□王 磊

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，而專門委員會制度是其重要的具體制度。2015年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。”2016年底，以全省縣鄉(xiāng)人大換屆為契機，縣級人大普遍設(shè)立專門委員會，這是加強縣級人大工作和建設(shè)的重大進步。如何與時俱進加強縣級人大專門委員會建設(shè)，需要地方各級人大在實踐中不斷探索和總結(jié)。筆者就這一問題談一談自己的認(rèn)識和思考。

一、明確縣級人大專門委員會的法律地位和特點優(yōu)勢

關(guān)于縣級人大專門委員會的設(shè)立、組成和職責(zé)，地方組織法第三十條作出明確規(guī)定，決定了其具有特定的法律地位和性質(zhì)。從設(shè)立上看，縣級人大專委會是依法設(shè)立的，是在權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下完成某種專門任務(wù)的擔(dān)負(fù)者，屬常設(shè)機構(gòu)，是協(xié)助本級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法行使職權(quán)的法定機構(gòu)，具有法定職權(quán)。從組成上看，專委會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由縣級人民代表大會主席團在代表中提名，大會表決通過，任期與人民代表大會一致。在大會閉會期間，常務(wù)委員會只可以任免專委會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常委會會議通過。從職責(zé)上看，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。在人民代表大會期間，各專門委員會行使職權(quán)，接受人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，繼續(xù)行使職權(quán)，接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助完成人大常委會和主任會議相關(guān)的監(jiān)督工作任務(wù)和其它工作任務(wù)。

人大專門委員會工作的特點及優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面：一是專業(yè)性。各專門委員會是按照專業(yè)原則組建的，其組成人員大多是熟悉本專門委員會業(yè)務(wù)的專家或者有豐富實踐經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部，這就使各專委會都具有各自的專業(yè)優(yōu)勢。二是經(jīng)常性。縣級以上人民代表大會一般每年舉行一次會議，人大常委會一般每兩個月舉行一次會議，而專門委員會的工作則是經(jīng)常性的，其好處在于便于對有關(guān)議案和專業(yè)性的問題進行深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，從而為本級人大及其常委會審議通過有關(guān)議案、報告和作出決議決定做好充分準(zhǔn)備工作。三是法律權(quán)威性。專門委員會雖然不是最后決定問題的權(quán)力機關(guān)，但由于它的工作職責(zé)是憲法和地方組織法賦予的，這一特定的法律地位和性質(zhì)決定了其履行職責(zé)的法律規(guī)范性和權(quán)威性。

明確了縣級人大專門委員會的法律地位、優(yōu)勢特點，有助于厘清專委會與縣級人大常委會設(shè)立的工作委員會的區(qū)別，從而糾正工作中的一些模糊認(rèn)識。兩者的區(qū)別體現(xiàn)在五個方面：一是產(chǎn)生方式不同，專委會由代表大會選舉產(chǎn)生，而工委會由常委會任命。二是組成人員不同，專委會由代表組成，工委會則不一定這樣。三是隸屬關(guān)系不同，專委會是代表大會的機構(gòu)，對代表大會負(fù)責(zé)，工委會是常委會的機構(gòu)，對常委會負(fù)責(zé)，專委會在代表大會閉會期間由常委會領(lǐng)導(dǎo)。四是功能定位不同，專委會是議事機構(gòu)，工委會是工作機構(gòu)或辦事機構(gòu)。五是職權(quán)責(zé)任不同，專委會有其法律規(guī)定的職權(quán)，工委會職權(quán)則沒有具體法律規(guī)定。

二、務(wù)實發(fā)揮好縣級人大專門委員會的職能作用

人大專門委員會的性質(zhì)和地位，決定了它應(yīng)當(dāng)而且能夠在協(xié)助人大及其常委會行使職權(quán)中發(fā)揮重要的職能作用。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合縣級人大工作實際，筆者認(rèn)為，縣級人大專委會發(fā)揮好職能作用，主要應(yīng)在以下三個方面用功發(fā)力。

