□常俊哲 李繼秋 周文豪

（作者單位：菏澤市人大常委會）

審議意見是地方人大常委會依法履行監(jiān)督職權(quán)、督促“一府兩院”改進工作的有效途徑和重要抓手。能否發(fā)揮好審議意見應(yīng)有的效力和作用，是衡量地方人大常委會履職能力高低的一個重要標(biāo)尺。筆者結(jié)合菏澤市人大常委會的工作實踐，就進一步加強和改進審議意見跟蹤問效工作進行了思考。

一、菏澤的實踐

近年來，菏澤市人大常委會制定了《審議意見執(zhí)行辦理辦法》《審議意見跟蹤督辦辦法》《監(jiān)督問責(zé)暫行辦法》等制度，創(chuàng)新形成了一系列跟蹤問效工作機制，促進了審議意見跟蹤問效工作的規(guī)范化、制度化。

（一）實行“四個結(jié)合制”，力求把報告審深審?fù)?。一是實行前期調(diào)研與報告審議相結(jié)合。每次會議前，常委會相關(guān)委室都針對審議議題，綜合運用查閱臺賬、暗訪巡察等多種形式，深入一線調(diào)研，形成詳實的調(diào)研報告，供常委會組成人員審議時對照參考。二是實行分組審議與合組審議相結(jié)合。在分組審議的基礎(chǔ)上，通過合組會議再審議，達(dá)成共識，確保審議意見準(zhǔn)確體現(xiàn)集體意志。三是實行即席發(fā)言與填寫審議意見表相結(jié)合。會議前一周，將審議意見表、調(diào)研報告和所要聽取的工作報告一并印發(fā)參加審議人員，讓其認(rèn)真填寫，有效解決了會議時間短、現(xiàn)場發(fā)言不足的問題。四是實行常委會委員審議與聽取專業(yè)代表建議相結(jié)合。對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展、專業(yè)性強的重要議題，邀請專業(yè)代表列席、社會專業(yè)人士旁聽，聽取他們的意見建議，確保審議意見更專業(yè)、更科學(xué)。

（二）實行“三審會商制”，做到審議意見科學(xué)管用。一是專門委員會初審。會后三日內(nèi)，相關(guān)專門委員會召開專題會議，對常委會會議審議情況認(rèn)真研究匯總，科學(xué)整合，形成審議意見初稿。二是與有關(guān)部門會審。會后七日內(nèi)，由常委會分管主任主持，召開“一府兩院”及有關(guān)部門（單位）座談會，對審議意見進行對接和可行性論證，明確辦理事項、辦理要求、辦理時限，形成主任會議審議稿。三是常委會主任會議審定。會后十日內(nèi)，召開常委會主任會議進行審議通過，形成正式審議意見，確保審議意見既科學(xué)可行，又能充分反映全體常委會組成人員的意愿。

（三）實行“雙向反饋制”，規(guī)范審議意見交辦流程。主任會議通過審議意見三日內(nèi)，以常委會文件反饋“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸痹谑諆?nèi)向人大常委會報送處理工作方案，四十五日內(nèi)向人大常委會提交研究處理情況的報告，年底向人大常委會提交辦理結(jié)果情況的報告。因某種原因?qū)徸h意見不能按時落實或者延期落實的，“一府兩院”必須向人大常委會作出情況說明。

（四）實行“辦結(jié)銷號制”，確保審議意見落到實處。審議意見交辦后，及時成立由常委會分管主任任組長、有關(guān)專門委員會委員和工作人員組成的專項督辦小組；把審議意見認(rèn)真細(xì)化分解，拉出督辦事項清單，建立督辦工作臺賬，逐項跟蹤督辦，直到辦結(jié)銷號為止。如去年5月，針對《關(guān)于大氣污染防治工作報告的審議意見》指出的突出問題，組織常委會組成人員對“散亂污”企業(yè)取締、燃煤小鍋爐清零、黑臭水體治理等整治現(xiàn)場進行了實地視察、現(xiàn)場詢問；自7月起，結(jié)合環(huán)保世紀(jì)行活動，每月組織部分常委會委員和媒體記者深入未整改到位的現(xiàn)場，進行連續(xù)督辦，確保審議意見指出的問題、提出的建議得到及時整改落實。

