□魏雙慶

（作者單位：濟南市人大常委會）

審議意見既是人大常委會會議集體智慧的結晶，又是人大常委會會議監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式。督促落實好審議意見是提高人大常委會會議質量與監(jiān)督水平的重要保障，對于促進“一府兩院”工作、推動地方經濟社會發(fā)展、加強民主法治建設具有十分重要的作用。如何抓好審議意見的落實并形成督辦機制，是做好新時代人大工作的一個重要課題。

一、審議意見的法律效力

監(jiān)督法第十四條將各級人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告的審議意見寫入法律，使常委會的審議意見具有明確的法律依據(jù)與法律效力。不同的審議意見具有不同的法律效力。人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告作出的決議，與人大及其常委會的各項決議、決定具有同等的法律效力。常委會審議“一府兩院”專項工作報告形成的審議意見書是僅次于決議、決定的一種法律文書。決議或審議意見書都具有法律的強制約束力，即使是口頭審議意見或表決通過的工作報告，也是依據(jù)常委會的議事規(guī)則作出的，同樣具有法律效力，只是說明常委會對“一府兩院”的專項工作持肯定意見。因此，“一府兩院”必須高度重視審議意見，認真辦理，并向人大常委會報告辦理情況。

二、審議意見的形成、辦理

審議意見是根據(jù)監(jiān)督法作出的，那么，各級人大常委會在監(jiān)督“一府兩院”專項工作時如何依法形成與辦理審議意見？

（一）審議意見的形成

根據(jù)人大工作實踐，有三種方式：第一種是形成審議意見書，即人大常委會工作機構或辦事機構將常委會組成人員的審議發(fā)言進行匯總整理，形成審議意見初稿，經專門委員會討論修改后報常委會主任會議通過，再將審議意見書交“一府兩院”及相關部門辦理，并在六個月之內反饋辦理情況。第二種是形成決議，即人大常委會認為必要時，可以對“一府兩院”專項工作報告作出決議。第三種是實踐中約定俗成的審議意見方式，即形成口頭審議意見或表決通過工作報告，這就是常委會組成人員認為“一府兩院”的專項工作報告實事求是、客觀全面，表示贊同，沒有新的意見，由會議主持人口頭宣布審議意見或表決通過該工作報告。前兩種方式監(jiān)督法有明確規(guī)定。

（二）審議意見的規(guī)范

通過經審議后形成的審議意見書，是人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告后，對該項工作評判結果的一種表達方式。因此，審議意見必須規(guī)范。首先是依法規(guī)范。審議意見必須要依據(jù)法律法規(guī)，要充分體現(xiàn)常委會審議“一府兩院”專項工作報告的法律屬性和監(jiān)督屬性。其次是程序規(guī)范。審議意見由常委會辦事機構綜合整理后，報主任會議進行審查核定。審定的重點要放在審議意見的準確性和可操作性上，力爭把審議意見的價值提高到一個新的高度，然后以書面形式分送“一府兩院”。三是文字表達要規(guī)范。審議意見作為一種特殊的公文種類已被廣泛使用，但在文字表達上還應有其獨到之處。對審議發(fā)言的內容要做認真地歸納整理、綜合分析，抓住問題的實質和關鍵。所提意見應切中要害，要盡量提出解決問題的方法和措施。審議意見還應盡量維持“意見”的格調，切忌用評價性的頌揚話語和決定、決議的剛性語言。

（三）審議意見的辦理

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，不同的審議意見有不同的辦理方式。關于審議意見書，由“一府兩院”相關部門將研究辦理情況報告稿先送人大相關專門委員會征求意見，再送“一府兩院”相關部門審定確認后，報人大常委會辦事機構，向常委會提出書面報告。關于決議，本級“一府兩院”應當在決議規(guī)定期限內，將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。常委會的審議意見要連同“一府兩院”的專項工作報告和對審議意見研究辦理情況或執(zhí)行決議情況的報告向本級人大代表通報并向社會公布。

三、審議意見督辦存在的主要問題

在實際工作中，人大常委會對審議意見的督辦還處于薄弱狀態(tài)，審議意見落實缺乏力度，存在落實難的問題，這些問題會直接影響常委會的監(jiān)督質量與效果，在一定程度上削弱了人大的權威和應有形象。

（一）督查督辦機構不健全

目前，黨委和政府均設立了專門的督辦機構(如黨委督查室、政府督查室），配有專人從事督查工作。多數(shù)人大機關至今還沒有專門的督查機構，也沒有專人負責這項工作，大多是人大辦公廳（室）負責傳遞相關文件，各專門委員會負責審閱辦理情況的報告，只注重一頭一尾，中間的具體督辦環(huán)節(jié)基本缺失，再加上督辦工作的銜接和聯(lián)系還不夠嚴謹，督辦工作未成體系，致使某些審議意見的跟蹤督辦落實不到位，更沒有形成審議意見督辦機制。審議意見的督辦與代表議案建議的督辦同樣具有法律效力，但實際效果卻大相徑庭，其中主要原因就是機構和機制的缺失。