（一）圍繞提高審議質(zhì)量和實效，在常委會審議工作中發(fā)揮作用。人大常委會會議是地方人大常委會依法行使職權(quán)最基本、最主要的方式和途徑。人大專委會協(xié)助常委會提高會議審議質(zhì)量和效果，應(yīng)在三個方面用力：第一，提出常委會審議議題的建議，增強目的性。監(jiān)督法把本級人大專門委員會在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的主要問題，確定為聽取和審議專項工作報告的議題的六大途徑之一。這就要求各專委會調(diào)查研究要更加深入，堅持問題導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上精心選題。在年初制定工作計劃時，應(yīng)當(dāng)選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益的，社會普遍關(guān)注的重大問題進行安排。第二，充分做好審議準(zhǔn)備工作，增強針對性。在聽取“一府兩院”專項工作報告前，專委會應(yīng)協(xié)助人大常委會組織常委會組成人員和人大代表進行專題視察和調(diào)研，幫助他們了解和掌握情況，發(fā)現(xiàn)和研究問題；與報告單位密切聯(lián)系，就報告內(nèi)容溝通情況，交換意見，幫助報告人認(rèn)真準(zhǔn)備報告；對準(zhǔn)備提交常委會會議審議的專項工作報告進行認(rèn)真初審，提出初審意見；在深入調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，起草調(diào)研報告，對“一府兩院”工作作出客觀公正的評價，實事求是地指出存在的問題。通過以上準(zhǔn)備工作，保證常委會會議在審議中抓住問題的實質(zhì)和要害議深議透。第三，跟蹤督辦常委會審議意見的落實，增強實效性。聽取專項工作報告后，專委會應(yīng)對常委會組成人員的審議意見及時整理綜合，形成文字材料，分別交由“一府兩院”及相關(guān)部門限期研究處理，并通過全程跟蹤督辦、適時檢查督促、后期考核測評等形式，加強對意見的跟蹤反饋和辦理落實，做到件件有交代、事事有結(jié)果。

（二）圍繞保障憲法和法律法規(guī)的有效實施，在協(xié)助常委會實施有效監(jiān)督中發(fā)揮作用。保證國家憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域正確有效實施是地方人大專門委員會的重要職責(zé)。一是協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查。監(jiān)督法明確規(guī)定，各專門委員會在法律法規(guī)實施情況的檢查中不是執(zhí)法檢查的主體，而是承擔(dān)具體組織實施的職責(zé)。各專委會應(yīng)認(rèn)真做好執(zhí)法檢查的前期準(zhǔn)備工作，制定執(zhí)法檢查方案，熟悉和掌握有關(guān)法律法規(guī)和政策，收集法律法規(guī)實施情況的材料。在執(zhí)法檢查過程中可以采取聽取匯報、詢問、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察、查看文件等多種形式，深入基層、深入實際，了解和掌握法律法規(guī)實施的真實情況，研究法律實施中存在的問題。執(zhí)法檢查報告要實事求是，建議意見要切實可行，同時，做好執(zhí)法檢查后整改情況的跟蹤監(jiān)督。二是加強對計劃預(yù)算的監(jiān)督。監(jiān)督法明確規(guī)定了重點審查內(nèi)容，有關(guān)專門委員會應(yīng)督促政府有關(guān)部門嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事，促使政府依法理財，管理好、使用好納稅人的錢。三是加強與“一府兩院”的聯(lián)系溝通。我國政權(quán)機關(guān)既合理分工，又相互統(tǒng)一，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的職能作用。人大與“一府兩院”的目標(biāo)是一致的，因此，專委會應(yīng)注重發(fā)揮聯(lián)絡(luò)職能，與“一府兩院”加強經(jīng)常性地聯(lián)系溝通，及時了解有關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項和工作動態(tài)，寓支持于監(jiān)督之中，幫助和支持“一府兩院”推進工作；同時也有利于“一府兩院”更多地聽到人大的意見和建議，更好地改進工作。

（三）圍繞密切同代表的聯(lián)系、落實好群眾路線，在辦理代表議案、建議、批評和意見工作中發(fā)揮作用。人大代表是人民群眾派往國家權(quán)力機關(guān)的使者，他們提出的議案、建議、批評和意見，集中反映了人民群眾的意愿和要求，必須高度重視和認(rèn)真辦理。人大專門委員會成員來自于代表、工作植根于代表，理應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和職能，協(xié)助常委會認(rèn)真做好辦理工作，督促有關(guān)問題的解決，切實保障人大代表的權(quán)益，維護人民群眾的利益，落實好以人民為中心的發(fā)展思想。應(yīng)重視密切與人大代表的聯(lián)系，不斷延伸監(jiān)督觸角，為代表提出議案、建議、批評和意見提供服務(wù)。圍繞提高議案辦理質(zhì)量，加強與有關(guān)部門、單位和提議案人的聯(lián)系與溝通，聽取并采納合理意見。在認(rèn)真審議代表議案的基礎(chǔ)上提出審議結(jié)果報告，經(jīng)委員會全體會議通過后，提請常委會會議審議。對一些涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的需要重點辦理的建議、批評和意見，有關(guān)專委會應(yīng)進行跟蹤督辦，抓好落實。此外，專委會要密切與人民群眾的聯(lián)系，協(xié)助人大常委會認(rèn)真做好信訪工作，切實維護好人民群眾的合法權(quán)益，為促進社會和諧穩(wěn)定作出應(yīng)有貢獻。