（五）實行“三次票決制”，強化監(jiān)督跟蹤問效問責(zé)。為增強監(jiān)督剛性、提升監(jiān)督實效，創(chuàng)新實行了“三次票決制”：對聽取審議的報告進行“審議票決”，對審議意見研究處理情況的報告進行“評議票決”，對年度內(nèi)審議意見辦理落實情況的報告進行“問責(zé)票決”。年底，通過常委會組成人員、人大代表、部門負(fù)責(zé)人等投票推薦，從年度監(jiān)督議題中選定6～8件問責(zé)票決事項。召開常委會會議，聽取主體責(zé)任部門辦理結(jié)果的報告，按照滿意、不滿意進行無記名投票。不滿意票占常委會組成人員40%以上者不予通過，責(zé)成整改后重新報告，并召開常委會會議重新票決。經(jīng)兩次票決均為不滿意的，將依法啟動質(zhì)詢、罷免等程序，對主體責(zé)任部門的主要負(fù)責(zé)人進行問責(zé)。2015年、2016年共年終票決重點審議意見辦理結(jié)果12項，其中滿意8項、基本滿意3項、不滿意再次票決1項。

二、問題及原因

（一）存在的問題

1．審議效果不理想。審議發(fā)言唱贊歌、提希望的多，擺問題、提批評的少；蜻蜓點水、泛泛而談的多，抽絲剝繭、分析原因的少；提不疼不癢“萬金油”意見的多。聯(lián)系實際提針對性建議的少。發(fā)言難以達(dá)到系統(tǒng)、準(zhǔn)確、深刻的要求，導(dǎo)致審議意見缺乏真正能夠解決實際問題、推動工作改進的“高招”“妙招”，難以調(diào)動“一府兩院”辦理落實的主動性、積極性。有的政府部門主要負(fù)責(zé)人被要求列席會議，卻借口工作忙難以分身，讓副職甚至一般工作人員替會，致使分組審議時常委會組成人員不了解的問題無人現(xiàn)場解答、提出的建議無法現(xiàn)場分析論證，使審議效果大打折扣。

2．意見歸納不科學(xué)。按規(guī)定，常委會會議結(jié)束后，由相關(guān)工作機構(gòu)負(fù)責(zé)對會議審議發(fā)言情況進行分析、歸納、整理。但在實際運作中，有的只是在調(diào)研報告和工作匯報等現(xiàn)成材料的基礎(chǔ)上作個別修改，有的只注重常委會領(lǐng)導(dǎo)的意見，對其他常委會組成人員的意見選擇性忽略，形成的審議意見沒有真正反映集體的真實意愿。還有的只對審議發(fā)言匯總羅列，沒有進行科學(xué)系統(tǒng)地歸納，甚至有的對專業(yè)性問題憑主觀臆斷，提出的建議“大而全”、可行性不高，降低了審議意見的實效性、可操作性。

3．跟蹤督辦不到位。在審議意見督辦時，一般只審查書面報告，運用實地視察、現(xiàn)場調(diào)研、督促檢查等手段少，深入實地督導(dǎo)檢查和跟蹤問效力度不夠，督辦流于形式，“重聽取輕落實”“重審議輕辦理”“文來文往”現(xiàn)象突出。對“一府兩院”研究處理、整改推進、落實效果等情況，有的“聽之任之”，很少過問。審議意見落實難、落實軟，時常出現(xiàn)“提了也白提”“說了也白說”的現(xiàn)象，在很大程度上挫傷了常委會組成人員審議發(fā)言的積極性、責(zé)任感。