（二）“一府兩院”對人大審議意見認識不到位

部分單位領導干部人大意識不強，對審議意見的辦理重視不夠，認為人大提出的審議意見僅供參考。審議意見到達后，依然如舊，辦理工作止步不前，到辦理最后期限時，上報的審議意見落實情況也僅是個書面上的形式，沒有認識到人大監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督的法律剛性，只把人大審議意見看成是形式，是“麻煩”，一看了之，束之高閣，應付程序。造成這一現(xiàn)象的原因除政府部門人大意識不強外，與人大常委會工作主動性有所欠缺也不無關系，如果更加主動地對審議意見的落實開展督查，甚至要求落實不力的部門再次報告專項工作，就會取得不一樣的效果。

（三）常委會會議審議不充分

常委會會議審議質量不高的問題目前還不同程度地存在。有的常委會會議還沒召開，審議意見就已成文；有的分組審議時發(fā)言的委員相對固定，部分委員很少發(fā)聲；常委會會議時間安排過短，會議議題卻很多，組成人員就每一個議題的審議時間不多，無法暢所欲言，很多意見反映不出來；有的委員發(fā)言準備不充分，只是泛泛而談，談成績多，談問題少，談對策建議更少。

（四）審議意見籠統(tǒng)抽象，很難落實

審議意見的落實，一個重要前提就是形成高質量的審議意見，如果審議意見籠統(tǒng)而缺乏針對性，辦理部門就會無從下手，落實效果自然會大打折扣。從審議過程看，出現(xiàn)淺議輒止、只贊不議、自審自議的問題；從內容表述看，不夠嚴謹、規(guī)范、具體，太籠統(tǒng)、太抽象，尤其缺少明確的要求和量化的指標。提的建議、批評和意見只看到表面問題，深層次的問題摸不清，如蜻蜓點水，又大都是些彈性措施，缺乏專業(yè)知識，針對性、可操作性不強，這對承辦單位很難起到監(jiān)督作用。

（五）審議意見文來文往，流于形式

審議意見提交“一府兩院”后，到底落實了沒有？怎樣落實的？具體解決了哪些問題？常委會很少專題聽取研究審議意見辦理情況的匯報，往往將辦理情況的回函一發(fā)了之。忽視了這一環(huán)節(jié)的工作，對于監(jiān)督法的貫徹執(zhí)行無疑是流于形式，人大常委會履行監(jiān)督職能的效果也會大大削弱。

四、進一步完善審議意見督辦機制的對策

審議意見通過后，督辦落實是關鍵。因此，必須進一步完善審議意見督辦機制，不斷增強督辦實效。

（一）建立多部門聯(lián)合督辦審議意見機制

要改變過去單一部門督辦審議意見形式，轉為多部門、多位一體的聯(lián)動督辦機制。賦予辦公廳（室）督辦職能，在人大常委會領導下，由辦公廳（室）牽頭，各專門委員會對口負責聯(lián)合督辦，形成用力一致的審議意見督辦工作班子。各基層人大工作機構按上級人大常委會統(tǒng)一部署，組織所在區(qū)域人大代表開展審議意見辦理的專題視察、調研、檢查，推動承辦單位對審議意見的辦理落實。

（二）建立全過程督辦審議意見機制

要改變過去督辦審議意見時，規(guī)定一個時間段，要求承辦單位向人大常委會報告辦理情況的督辦方式。一是建立經常化的審議意見督辦機制，從交辦之日起，緊緊圍繞跟蹤答復、落實審議意見、常委會組成人員滿意度反饋、復查整改、補辦重辦等各個環(huán)節(jié)，切實做到審議意見督辦經?；６墙⒖茖W化的審議意見督辦機制，設立審議意見資料庫，及時反映和通報情況，促使審議意見辦理科學化。三是建立制度化的審議意見督辦機制，建立與審議意見督辦單位經常性的聯(lián)系制度，隨時掌握辦理進展情況。

（三）建立綜合性督辦審議意見機制

要改變過去督辦審議意見時，偏重運用聽取辦理情況匯報和組織視察、調研等督辦方式。一是把審議意見督辦工作與人大常委會日常工作緊密結合起來，組織代表到承辦單位視察、檢查，對承辦單位工作進行評議和滿意度測評，定期不定期地召開聯(lián)席會議，聽取承辦單位辦理進展情況匯報，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。二是把審議意見辦理情況與承辦單位年終績效目標考核掛鉤，要求各承辦單位將承辦事項與其他工作一并列入全年績效目標，狠抓責任落實。三是會同“一府兩院”就審議意見辦理開展評比表彰活動，激勵先進、鞭策后進。年終，在人大常委會會議上組織常委會組成人員采取票決方式，對“一府兩院”及相關部門的審議意見辦理情況進行考核評估，按照所得票數(shù)，評出滿意、基本滿意、不滿意等次，并作為評先表彰依據(jù)。

