“在工地?fù)P塵管理中，昆明市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局所承擔(dān)的主要職責(zé)是什么？你們覺得履職到位了沒有？”

“我想……沒到位?！?/p>

這是昆明市人大常委會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任委員柳偉，與昆明市住建局局長(zhǎng)李彤的一段對(duì)話。對(duì)話發(fā)生在2018年2月11日，當(dāng)天，昆明市人大常委會(huì)就建筑工地?fù)P塵治理不力對(duì)昆明市住建局開展質(zhì)詢。

質(zhì)詢事出有因。昆明市人大常委會(huì)辦公廳提供給記者的資料顯示，2017年，昆明市環(huán)境空氣質(zhì)量在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市排名中，下降至第12位。這是2014年以來，昆明首次跌出前十。

昆明市人大常委會(huì)介紹，此次質(zhì)詢是他們組織開展的首次質(zhì)詢。

專題詢問和質(zhì)詢是人大的法定監(jiān)督方式。自人大監(jiān)督法施行，全國(guó)人大的專題詢問于2010年啟動(dòng)，之后越來越制度化，應(yīng)詢級(jí)別也越來越高，本屆人大期間，國(guó)務(wù)院副總理還到會(huì)應(yīng)詢。

質(zhì)詢指的是人大對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意之處提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出澄清解釋，以指出存在問題和不足，讓被質(zhì)詢機(jī)關(guān)明確職責(zé)所在。在實(shí)際操作中，各級(jí)人大較少動(dòng)用這一方式。

而現(xiàn)在，就在全國(guó)人代會(huì)召開前夕，昆明市人大常委會(huì)的質(zhì)詢提供了一次難得的地方探索。

現(xiàn)場(chǎng)有“火藥味”

“現(xiàn)場(chǎng)火藥味很濃，場(chǎng)面幾度尷尬?！痹诂F(xiàn)場(chǎng)全程觀摩了質(zhì)詢會(huì)的周琪（化名）告訴記者。

影響空氣質(zhì)量排名最主要的兩項(xiàng)指標(biāo)為可吸入顆粒物和二氧化氮，其中，可吸入顆粒物主要產(chǎn)生來源為揚(yáng)塵。昆明市人大常委會(huì)的25名組成人員分析后指出，造成可吸入顆粒物指標(biāo)偏高的主要原因在于，昆明市住建局在城市揚(yáng)塵治理工作中措施落實(shí)不到位、管理責(zé)任落實(shí)不到位。為此，這25名組成人員在昆明市第十四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議期間聯(lián)名提出了質(zhì)詢案，柳偉則是發(fā)起質(zhì)詢案的領(lǐng)銜人。

質(zhì)詢會(huì)安排在昆明市人大常委會(huì)的小禮堂，總共持續(xù)了一個(gè)半小時(shí)左右。會(huì)場(chǎng)主席臺(tái)上，坐著市人大常委會(huì)主任拉瑪·興高和幾位副主任，臺(tái)下前排就坐的則是聯(lián)名發(fā)起質(zhì)詢案的其他常委會(huì)組成人員，列席到會(huì)的還有昆明市兩位副市長(zhǎng)、市環(huán)保局等六個(gè)有監(jiān)督治理?yè)P(yáng)塵職責(zé)的機(jī)關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人、昆明六城區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)住建局主要負(fù)責(zé)人等。

被質(zhì)詢的昆明市住建局班子全體成員被安排坐在了臺(tái)下的側(cè)面，同時(shí)面向主席臺(tái)和發(fā)起質(zhì)詢案的人大常委會(huì)組成人員。質(zhì)詢會(huì)由昆明市人大常委會(huì)副主任戚永宏主持，會(huì)議開始后，由領(lǐng)銜聯(lián)署發(fā)起質(zhì)詢的柳偉宣讀質(zhì)詢案。

隨后，昆明市住建局局長(zhǎng)李彤就被質(zhì)詢的內(nèi)容作出答復(fù)。李彤簡(jiǎn)要回答了住建局履行建筑工地?fù)P塵防治管理職責(zé)情況、建筑工地“六個(gè)百分之百”管理要求落實(shí)情況、制度建設(shè)和執(zhí)行情況、長(zhǎng)效管理機(jī)制建立情況等。

“火藥味”在追問環(huán)節(jié)開始出現(xiàn)。整個(gè)質(zhì)詢會(huì)，共有5名常委會(huì)組成人員發(fā)出追問。追問的時(shí)候，由常委會(huì)組成人員舉手，主持人點(diǎn)名后起立發(fā)問，包括坐在主席臺(tái)上的昆明市人大常委會(huì)常務(wù)副主任金志偉追問時(shí)也是如此。