4．績效問責(zé)不嚴(yán)格。對未能有效落實審議意見的缺乏制度化的約束機制和處理辦法，在最后的票決問責(zé)環(huán)節(jié)，雖然明確規(guī)定可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，但實際操作中很少啟用，審議意見的提出與處理脫節(jié)，很多落實不到位，沒有達(dá)到應(yīng)有效果。對人大負(fù)責(zé)牽頭督辦的委室的監(jiān)督處于“真空”狀態(tài)，沒有考核、沒有約束，督與不督、督好與督孬一個樣，缺乏必要的責(zé)任追究機制，沒有調(diào)動起督辦的積極性。

（二）產(chǎn)生的原因

1．認(rèn)識層面：有的人大常委會還沒有認(rèn)識到審議意見所具有的法律效力，在運用上局限于就報告論報告，拘泥于“聽取”和“審議”，忽略甚至放棄了監(jiān)督過程中應(yīng)有的調(diào)查了解、審議評價、跟蹤監(jiān)督、責(zé)任追究的綜合運用。有的認(rèn)為“人大是二線”“多一事不如少一事”，不愿、不敢運用必要的跟蹤督辦和問責(zé)等剛性監(jiān)督手段，致使人大監(jiān)督權(quán)威弱化，為報告機關(guān)敷衍應(yīng)付留下了空間。有的報告機關(guān)對人大監(jiān)督的法律地位認(rèn)識不清，沒有把審議意見辦理上升到貫徹落實法律的層面，認(rèn)為工作報告完了，監(jiān)督程序就結(jié)束了，審議意見辦理只是例行公事、走走程序，應(yīng)付一下即可，導(dǎo)致產(chǎn)生“文來文往”、文字游戲、空口承諾等現(xiàn)象。

2．法律層面：監(jiān)督法對審議意見作了明確規(guī)定，人大常委會組成人員的審議意見應(yīng)交由“一府兩院”研究處理；“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況報送人大專門委員會或工作機構(gòu)征求意見后，向人大常委會提出書面報告。但是對審議意見的辦理程序規(guī)定得過于原則，可操作性不強；對各地人大常委會現(xiàn)在普遍采用的工作評議、滿意度測評等行之有效的監(jiān)督方式?jīng)]有納入，導(dǎo)致各地在運用時存有顧慮；對違反該法的行為，沒有規(guī)定“直接且明確”的法律責(zé)任，導(dǎo)致很難引起監(jiān)督對象的敬畏。法律法規(guī)的不健全，直接影響了審議意見的跟蹤問效。

3．體制層面：一是人大、政府關(guān)系不清。雖然法律規(guī)定人大有權(quán)監(jiān)督政府及部門，但有的政府及部門認(rèn)為重大問題是黨委決定的，只要向黨委負(fù)責(zé)就行了，接不接受人大監(jiān)督無所謂。二是監(jiān)督關(guān)系錯位。雖然法律規(guī)定政府每年度編制財政預(yù)算須向人大匯報，得到人大的審查批準(zhǔn)，但在實際工作中，由于政府掌握財政支配權(quán)，人大在財政資金的使用上受制于政府，人大的一切監(jiān)督活動支出須得到政府認(rèn)可，否則無法得到財政支持。這種錯位的公共財政管理體制嚴(yán)重制約著人大對政府的監(jiān)督。三是機構(gòu)設(shè)置不合理。雖然人大有財政經(jīng)濟、教科文衛(wèi)、內(nèi)務(wù)司法等多個專門委員會，但對應(yīng)著“一府兩院”數(shù)十個部門，編制偏緊、人員不足的矛盾突出，很難適應(yīng)繁重的監(jiān)督工作需要。有的專職委員比例偏低，兼職委員因受時間、精力所限，難以全身心投入人大工作。缺乏精通法律、經(jīng)濟、審計等專業(yè)知識的委員，對一些比較重要但專業(yè)性較強的議題，在信息獲取、發(fā)現(xiàn)問題等方面，遠(yuǎn)遜于“一府兩院”及有關(guān)部門，影響著審議意見的跟蹤問效。