（四）建立規(guī)范化督辦審議意見機制

在開展調研、視察，并充分借鑒外地人大工作經驗的基礎上，廣泛征求意見制定《人大常委會審議意見督辦工作辦法》。進一步明確審議意見書的形成、交辦、公布、辦理、督辦、問效、問責等各環(huán)節(jié)的具體規(guī)定，對督辦機構、督辦方式、辦理程序、辦理時限等作出明確要求，健全完善審議意見辦理“三級辦理、五定包案”責任制，規(guī)范審議意見辦理工作?！叭夀k理”，即人大常委會和“一府兩院”負責同志親自抓，分管領導直接抓，辦理機構具體抓；“五定包案”，即對審議意見辦理實行定包案領導、定落實單位、定責任人、定辦理要求、定辦理時限。

（五）建立跟蹤督辦審議意見機制

審議意見辦理的落腳點就在于對審議意見的落實。如果審議意見能得到很好落實，就能取得審議監(jiān)督實效；常委會形成的審議意見再正確、再具體，如果不抓落實，就是紙上談兵，審議意見辦理就成為搞形式、走過場。因此，人大常委會要加大對審議意見督辦落實的力度，要求“一府兩院”向常委會報告落實情況，常委會對落實審議意見情況報告進行審議，并根據(jù)組成人員多數(shù)人的意見，決定是否提請常委會作出決議，交由報告機關執(zhí)行，并在決議規(guī)定期限內報告執(zhí)行情況，或交由報告機關一并研究，就有關事項提出處理的補充報告，或退由報告機關重新向常委會提出處理情況的報告。對涉及群眾關心的熱點、難點問題的審議意見，通過視察、檢查、聽取和審議辦理情況報告等形式，進行連續(xù)跟蹤監(jiān)督。對承辦單位辦理審議意見的情況報告未獲表決通過的，責令重新辦理并重新報告辦理結果。重新報告仍未獲得通過的，人大常委會要根據(jù)具體情況，采取常委會領導領銜督辦、跟蹤督辦、專題詢問督辦、整改再督辦，直至采用質詢、特定問題調查等監(jiān)督手段，跟蹤監(jiān)督，強化責任追究，直至問題徹底解決。

（六）建立督辦審議意見依法公開接受社會監(jiān)督機制

采取印發(fā)文件、下發(fā)通知、編印公報、新聞媒體宣傳等多種方式，依法公開人大常委會審議意見，使審議監(jiān)督公開成為常態(tài)。一是事前公開。每年初，常委會要將全年的人大審議監(jiān)督工作內容，以文件的形式印發(fā)給同級國家行政機關、審判機關、檢察機關，具有社會管理職能的其他組織和企事業(yè)單位以及基層人大工作機構。在每次常委會會議召開之前，均以常委會辦公廳（室）文件形式下發(fā)通知，告知本次會議審議議題。二是事中公開。在對每項審議議題開展調查、視察、檢查時，要通知新聞媒體記者參加，并要求全程報道。不僅報道“一府兩院”工作的好經驗、好做法，而且要重點報道存在的問題與不足，使廣大人民群眾有序參與監(jiān)督。在召開常委會會議時，要求緊扣審議的重點、熱點，不僅反映審議的結果，而且要反映審議的過程。對會議報道不僅要報道基本情況，還要報道委員發(fā)言內容。三是事后公開。對每一項議題，常委會審議后都以文件的形式印發(fā)審議意見，并把審議意見的落實情況，在人大網(wǎng)站、常委會公報、新聞媒體上公開，要求“一府兩院”報告審議意見落實情況，并實行票決。票決情況在人大網(wǎng)站、常委會公報、新聞媒體上向社會公開。這對審議意見的落實是一個很好的促進，把單純由人大監(jiān)督變成人大與人民群眾一起監(jiān)督，大大增強人大監(jiān)督的實效。

總之，審議意見督辦機制要多些基層導向、群眾導向、問題導向。尤其在是審議督辦工作中要堅持問題導向，問題就是矛盾，問題就是工作的動力。人大找出、找準“一府兩院”工作中存在的問題，不是刻意挑刺，更不是最終目的，而是要用這種方式和方法，把問題導向的監(jiān)督壓力，傳導給“一府兩院”，轉化為抓落實的動力，確保人大、“一府兩院”始終在法治軌道上同向而行，把改革發(fā)展穩(wěn)定的各項工作做得更好，最大限度謀求和維護人民群眾的根本利益。