三、重視加強縣級人大專門委員會組織和制度建設(shè)

目前，雖然全省各縣級人大普遍設(shè)立專門委員會，但人員結(jié)構(gòu)不合理問題較為突出，主要表現(xiàn)在年齡結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)素質(zhì)不高、辦事人員過少等方面，同時工作機制不完善的問題也應(yīng)引起重視。以德州市為例，11個縣（市、區(qū)）人大均設(shè)立內(nèi)務(wù)司法委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、民族僑務(wù)外事委員會。各專委會組成人員5～7名，其中，主任委員1名，有的專職配備，有的由人大常委會副主任兼任；副主任委員1～2名，個別縣達到3名；委員2～3名，個別縣只有1名。從年齡結(jié)構(gòu)看，專委會主任委員和副主任委員平均年齡普遍偏大，尤其是主任委員更為突出，多數(shù)是從黨政群部門單位領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)崗而來，大多數(shù)年齡在50歲以上，有的干不到任期屆滿就面臨退休。從專業(yè)素質(zhì)看，雖然專委會主任委員和副主任委員很多都有豐富的工作閱歷和經(jīng)驗，但也存在知識結(jié)構(gòu)不對口、專業(yè)素養(yǎng)不高、重新學(xué)習(xí)主動性不強等問題，與專委會工作要求存在不小差距。從工作力量配備看，縣級人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)配備工作人員一般在20人左右，最少的僅15人，常委會機關(guān)編制長期緊缺，普遍存在“一人一委”“一人一室”現(xiàn)象，能用于專委會的工作力量少之又少。專門委員會貴在“?！弊郑P(guān)鍵要有專業(yè)的“人”干專業(yè)的“事”，必須通過加強縣級人大專委會機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)，使其工作走向制度化、規(guī)范化。

（一）優(yōu)化專門委員會的組成結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，促進年輕化。在配備專委會組成人員時，應(yīng)注意老中青相結(jié)合，形成合理的年齡梯隊結(jié)構(gòu)，使各年齡層次的人員都能發(fā)揮長處，優(yōu)勢互補。從人大專委會制度長遠發(fā)展的角度看，專委會組成人員的提名年齡應(yīng)該與黨委、政府同等要求，進一步降低組成人員的平均年齡，從而保證專委會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使得專委會的工作充滿朝氣與活力。二是優(yōu)化專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，促進專業(yè)化。這就需要認(rèn)真分析人大代表的專業(yè)知識、學(xué)歷背景、履職能力，合理配備各專委會組成人員，保證既要有專業(yè)分工，又要有各方面專業(yè)人才，從而提高專委會組成人員的專業(yè)化水平。特別是注重選任具有較高的經(jīng)濟、法律及相關(guān)專業(yè)知識背景的年輕代表擔(dān)任專委會委員，以滿足人大及其常委會開展監(jiān)督工作的需要。三是提高專職委員比例，促進專職化。逐步提高專委會中專職委員比例，不僅有利于專委會工作的順利開展，也對提高專委會的專業(yè)化程度大有裨益。同時，應(yīng)重視加強對專委會組成人員的培訓(xùn)工作，及時組織開展業(yè)務(wù)理論、政策法律和人大知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高專委會履行職權(quán)的能力和工作的向心力、凝聚力，努力營造“想干事、能干事、會干事”的濃厚氛圍。

（二）建立專家顧問制度。專業(yè)化是人大專門委員會最大的特點和優(yōu)勢，但由于社會分工和專業(yè)分工日趨細(xì)化，加之專門委員會人力、智力資源有限，人大代表中的各方面專家數(shù)量同樣有限，因而必須面向社會、善用外腦，廣泛借助各方面的專家學(xué)者、精英人才輔助人大專委會開展工作。這就需要建立和完善專家顧問制度，以契約關(guān)系的形式優(yōu)先從高校、科研機構(gòu)及企事業(yè)單位，選聘相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的資深專家，為專委會工作提供咨詢服務(wù)。為更好地發(fā)揮專家作用，可以在必要時邀請專家顧問列席專委會會議，發(fā)表專業(yè)意見。

（三）完善專門委員會的制度設(shè)計。省、市兩級人大可制定出臺相關(guān)文件，對縣級人大專委會的具體職責(zé)、議事規(guī)則、工作方式、協(xié)調(diào)制度等加以細(xì)化規(guī)定，使各專委會在履行研究審議擬定議案、協(xié)助常委會開展監(jiān)督工作等職責(zé)時有規(guī)可依、有章可循，在各司其職、分工配合的基礎(chǔ)之上提高工作效率。條件成熟的地方可考慮制定地方人大專門委員會工作條例，為市、縣兩級人大專委會發(fā)揮職能作用建章立制，使其有法可依。