三、對策與建議

（一）固本培元，在提升履職能力上下功夫。打鐵還需自身硬。只有提高常委會組成人員的綜合素質(zhì)和能力，才能保證人大監(jiān)督的權(quán)威和效能。一要堅持會前學(xué)習(xí)。根據(jù)議題的安排，采取舉辦培訓(xùn)班、研討會、專題講座和外出考察等靈活多樣的學(xué)習(xí)方式，學(xué)習(xí)黨的方針政策、國家法律法規(guī)和專業(yè)知識，彌補常委會組成人員自身的專業(yè)局限，為審議發(fā)言打好基礎(chǔ)。二要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。防止和克服人事安排中人大是干部“終點站”的錯誤傾向，堅持老中青梯次配備，適當(dāng)多吸納具有法律、經(jīng)濟、審計等專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到人大工作，努力使常委會組成人員成為綜合型、專家型的群體。三要積極借用“外腦”。加快推進人大智庫建設(shè)，聘請法律、經(jīng)濟、社會、文化等方面的專家學(xué)者，組建知識型、經(jīng)驗型、實踐型的“智囊團”，為常委會組成人員提供專業(yè)性的咨詢服務(wù)。

（二）注重質(zhì)量，在提高可操作性上下功夫。審議意見的質(zhì)量直接影響監(jiān)督的最終效果。要以推進問題解決為出發(fā)點和落腳點，切實提高審議意見的可操作性。一要堅持科學(xué)性與客觀性相統(tǒng)一。審議意見作為人大履行監(jiān)督職能的文書載體，行文上要站在人大監(jiān)督的角度，說好“人大話”“內(nèi)行話”，既要觀點鮮明、條理清楚，又要邏輯順暢、措辭得當(dāng)；既要不與法律法規(guī)相違背，又要符合客觀實際。二要堅持指導(dǎo)性與可操作性相統(tǒng)一。內(nèi)容上要避免空話、套話，避免面面俱到、泛泛而談；簡明扼要、突出重點，抓住主要矛盾、直達(dá)問題要害；以條目式、清單式呈現(xiàn)，力求提出問題精準(zhǔn)、改進措施具體、整改目標(biāo)量化，既便于承辦單位研究處理，又便于人大跟蹤督辦。三要堅持全面性與集中性相統(tǒng)一。審議意見是集體的智慧，既要吸納常委會領(lǐng)導(dǎo)意見，又要注重歸納整理各位委員的意見。審議意見要經(jīng)常委會會議或主任會議集體審議通過，確保嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確，真實反映集體意愿。

（三）把握關(guān)鍵，在跟蹤督辦落實上下功夫。審議意見的落實是人大監(jiān)督的最終目的，抓好交辦督辦是重要保障。一要專文交辦更具時效性。審議意見形成后，及時交由“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸睉?yīng)指定專門的辦理機構(gòu)，規(guī)范接收、登記、交辦、反饋等程序。對涉及多個部門辦理的，應(yīng)指定牽頭部門，避免推諉扯皮。二要跟蹤督辦更具專業(yè)性。探索設(shè)立專門跟蹤督辦機構(gòu)，對交辦的審議意見全程、動態(tài)跟蹤督辦。定期采取實地檢查、組織視察、專題調(diào)研等形式，強化現(xiàn)場督辦，及時發(fā)現(xiàn)、指出問題，提出解決建議，確保落實到位。三要實效問責(zé)更具嚴(yán)肅性。對不重視、消極應(yīng)付、未按要求辦理，經(jīng)票決為不滿意的，敢于啟用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督手段，加大問責(zé)剛性，維護審議意見的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

