楊 艷 潘鐵山 徐 靜 江 淼 胡茂杰

(江蘇省生態(tài)環(huán)境評(píng)估中心，江蘇 南京 210036)

0 引言

近年來(lái)，江蘇出臺(tái)的生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)財(cái)政政策有力推動(dòng)了全省環(huán)保工作的開展，為建設(shè)“自然環(huán)境之美、景觀風(fēng)貌之美、文化特色之美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)之美”交相輝映的新江蘇作出了重要貢獻(xiàn)。但在政策實(shí)施過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題和困難，文中針對(duì)這些問(wèn)題和困難，提出了有針對(duì)性的政策建議。

1 生態(tài)文明建設(shè)新要求

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)方面已建立較為完善的財(cái)政政策體系，我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重視程度也越來(lái)越高。2012年11月，“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)放在重要位置；2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，宣示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)”思想；2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》；2015年10月，生態(tài)文明建設(shè)被首度寫入國(guó)家五年規(guī)劃。同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)需要財(cái)政政策提供重要的政策手段、穩(wěn)定的資金保障和明確的策略引導(dǎo)。

2 江蘇現(xiàn)有財(cái)政政策研究

目前，江蘇財(cái)政政策主要有排污收費(fèi)政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、排污權(quán)有償使用與交易政策、綠色信貸政策等，財(cái)政手段不斷完善，財(cái)政政策體系逐步建立[1](詳見(jiàn)表1)。

表1 江蘇省主要財(cái)政政策

3 存在問(wèn)題及原因分析

3.1 環(huán)保投入力度不足，投入結(jié)構(gòu)不合理

西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)保投入占GDP比重在1%～1.5%時(shí)，可使環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)保投入占GDP比重在2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量將得到改善。但近年來(lái)江蘇污染治理投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比重維持在0.47%～0.62%之間，離改善環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相差較遠(yuǎn)。近些年，江蘇當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資占污染治理投資總額的比重在84%～88%，而工業(yè)污染源治理項(xiàng)目環(huán)保投資占比僅在10%～16%，投入結(jié)構(gòu)不合理[2，3]。

3.2 排污交易開展較晚，制度不夠完善

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始開展排污交易工作，經(jīng)過(guò)近30年的嘗試摸索，已在江蘇、浙江、天津等地區(qū)取得了大量實(shí)踐進(jìn)展。江蘇近些年才開始探索排污許可和排污權(quán)交易方面的工作，處于嘗試探索階段，眾多問(wèn)題需要在實(shí)際操作中去磨合解決[4]。

3.3 吸引社會(huì)資本手段較弱，綠色經(jīng)濟(jì)政策有待創(chuàng)新

財(cái)政資金有限，對(duì)于項(xiàng)目的支持也只能起到引導(dǎo)、激勵(lì)的作用，而項(xiàng)目大部分的資金來(lái)源還要依靠社會(huì)資本的注入。但現(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策不夠完善，雖然已經(jīng)有一些稅收、收費(fèi)和財(cái)政手段，但是缺乏具體的配套措施，導(dǎo)致政策難以落地，作用難以發(fā)揮。怎樣發(fā)揮有限財(cái)政資金作用，利用綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新手段吸引社會(huì)資本積極注入環(huán)保領(lǐng)域值得我們深入探究。

3.4 財(cái)政投入資金監(jiān)管力度不足，資金使用效益仍需提高

1)申請(qǐng)環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的部門較多，農(nóng)林、水利、建設(shè)等各部門都有介入，部分項(xiàng)目還是多部門合作，由于各部門之間分屬不同系統(tǒng)，且缺乏專職的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，容易導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中監(jiān)管力度不夠。

2)雖然財(cái)政專項(xiàng)資金為我省生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了有力保障，發(fā)揮了巨大作用，但與充分發(fā)揮資金引導(dǎo)、激勵(lì)作用的現(xiàn)實(shí)要求相比，部分地區(qū)資金使用效益仍然較低，需要進(jìn)一步提高。

4 國(guó)外財(cái)稅政策分析和借鑒

4.1 國(guó)外財(cái)稅政策分析

國(guó)外西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)百年的高速工業(yè)發(fā)展之后，環(huán)境問(wèn)題非常嚴(yán)重，對(duì)環(huán)保財(cái)政政策的研究較早。20世紀(jì)60年代，西方學(xué)者開始對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策進(jìn)行探索，大概經(jīng)歷三個(gè)階段：20世紀(jì)70年代～80年代，OECD國(guó)家第一次提出了“污染者付費(fèi)”原則，財(cái)政政策研究主要包括環(huán)境補(bǔ)償和污染收費(fèi)。20世紀(jì)80年代～90年代，設(shè)立各種環(huán)境稅，例如排污稅、能源稅、碳稅等。20世紀(jì)90年代中期至今，對(duì)環(huán)境資源按資源等影響實(shí)行征稅，同時(shí)實(shí)施與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的財(cái)政支出政策，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收支出[5，6]。