“好幾次答不上來，在場(chǎng)的人都笑了。”周琪向記者介紹，追問過程中，現(xiàn)場(chǎng)多次出現(xiàn)了住建局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)回答問題時(shí)避重就輕，答不對(duì)題，被追問人反復(fù)提問的情況。金志偉首先發(fā)起追問，“‘六個(gè)百分之百’怎么達(dá)到？什么時(shí)候能達(dá)到？”

昆明市住建局副局長(zhǎng)馬文瑜回答了這個(gè)問題，在一長(zhǎng)串的答復(fù)后，金志偉再度起身，“請(qǐng)問李彤局長(zhǎng)，這‘六個(gè)百分之百’到底能做到還是不能做到？”

在質(zhì)詢和追問下，一些平常難以擺上臺(tái)面的事不得已要“正面回答”。

馬文瑜在回答一位人大常委會(huì)委員的追問時(shí)坦言，“在面對(duì)來自轄區(qū)政府對(duì)GDP、建筑業(yè)產(chǎn)值有重要支撐的、有建成時(shí)限要求的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，以及回遷安置房等社會(huì)維穩(wěn)項(xiàng)目上，有一定壓力，不敢嚴(yán)管重罰。”

在被問起治理?yè)P(yáng)塵長(zhǎng)效機(jī)制時(shí)，馬文瑜承認(rèn)：住建局在昆明市“創(chuàng)文”期間重視治理，“創(chuàng)文”結(jié)束后就松懈了；天氣惡劣的時(shí)候亦重視治理，2017年4月昆明空氣污染嚴(yán)重時(shí)，主要監(jiān)管了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近的在建工地。

追問結(jié)束后，聯(lián)名發(fā)起質(zhì)詢的25名組成人員走出會(huì)場(chǎng)，到旁邊的會(huì)議室進(jìn)行合議。劉義守（化名）是發(fā)起質(zhì)詢的成員之一，他告訴記者，合議進(jìn)行了近二十分鐘，大家對(duì)住建局的工作和應(yīng)詢表現(xiàn)普遍感到不滿意。

“認(rèn)識(shí)不深刻，找的客觀原因多，自我反省的少了?！眲⒘x守說。

質(zhì)詢成員隨后回到會(huì)場(chǎng)，對(duì)住建局的答復(fù)情況進(jìn)行投票。投票結(jié)果顯示，25人全票認(rèn)為不滿意。

“我在懸崖邊上”

“主持人宣布投票結(jié)果時(shí)，李彤的臉色都變了?！敝茜髡J(rèn)為，住建局對(duì)這次質(zhì)詢的力度估計(jì)不足、準(zhǔn)備欠缺，在現(xiàn)場(chǎng)措手不及。今年50歲的李彤是名擁有博士學(xué)歷的地方官員，2007年，經(jīng)昆明市面向全國(guó)公開選聘人才后，從上海選聘到昆明工作。在昆明，李彤歷任市規(guī)劃局副局長(zhǎng)、規(guī)劃局黨委書記，2011年調(diào)任五華區(qū)區(qū)長(zhǎng)，2016年轉(zhuǎn)任市住建局局長(zhǎng)。

昆明市人大常委會(huì)主任拉瑪·興高在質(zhì)詢會(huì)結(jié)束前表示，“這次質(zhì)詢，就是給市住建局主要和分管領(lǐng)導(dǎo)亮紅燈，給班子成員亮黃燈。同時(shí)，給市住建局分三個(gè)時(shí)間段進(jìn)行整改，市人大常委會(huì)將在5月份、8月份分別聽取整改落實(shí)情況，年底集中進(jìn)行一次評(píng)議?！崩敗づd高說，“如果整改落實(shí)到位了，事情就過了，如果還是沒有明顯效果，我們將啟動(dòng)相關(guān)程序進(jìn)行處理?！?/p>

拉瑪·興高所說的“相關(guān)程序”，被主持人在最后總結(jié)時(shí)道破：如果年底（對(duì)住建局）的評(píng)議結(jié)果仍然不滿意，按照《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第四十五條的規(guī)定，市人大常委會(huì)主任會(huì)議或市人大常委會(huì)五分之一以上的組成人員書面聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)監(jiān)督法第四十四條所列國(guó)家工作人員的撤職案。