（四）健全機制，在強化績效評價上下功夫。實踐證明，開展績效評估能夠有效推進監(jiān)督工作不斷優(yōu)化，形成審議意見跟蹤問效的強大聚合力。一要科學(xué)制定評估標(biāo)準(zhǔn)。借鑒企業(yè)管理、行政管理等領(lǐng)域績效評價的經(jīng)驗做法，結(jié)合人大工作實際，運用系統(tǒng)的方法，根據(jù)具體監(jiān)督選題，通過在合法性、回應(yīng)性、實效性等多個層面，科學(xué)設(shè)定評價指標(biāo)，合理設(shè)計評分表格，建立全面的、量化的、可操作的評價體系。二要注重拓展評價主體。組織“一府兩院”及相關(guān)部門、人大常委會相關(guān)委室、人大代表、社會公眾、專家學(xué)者、第三方機構(gòu)等廣泛參與，綜合運用方案分析、結(jié)果考察、滿意度測評、關(guān)鍵指標(biāo)、前后對比、數(shù)據(jù)評定等評價方法，對審議意見跟蹤問效全過程及結(jié)果進行量化評分和定性分析，形成科學(xué)的綜合績效評價報告。三要切實提升評價實效。強化績效評價結(jié)果運用，充分發(fā)揮其在決策參考、監(jiān)督問責(zé)、考核獎懲、改進工作等方面的作用，推動人大監(jiān)督工作由單純的程序性監(jiān)督向程序性和實質(zhì)性監(jiān)督相融合的方向邁進，不斷提高監(jiān)督實效。

（五）全程公開，在匯聚監(jiān)督合力上下功夫。公開是最好的防腐劑。通過社會公開和公民參與，不斷提高人大監(jiān)督的透明度，增加審議意見辦理落實的壓力和動力。一要健全公開制度。探索完善審議發(fā)言同聲播發(fā)、表決現(xiàn)場直播、整改落實情況定期曝光、邀請公民和記者全程參與等行之有效的公開方式，實現(xiàn)審議意見跟蹤問效社會公開的規(guī)范化、常態(tài)化。二要拓展公開范圍。既要公開審議意見的內(nèi)容，也要公開承辦單位處理情況，特別是辦理審議意見采取的措施和取得的實效，讓社會各界都能及時了解審議意見辦理動態(tài)，主動有序參與人大監(jiān)督。三要匯聚監(jiān)督合力。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，對辦理認(rèn)真、反饋及時、成效明顯的辦理單位加強正面宣傳報道，對辦理不力、敷衍了事、落實不到位的予以曝光，增強“一府兩院”及有關(guān)部門辦理的壓力和動力，提升人大監(jiān)督的公信力和影響力。

（六）探索創(chuàng)新，在完善法律規(guī)范上下功夫。沒有規(guī)矩不成方圓。作為權(quán)力機關(guān)，遵循規(guī)矩、嚴(yán)格程序是人大履職行權(quán)的基本原則。建議：一要適時修訂相關(guān)法律法規(guī)。圍繞完善并細(xì)化監(jiān)督方式具體程序，對監(jiān)督法文本中“模糊條款”進行界定，對“原則條款”進行細(xì)化和解釋，對“新情況”“新問題”作出補充規(guī)定，把實踐證明行之有效的方式方法上升為法律規(guī)定，增加違法責(zé)任追究條款，增強監(jiān)督審議意見辦理的規(guī)范性，更好發(fā)揮“良法善治”功能。二要制定地方監(jiān)督法規(guī)。監(jiān)督法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會可以結(jié)合本地實際，制定監(jiān)督實施辦法。但目前多數(shù)省市在這方面還是空白。我省應(yīng)出臺監(jiān)督條例，為各地人大監(jiān)督工作開展提供更加有力的法律支持。三要創(chuàng)新建立相關(guān)制度。基層人大要大膽探索，不斷深化制度建設(shè)。把被實踐證明了的管用、實用的成功做法，及時上升為規(guī)章制度，固定下來、推廣開去，形成可復(fù)制的經(jīng)驗，不斷加大審議意見跟蹤問效力度,打通人大監(jiān)督的“最后一公里”。