王蕊

摘 要：PPP項目是一種新型的融資模式，以政府為主導(dǎo)使社會資本更多的參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。從而達(dá)到政府和社會資本的雙贏，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。但由于PPP規(guī)模較大，耗時比較長，給項目參入主體帶來了很多困擾，因此，對PPP項目全生命周期風(fēng)險防控進(jìn)行研究，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：PPP項目；生命周期；風(fēng)險防控

1 PPP模式的主體

PPP模式生命周期長、投資額巨大、工程復(fù)雜，因而涉及諸多參與方，各個主體在項目中分別起著不同的作用：

公共部門，一般為政府、公共企業(yè)、非營利性組織等單位，為項目發(fā)起人。這一主體以社會公共利益為目的，能夠給予項目相關(guān)政策和一定數(shù)額貸款或貸款擔(dān)保的支持，因此，相對來說，其更側(cè)重于項目后期的運(yùn)營管理。

社會資本方，一般為項目投資者，通過投標(biāo)的方式從公共部門處獲得項目特許經(jīng)營權(quán)，聯(lián)合代表政府的投資機(jī)構(gòu)成立SPV，主要負(fù)責(zé)項目的立項建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營，在給予項目資金和技術(shù)等方面支持的同時，也承擔(dān)著相應(yīng)的項目風(fēng)險。

其他參與部門。除公共部門和社會資本方外，PPP模式的主體還包括項目的貸款方、承建商、保險機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和運(yùn)營商等。

PPP模式主體的研究是研究風(fēng)險分擔(dān)的前提，本文主要研究公共部門和社會資本方雙方在高速公路PPP模式中的風(fēng)險分擔(dān)問題。

2 基于全生命周期視角下的PPP項目工程造價風(fēng)險控制措施

2.1 投資風(fēng)險的控制

第一，借助可行性財務(wù)分析對未來經(jīng)濟(jì)收益加以預(yù)估。靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)是財務(wù)可行性的標(biāo)準(zhǔn)，要求對貨幣價值進(jìn)行綜合考慮，以保證在理論層面與投資項目實際情況相吻合。如果選擇使用正指標(biāo)評價財務(wù)，且投資項目財務(wù)評價不低于行業(yè)平均數(shù)值的情況下，項目具有一定的可行性。通常來講，建設(shè)項目動態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)分析的結(jié)論是超出預(yù)期基準(zhǔn)值的時候，項目在財務(wù)方面也具有可行性。

第二，聯(lián)合投資方式的推廣應(yīng)用。所謂的PPP項目，具體指的就是政府和社會資本形成合作關(guān)系，在創(chuàng)建PPP項目的過程中，主要由中標(biāo)的社會資本組成。與政府招標(biāo)要求相吻合的情況下，社會資本能夠綜合考慮項目的具體情況，合理地選擇諸多合作伙伴，將其經(jīng)營與技術(shù)實力充分發(fā)揮出來，實現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險分散的目的，借助有限資金獲取投資項目，最終獲得理想的投資利潤。

第三，風(fēng)險的分配。在我國，已經(jīng)出臺了相關(guān)政策與法規(guī)，并且形成PPP項目風(fēng)險的分配原則。在實踐過程中，社會資本要對各項風(fēng)險因素進(jìn)行考慮并分解，保證政府與社會資本能夠?qū)︼L(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任加以分配。如果風(fēng)險不可控，應(yīng)當(dāng)交由多方進(jìn)行承擔(dān)，盡量規(guī)避潛在風(fēng)險。

2.2 融資風(fēng)險的控制

應(yīng)正確認(rèn)知項目融資對于工程造價帶來的相應(yīng)影響，保證融資方法選擇的科學(xué)合理性，盡量減少企業(yè)的融資成本。但因為資本結(jié)構(gòu)存在差異，所以資本費(fèi)用也不同。這樣一來，必須保證資本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行結(jié)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)而在實踐操作的過程中，才能夠合理地分散風(fēng)險規(guī)避任務(wù)。

2.3 貨幣資金管理風(fēng)險的控制

一方面，應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾淤Y金的管理力度，不斷提高資金的利用效率。其中，建設(shè)項目的過程中，應(yīng)不斷增強(qiáng)項目的建設(shè)效率，以免資金超撥而使得項目資金的機(jī)會成本提高。針對項目的運(yùn)營階段，需要嚴(yán)格處理項目經(jīng)營管理，以保證獲得更為理想的經(jīng)濟(jì)效益。在整個過程中，要及時回收項目投資資金，形成資金確認(rèn)與撥付體系，一旦資金到位，要在政府方獲取資金確認(rèn)函，并將計息啟動。另外，在支付的基礎(chǔ)上，將應(yīng)付行款的財務(wù)信譽(yù)發(fā)揮出來，全面優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，確保工程造價的建設(shè)與管理得以順利開展。