劉義守?fù)?dān)任了多年昆明市人大代表，“這么多年第一次聽到拉瑪主任說這么不客氣的話?！彼€特別注意了在場(chǎng)兩位副市長(zhǎng)的表情，“臉色也不好看?！?/p>

周琪還關(guān)注到了質(zhì)詢會(huì)現(xiàn)場(chǎng)的一個(gè)細(xì)節(jié)，25名組成人員出去合議時(shí)，住建局的領(lǐng)導(dǎo)班子在座位上候著，而拉瑪·興高則在會(huì)場(chǎng)內(nèi)轉(zhuǎn)悠，和人打招呼、握手，不過，“拉瑪·興高避開了住建局的席位，有意識(shí)地保持了距離。”

在劉義守看來，這次質(zhì)詢會(huì)更大的意義來自于其產(chǎn)生的示范效應(yīng)。據(jù)他了解，質(zhì)詢會(huì)帶來的壓力不止在住建局一家身上，“這次質(zhì)詢?cè)谌械男姓C(jī)關(guān)都引起了轟動(dòng)，列席質(zhì)詢會(huì)的其他政府部門負(fù)責(zé)人也會(huì)有所感觸。”

大會(huì)完了還有小會(huì)。多位到場(chǎng)人士告訴記者，在質(zhì)詢會(huì)結(jié)束后，市人大常委會(huì)召集了住建局領(lǐng)導(dǎo)與列席質(zhì)詢會(huì)的兩位副市長(zhǎng)和環(huán)保局等6個(gè)單位的負(fù)責(zé)人，開了個(gè)閉門會(huì)議。

質(zhì)詢給住建局帶來直接壓力。2月24日上午，記者來到昆明市住建局，當(dāng)天該局領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議從早上持續(xù)到中午12點(diǎn)32分。會(huì)議結(jié)束前，工作人員已為他們點(diǎn)了15份盒飯送到會(huì)議室門口。

會(huì)議的主要內(nèi)容就是部署建筑工地?fù)P塵治理工作?！拔椰F(xiàn)在就是在懸崖邊上，”在記者面前，成為昆明市首個(gè)被質(zhì)詢單位負(fù)責(zé)人的李彤，語(yǔ)氣略顯激動(dòng)地表示，“什么都別說了，現(xiàn)在就是埋頭干活?！?/p>

“自選動(dòng)作變多了”

這次質(zhì)詢的準(zhǔn)備工作，實(shí)際上早在2017年10月就已開始。劉義守向記者介紹，在10月下旬的一次市人大常委會(huì)上，他在“質(zhì)詢案”上簽了名。

彼時(shí)，昆明市在2017年環(huán)境空氣質(zhì)量的城市排名還未出爐，常委會(huì)的部分成員已經(jīng)注意到了住建局在揚(yáng)塵監(jiān)管上存在不到位的情況。昆明市人大常委會(huì)組成人員共有41人，“都是自愿的?！眲⒘x守稱，在幾個(gè)人大常委會(huì)專職委員的號(hào)召下，最終有25人簽名聯(lián)署。

劉義守透露，在聯(lián)署簽名時(shí)，市人大常委會(huì)還未確定啟動(dòng)質(zhì)詢這一監(jiān)督形式。而最終的質(zhì)詢會(huì)上，柳偉宣讀的質(zhì)詢案中關(guān)于昆明市空氣質(zhì)量排名下降的內(nèi)容，也是后來添加的。

法律賦予人大的工作監(jiān)督方式除了質(zhì)詢，還有專題詢問。周琪參加過多次昆明市人大常委會(huì)組織的專題詢問會(huì)，他的感受是，“比起專題詢問，質(zhì)詢更加真刀真槍一些。”

與散發(fā)火藥味的質(zhì)詢相比，專題詢問在昆明市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，自2013年首次啟動(dòng)以來，每年定期舉行一到兩次。

劉義守多次參與專題詢問，也曾在專題詢問會(huì)上提過問題，他告訴記者，昆明市人大開專題詢問會(huì)的操作方式是，會(huì)提前安排好會(huì)上提問的人員，提的問題也在事先有分工。劉義守介紹，在專題詢問會(huì)開展前，市人大常委會(huì)會(huì)和被詢問的單位通氣，被詢單位可以提前做好準(zhǔn)備。

不過，在專題詢問會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)，除了安排好的問題外，也允許人大代表個(gè)人補(bǔ)充提問、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)揮。