4.2 國(guó)外財(cái)稅政策借鑒

4.2.1財(cái)政投入、預(yù)算制度相對(duì)完備

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)保投資方面積累了大量工作經(jīng)驗(yàn)，其中較高的財(cái)政投入力度和完備預(yù)算制度值得借鑒。西方發(fā)達(dá)國(guó)家除了加大財(cái)政投入力度之外，在環(huán)境治理和保護(hù)過(guò)程中，政府還建立了較為完善的環(huán)保基金和環(huán)保專項(xiàng)資金。波蘭、立陶宛環(huán)境基金占環(huán)境投資比重分別高達(dá)30%，20%，完善的環(huán)?；鸷铜h(huán)保專項(xiàng)資金利于財(cái)政的穩(wěn)定投入，此外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算制度建立較早，且較為成熟。

4.2.2排污權(quán)交易制度相對(duì)成熟

美國(guó)從1972年就開始實(shí)施排污總量控制制度，1975年，開始在大氣污染物治理上實(shí)施排污權(quán)交易，從此建立了排污權(quán)交易政策體系。1990年，美國(guó)通過(guò)了《清潔空氣法》修正案，開始實(shí)施酸雨控制計(jì)劃，這標(biāo)志著正式賦予排污權(quán)交易制度的法律化，美國(guó)完善的市場(chǎng)機(jī)制是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，使得排污交易制度執(zhí)行效果比較理想。

4.2.3生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了大量的理論和實(shí)踐探索，經(jīng)驗(yàn)較為豐富。比如美國(guó)1956年推行土壤銀行計(jì)劃，1961年又制定了緊急飼料谷物計(jì)劃，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主停耕20%的耕地，1985年進(jìn)一步實(shí)施了“保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”。

5 政策建議

5.1 加大投入力度，完善資金分配

建立財(cái)政資金長(zhǎng)效投入機(jī)制，提高環(huán)保投入比重。在環(huán)境治理和保護(hù)過(guò)程中，整合環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金，設(shè)立大環(huán)保專項(xiàng)資金，加強(qiáng)資金頂層設(shè)計(jì)，提高資金分配的計(jì)劃性和前瞻性。做優(yōu)做強(qiáng)環(huán)保基金，加強(qiáng)部門協(xié)同，形成工作合力，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，發(fā)揮基金效益。

完善資金分配，建立基于績(jī)效考核的資金分配與獎(jiǎng)懲機(jī)制。將各地區(qū)資金補(bǔ)助額度與資金項(xiàng)目管理績(jī)效相掛鉤，對(duì)資金使用進(jìn)度快、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足、管理到位的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)資金使用進(jìn)度滯后、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、管理混亂的地區(qū)進(jìn)行扣減。

5.2 深入開展排污權(quán)交易，優(yōu)化排污權(quán)交易體系

完善排污權(quán)交易政策體系，研究制定江蘇省排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則，為排污權(quán)交易提供操作依據(jù)。建設(shè)省級(jí)排污權(quán)交易管理平臺(tái)，將各地排污權(quán)有償使用、交易、儲(chǔ)備、登記等統(tǒng)一到省級(jí)平臺(tái)上，統(tǒng)一管理。舉辦省級(jí)排污權(quán)交易活動(dòng)，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范、重大民生等項(xiàng)目提供污染物總量指標(biāo)。加強(qiáng)排污監(jiān)測(cè)技術(shù)支持，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，對(duì)排污企業(yè)實(shí)行全覆蓋實(shí)時(shí)在線監(jiān)控，提高監(jiān)測(cè)水平。

5.3 擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，完善生態(tài)補(bǔ)償制度

進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，針對(duì)自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地、礦產(chǎn)資源開發(fā)恢復(fù)等生態(tài)補(bǔ)償不同領(lǐng)域，研究與之相適應(yīng)的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償制度，明確生態(tài)保護(hù)紅線資金優(yōu)先用于本地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生物多樣性調(diào)查、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面。加大國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線管控區(qū)、“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地等創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，形成保障生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)特區(qū)環(huán)保投入的制度性安排。

5.4 創(chuàng)新綠色金融手段，吸引多渠道資本投入

制定出臺(tái)支持綠色信貸的政策體系，形成支持綠色信貸的激勵(lì)機(jī)制和抑制高污染、高耗能和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)貸款的約束機(jī)制。建立針對(duì)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目貸款的增信機(jī)制，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池，鼓勵(lì)合作銀行向生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目發(fā)放貸款，對(duì)符合要求的不良貸款進(jìn)行一定補(bǔ)償。研究生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目貸款貼息政策，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。