3 基于社會資本方角度的PPP全生命周期風(fēng)險防控措施

3.1事前進(jìn)行評估風(fēng)險。社會資本方可以對PPP項目進(jìn)行前期調(diào)研，通過知識維度上的專家調(diào)查法、層次分析和模糊綜合評價等方法分析各種風(fēng)險因素對項目的影響，預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率，以此建立健全項目風(fēng)險監(jiān)管體系。在項目風(fēng)險發(fā)生后還可通過項目風(fēng)險應(yīng)急計劃和項目風(fēng)險金處理風(fēng)險，最大限度地降低各個風(fēng)險對項目質(zhì)量的影響，保障社會資本的權(quán)益。

3.2合理的分擔(dān)風(fēng)險。風(fēng)險共擔(dān)是PPP模式的核心特征之一， 而合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制則是落實共擔(dān)的關(guān)鍵。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號） 明確要求，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則合理分配項目風(fēng)險。

對于社會資本而言，合理的風(fēng)險分擔(dān)是保障其合法權(quán)益的方法之一。公平合理的劃分項目風(fēng)險和責(zé)任，不僅能有效緩解利益相關(guān)方因風(fēng)險責(zé)任劃分而產(chǎn)生爭執(zhí)或推卸各自責(zé)任的狀況，還能控制項目進(jìn)程、避免工期延誤和降低項目損失。因此，社會資本在簽訂合同時需要合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)防范風(fēng)險。

3.3 強(qiáng)化政府與社會資本的合作，合理避歸風(fēng)險。強(qiáng)化政府與社會資本合作示范項目領(lǐng)導(dǎo)小組的功能與作用，形成強(qiáng)有力多部門工作合力。PPP項目是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及部門眾多，必須充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組綜合協(xié)調(diào)職能和作用，破解目前PPP職能分散、各自為政、協(xié)調(diào)困難的難題。一是進(jìn)一步明確與發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能與作用，形成強(qiáng)有力的行政資源整合機(jī)制。市財政局應(yīng)該履行好領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，健全領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作制度，做好全市PPP模式的規(guī)劃、推廣、管理、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及日常工作制度的建設(shè)工作。二是進(jìn)一步落實各職能部門的責(zé)任，健全部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制。財政局、發(fā)改委和各行業(yè)主管部門嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《合同法》、《政府采購法》及國務(wù)院、省市有關(guān)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式相關(guān)政策文件精神厘清部門職責(zé)和分工，建立健全PPP項目實施制度體系。財政局要加強(qiáng)與職能部門的政策溝通和信息交流，推動PPP項目落地實施，交通運(yùn)輸、教育、民政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文化、農(nóng)業(yè)、水利、社會保障等行業(yè)主管部門積極推廣PPP模式，優(yōu)質(zhì)高效提供公共服務(wù)。

3.4風(fēng)險轉(zhuǎn)移。風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指通過合同或非合同的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給另一個人或單位的一種風(fēng)險處理方式。社會資本方可以通過合同和保險的方式將一部分風(fēng)險進(jìn)行合法轉(zhuǎn)移，保障自身利益。其中合同風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指在一些事項上借助合同法簽訂免除責(zé)任協(xié)議，通過與項目參與方簽訂連帶風(fēng)險在內(nèi)的合同，將風(fēng)險進(jìn)行合理規(guī)避、轉(zhuǎn)移，而合理的劃分風(fēng)險和責(zé)任可以保障社會資本的利益。另外社會資本還可利用保險方式，通過工程項目保險把風(fēng)險全部或部分轉(zhuǎn)移給保險公司，將工程項目上不確定的風(fēng)險因素給社會資本方帶來的損害轉(zhuǎn)移給保險公司。

3.5選用全面且專業(yè)的管理人員。由于PPP項目較為復(fù)雜，需要全面且專業(yè)的人才進(jìn)行項目管理。對社會資本方而言，管理PPP項目和防范PPP項目風(fēng)險，需要引進(jìn)和培養(yǎng)全面型管理人員，使其在法律、經(jīng)濟(jì)、施工、運(yùn)營和合同管理等方面都能發(fā)揮作用。不僅能夠及時地對項目風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和管理還能為社會資本將潛在的項目風(fēng)險挖掘出來，在保障項目順利實施和項目完成的基礎(chǔ)上，還能確保社會資本的利益不受損害。

3.6加強(qiáng)運(yùn)營管理

PPP模式注重的是項目的全生命周期滿足約定的使用功能，且運(yùn)營維護(hù)費(fèi)與績效掛鉤，按效付費(fèi)。做好該階段的管理，對于企業(yè)升級轉(zhuǎn)型也是關(guān)鍵的一環(huán)。

4 結(jié)束語

PPP項目中的風(fēng)險是無法避免的，但可以通過提前應(yīng)對已知風(fēng)險、采取應(yīng)急措施處理例外風(fēng)險等來減少風(fēng)險造成的損失。隨著PPP模式應(yīng)用范圍的擴(kuò)大及應(yīng)用模式的成熟，PPP項目風(fēng)險將日益明確，這使提前采取風(fēng)險應(yīng)對措施將變得可能。

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