昆明市住建局一名領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，在今年1月末，就收到了來自昆明市人大常委會(huì)的質(zhì)詢案，要求局領(lǐng)導(dǎo)班子全部到現(xiàn)場(chǎng)回應(yīng)質(zhì)詢，之后，住建局進(jìn)行了相關(guān)準(zhǔn)備。

2月11日的質(zhì)詢會(huì)上，劉義守未被安排發(fā)問。不過，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)幾次出現(xiàn)回答不上來的情況，劉義守的判斷是，提問的常委會(huì)組成人員的“自選動(dòng)作”變多了，“這次很明顯自選動(dòng)作多于規(guī)定動(dòng)作，有的可能根據(jù)回答調(diào)整了問題的角度?！?/p>

質(zhì)詢會(huì)現(xiàn)場(chǎng)金志偉的追問就是一個(gè)明顯的“自選動(dòng)作”。金志偉本是第一個(gè)發(fā)問的常委會(huì)組成人員，在其他4位提問完后，金又起身追問，“我邊聽邊思考后，想到一些問題再問一下……”金志偉稱，住建局多多少少在客觀上找問題、把責(zé)任推到區(qū)里，他要求李彤“再回答一下”。

專題詢問逐步常態(tài)化

“專題詢問是了解情況、給出建議，質(zhì)詢則更上了一個(gè)層次?！笔状螀⑴c質(zhì)詢會(huì)后，劉義守感觸頗深，“人大要通過質(zhì)詢發(fā)揮監(jiān)督作用，不能光任命官員不監(jiān)督官員?！?/p>

劉義守分析，過去啟動(dòng)質(zhì)詢有一些阻力，“主要在于觀念上的問題，大家在場(chǎng)面上都抱著以和為貴的心愿?！倍鴱睦钔婉R文瑜的現(xiàn)場(chǎng)表現(xiàn)也能看出，不少官員的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)能力也有差距，很少經(jīng)歷公開場(chǎng)合的現(xiàn)場(chǎng)問答，經(jīng)驗(yàn)不足。

自十一屆全國(guó)人大在2010年6月首次開展專題詢問以來，專題詢問已逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，在全國(guó)人大的“示范”下，地方人大也普遍定期開展專題詢問。在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，專題詢問也有所突破，出席應(yīng)詢的官員級(jí)別上升到了副總理。

2014年12月，國(guó)務(wù)院副總理馬凱代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告，并到會(huì)回答詢問。這是全國(guó)人大常委會(huì)開展專題詢問以來，首次由國(guó)務(wù)院副總理到會(huì)應(yīng)詢。

不過，全國(guó)人大還未啟動(dòng)過質(zhì)詢。記者梳理公開報(bào)道發(fā)現(xiàn)，昆明此次質(zhì)詢，亦是近年來少見的嘗試。

事實(shí)上，地方層面早在上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)過質(zhì)詢案。

1989年5月，在湖南省七屆人大二次會(huì)議上，代表們就中央要求的清理整頓公司的工作提出質(zhì)詢案，副省長(zhǎng)楊匯泉被罷免。

2000年1月，代表們?cè)趶V東省九屆人大三次會(huì)議上提起的質(zhì)詢案，導(dǎo)致省環(huán)保局局長(zhǎng)被免。

2009年，湖南省人大常委會(huì)對(duì)省政府部分直屬機(jī)構(gòu)的違法收費(fèi)和挪用財(cái)政資金的行為提出質(zhì)詢案，湖南省人大常委會(huì)委員、湘潭大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)胡肖華是發(fā)起質(zhì)詢案的領(lǐng)銜者。

中國(guó)政法大學(xué)憲法學(xué)教授焦洪昌向記者分析稱，過去，人大發(fā)現(xiàn)政府工作存在問題，更多采用溝通、提建議的方式，未必質(zhì)詢，“骨子里不是對(duì)抗思維”。而越到基層，行政面積小，人與人之間更熟悉，一旦啟動(dòng)質(zhì)詢程序，最后如果導(dǎo)致被質(zhì)詢官員遭罷免或撤職，在地方上很難行得通。

質(zhì)詢?cè)诶ッ饔型^續(xù)，拉瑪·興高在質(zhì)詢會(huì)上發(fā)言表示，就環(huán)保和揚(yáng)塵治理問題，下一步要請(qǐng)昆明市主城六區(qū)人大也相應(yīng)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行質(zhì)詢。

日前，拉瑪·興高當(dāng)選第十三屆全國(guó)人大代表。昆明市人大常委會(huì)一名官員告訴記者，拉瑪·興高要求市人大常委會(huì)的相關(guān)部門總結(jié)開展質(zhì)詢會(huì)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。