為573立方米，遠(yuǎn)低于全國(guó)人均2100立方米的標(biāo)準(zhǔn)，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。自2013年以來(lái)，天氣持續(xù)干旱，水資源總量嚴(yán)重不足，盡管于2015年12月開(kāi)始啟用外調(diào)水，但外調(diào)水資源同樣十分緊缺。為應(yīng)對(duì)水資源供需矛盾日益突出的嚴(yán)峻形勢(shì)，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，威海市人大出臺(tái)了《威海市節(jié)約用水條例》。

在立法建議征集論證方面，建立起全方位多層次的征求意見(jiàn)體系。常委會(huì)法工委通過(guò)書(shū)面通知、郵寄信函和向全社會(huì)發(fā)布公告等多種方式，向全市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、立法咨詢委員、人大代表等廣泛征集建議項(xiàng)目。另一方面，常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)有關(guān)人員，每年用一個(gè)月的時(shí)間深入到立法任務(wù)較重的部門、基層執(zhí)法一線及所在轄區(qū)進(jìn)行全面調(diào)研，摸清了相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題和立法需求，為精準(zhǔn)立項(xiàng)積累了實(shí)踐基礎(chǔ)。對(duì)征集到的建議項(xiàng)目，法工委會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)、市法制辦和有關(guān)部門進(jìn)行了反復(fù)研究論證；對(duì)確實(shí)把握不準(zhǔn)的項(xiàng)目，及時(shí)與省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行聯(lián)系與溝通，確保了立法項(xiàng)目的合法有效。

精準(zhǔn)施策，力求務(wù)實(shí)管用

法的生命力在于實(shí)施，法的權(quán)威也在于實(shí)施。圍繞增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)效性，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，建立立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，規(guī)定凡是列入當(dāng)年計(jì)劃的完成項(xiàng)目，起草部門必須提前一年進(jìn)行調(diào)研論證，力求找準(zhǔn)問(wèn)題，對(duì)癥下藥。在調(diào)研過(guò)程中，創(chuàng)新調(diào)研方式，除采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上公示等方式聽(tīng)取意見(jiàn)外，還探索利用問(wèn)卷調(diào)查、街頭訪談等形式，積極拓展立法調(diào)研的廣度和深度，為提高法規(guī)內(nèi)容的精準(zhǔn)性奠定了基礎(chǔ)。比如，在《威海市居民養(yǎng)老服務(wù)保障條例》立法調(diào)研期間，制作了養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查問(wèn)卷，發(fā)給部分社區(qū)居民、村民、企業(yè)工人等征求意見(jiàn)，還深入到街頭巷尾、田間地頭，采取聊家常等方式，聽(tīng)取部分老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。從調(diào)查的情況看，有92%參與調(diào)查的市民更傾向居家和社區(qū)養(yǎng)老。為此，適當(dāng)將條例的重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)整為居家和社區(qū)養(yǎng)老保障方面，減少了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)部分內(nèi)容。再比如，為做好文明行為促進(jìn)條例的起草工作，市人大會(huì)同市文明辦開(kāi)展了為期一個(gè)月的文明行為大討論，向全社會(huì)征集市民贊同和反對(duì)的不文明行為類型，為條例的順利推進(jìn)和有效實(shí)施奠定了廣泛的民意基礎(chǔ)。同時(shí)，針對(duì)部分市民在城區(qū)道路燒紙污染環(huán)境這一情況，市人大在今年清明節(jié)前夕組織了單一事項(xiàng)的社會(huì)調(diào)查，了解民眾意愿。經(jīng)過(guò)調(diào)查，全市88%的市民贊成禁止此類行為，民眾的支持為條例的起草及有關(guān)措施的制定提供了“底氣”。

在起草階段，建立“四位一體”的起草協(xié)調(diào)機(jī)制，法工委會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)、市法制辦和起草部門共同組成起草班子，集中力量做好法規(guī)起草工作。在審議階段，按照區(qū)分重點(diǎn)、各有側(cè)重的原則，組織常委會(huì)組成人員和有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)草案內(nèi)容進(jìn)行逐字逐條審議修改。對(duì)遇到的難點(diǎn)問(wèn)題和爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，主動(dòng)與市政府及有關(guān)部門溝通，找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)所在。比如，在審議《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》過(guò)程中，對(duì)海岸帶范圍內(nèi)新建建筑后退距離的規(guī)定，各方爭(zhēng)議較大。在積極與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，法工委還通過(guò)專家論證、立法咨詢等方式，聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、立法咨詢委員的意見(jiàn)和建議。經(jīng)過(guò)多方論證，最終在條例中增加了建筑后退距離等強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增強(qiáng)了條例的實(shí)效性。

精準(zhǔn)處罰，強(qiáng)化剛性約束

精準(zhǔn)處罰是精準(zhǔn)立法的有力保障。圍繞解決好“由誰(shuí)罰、怎么罰、罰多少”三個(gè)問(wèn)題，在法律責(zé)任章節(jié)進(jìn)一步明確執(zhí)法主體、科學(xué)設(shè)置處罰種類，創(chuàng)新罰款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，致力于打通精準(zhǔn)立法的最后一公里。

一方面，堅(jiān)持違法行為和執(zhí)法主體一一對(duì)應(yīng)，明確規(guī)定了每一類違法行為的執(zhí)法主體，特別是對(duì)上位法沒(méi)有明確監(jiān)管主體的情形予以補(bǔ)充規(guī)定，填補(bǔ)了立法空白。比如，在《威海市飲用水水源地保護(hù)條例》立法過(guò)程中，針對(duì)上位法對(duì)非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶、散養(yǎng)戶的監(jiān)管缺位問(wèn)題，條例明確規(guī)定了監(jiān)管主體和污染防治措施，為加強(qiáng)行政監(jiān)管提供了及時(shí)有效的法規(guī)依據(jù)。另一方面，堅(jiān)持禁止性行為和法律責(zé)任一一對(duì)應(yīng)，為每一類禁止性行為量身定制出切實(shí)可行的法律責(zé)任措施。在處罰種類的設(shè)置上，堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)原則，按照行為人違法情節(jié)的輕重，規(guī)定了沒(méi)收違法所得、不同額度罰款等處罰措施，加大了違法成本，有利于遏制各類違法行為。

同時(shí)，對(duì)罰款的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，由習(xí)慣按照固定額度處罰，改為按照產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格確定罰款標(biāo)準(zhǔn)，不能確定市場(chǎng)價(jià)格的，參照類似產(chǎn)品或行業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格確定。比如，《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》對(duì)破壞海岸帶資源、違法采石采砂和開(kāi)發(fā)建設(shè)等行為，按照違法所得、破壞城市風(fēng)貌的面積和恢復(fù)工程造價(jià)的一定比例等處以罰款，減少了部門的自由裁量空間，增強(qiáng)了罰款標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。