張呂好

近期，經(jīng)改革整合后組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布通報(bào)稱，北京市交管局在交通違章罰款管理中，未經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性程序，指定工商銀行作為唯一代收銀行，線下繳納罰款只能通過(guò)工行卡辦理，該行為涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，并責(zé)令其整改。其后，北京市交管局回應(yīng)稱，已對(duì)此進(jìn)行整改，不再?gòu)?qiáng)制使用工行牡丹交通卡，并將進(jìn)一步推出交管服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”等便民措施。

這一事件旋即成為輿論熱議的焦點(diǎn)，不僅眾多車主為擺脫困擾多年的不便而拍手叫好，監(jiān)管之矛勇于指向作為強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的公安機(jī)關(guān)，也引發(fā)了一片社會(huì)點(diǎn)贊。而因這一事件而揭示的市場(chǎng)與權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題，更是值得深思。

根據(jù)監(jiān)管部門(mén)在相關(guān)通報(bào)所披露的事實(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)在交通違章罰款管理中指定銀行，其實(shí)質(zhì)就是利用行政管理權(quán)力，強(qiáng)制在違章當(dāng)事人和指定銀行之間建立儲(chǔ)蓄合同關(guān)系。其危害后果不言而喻，不僅侵犯了當(dāng)事人的自由意志，破壞了銀行之間公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，而且在這一過(guò)程中，很容易滋生權(quán)力違法濫用的危險(xiǎn)以及權(quán)力被腐蝕的惡果。

處理交通違章是政府傳統(tǒng)的社會(huì)管理權(quán)力，交通違章的處理應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力主體、權(quán)限內(nèi)容、處理程序以及監(jiān)督救濟(jì)的合法性要求。而在道路交通管理權(quán)之外，相關(guān)法律還限定了政府部門(mén)的權(quán)力邊界，這既涉及政府權(quán)力與個(gè)人基本自由的關(guān)系，也涉及政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。限定政府權(quán)力的外部邊界，其目的正在于維護(hù)市場(chǎng)、社會(huì)自身的良性秩序，保護(hù)個(gè)人的正當(dāng)權(quán)利和自由。

有關(guān)政府權(quán)力與市場(chǎng)自由的界限，是由作為市場(chǎng)基本法律的反壟斷法規(guī)定的，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是該法基本的立法目的，為此要防范和制止市場(chǎng)壟斷行為。值得注意的是，與世界其他國(guó)家的反壟斷法律制度相比，我國(guó)反壟斷法的一大特色就是設(shè)置了反行政壟斷的專門(mén)條款，明確禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。原因就在于，行政壟斷正是富于“中國(guó)特色”的一大壟斷問(wèn)題，而利用行政權(quán)力的行政壟斷，本質(zhì)上就是市場(chǎng)壟斷。

公安交通管理部門(mén)在執(zhí)法實(shí)踐中，主要適用道路交通安全法、行政處罰法等法律，但它并不例外于反壟斷法的規(guī)定。當(dāng)其涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就落入了反壟斷法的禁止性規(guī)范中。作為執(zhí)法者的交管部門(mén)，是否構(gòu)成違反反壟斷法的行為？應(yīng)當(dāng)接受何種反壟斷調(diào)查和處罰？需要依賴反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和處理。

政府與市場(chǎng)是完全不同的兩個(gè)領(lǐng)域，適用不同的行為規(guī)則。政府的職能是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等等，這是合理界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)。將政府職能限定于上述領(lǐng)域，已經(jīng)獲得了普遍的共識(shí)。以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)政府依法行政的改革進(jìn)程，也已經(jīng)在全國(guó)推行了十多年。然而，要將依法行政的理念要求付諸各個(gè)政府部門(mén)的具體執(zhí)法領(lǐng)域和過(guò)程，仍然需要克服諸多體制、機(jī)制、能力和觀念的障礙。

法律所禁止的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，在實(shí)踐中表現(xiàn)的情形可謂繁多而復(fù)雜，比如此次監(jiān)管部門(mén)相關(guān)通報(bào)所指稱的濫用行政權(quán)力指定經(jīng)營(yíng)者的行為，就廣泛發(fā)生在諸多政府管理領(lǐng)域，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害也最為嚴(yán)重。然而在現(xiàn)實(shí)中，此類違規(guī)行為受到查處的案例卻鮮有所聞。這一困境，一方面反映出立法難以窮盡的局限性，另一方面，則說(shuō)明法律適用和執(zhí)法過(guò)程面臨種種阻力和困難。也正是從這個(gè)意義而言，此次國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局敢于履職、勇于出手，其積極意義不言而喻。

公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，不僅能夠提供有形的物質(zhì)，還能提供無(wú)形的價(jià)值觀念，比如誠(chéng)信、平等、法治、尊嚴(yán)，這些都是現(xiàn)代社會(huì)的基本秩序。市場(chǎng)天然地要求排除政府權(quán)力的強(qiáng)制，因?yàn)橹挥胁皇軓?qiáng)制的市場(chǎng)才是自由的和有效率的。政府權(quán)力只能存在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序能夠容忍的范圍以內(nèi)，例如宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等等，而不能頻繁運(yùn)用行政權(quán)力界定市場(chǎng)的外部邊界、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施強(qiáng)制。正是從這個(gè)意義而言，規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是依法行政的重要標(biāo)志。而嚴(yán)格限制政府權(quán)力作用于市場(chǎng)的范圍和方式，則是法治的基本使命。