劉征峰

一、引 論

自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)是我國現(xiàn)階段全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措。截至目前，我國共批準(zhǔn)建立了上海、廣東、天津、福建、遼寧、河南、陜西、浙江、湖北、重慶、四川等十一個(gè)自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)具有對內(nèi)和對外兩方面的效應(yīng)。對內(nèi)具有改革示范效應(yīng)，對外具有開放示范效應(yīng)。就外商投資管理而言，十八屆三中全會所提出“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”的管理模式成為了自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵。這種管理模式與十八屆四中全會所提出的全面推進(jìn)依法治國的基本方略相得益彰。上海自貿(mào)區(qū)先行制定了兩個(gè)版本的負(fù)面清單，但兩個(gè)版本的負(fù)面清單均受到了學(xué)界的一些批評。主要集中在開放力度、清單的科學(xué)性以及與上位法的效力沖突等方面。鑒于這些問題的出現(xiàn)，國務(wù)院于2015年4月8日發(fā)布了統(tǒng)一的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》(負(fù)面清單)和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》。2017年6月5日，國務(wù)院對2015年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單進(jìn)行了修訂和完善。相比上海自貿(mào)區(qū)先行制定的負(fù)面清單，國務(wù)院統(tǒng)一制定的負(fù)面清單范圍進(jìn)一步縮小。我國對于準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式的改革試驗(yàn)進(jìn)一步推進(jìn)。

自貿(mào)區(qū)已成為學(xué)術(shù)討論的熱點(diǎn)，學(xué)者們從不同的角度對負(fù)面清單這一改革試驗(yàn)進(jìn)行了探討。有學(xué)者從負(fù)面清單與私法自治關(guān)系角度出發(fā)，對法不禁止即自由與負(fù)面清單的關(guān)系進(jìn)行探討，也有學(xué)者從比較法的視角，對我國自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式和域外負(fù)面清單管理模式進(jìn)行對比分析。但很少有學(xué)者結(jié)合WTO背景，對負(fù)面清單所涉及的透明度和法治原則進(jìn)行分析。由于自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的管理模式實(shí)際上來源于雙邊或者多邊貿(mào)易協(xié)定。本文將結(jié)合世界范圍內(nèi)的雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定，特別是WTO框架，以透明度和法治原則為視角，對自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式進(jìn)行分析。著重探討負(fù)面清單與透明度原則、法治原則的關(guān)系。

二、負(fù)面清單與正面清單管理模式的對比

(一)概念的對比

負(fù)面清單(negative list or top-down approach)和正面清單(positive list or bottom-up approach)是貿(mào)易自由化的兩種路徑。負(fù)面清單模式是指“所有的行業(yè)部門和措施都是開放的，除非在附錄中進(jìn)行了特別的保留或者明確列舉了不符措施”的貿(mào)易開放模式。 Patrick F.J. Macrory, Arthur E. Appleton & Michael G. Plummer, : , ( ), US: Springer, 2004, p. 297. 與此相對，正面清單模式是指“一國在作出國民待遇或者市場準(zhǔn)入承諾時(shí)，將特定類型的市場準(zhǔn)入或者待遇局限在特定行業(yè)部門”的貿(mào)易開放模式。兩種模式的代表分別為北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)和服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(GATS)。因而，有學(xué)者直接將這兩種模式分別稱為NAFTA模式和GATS模式。以北美自由貿(mào)易協(xié)定為例，原則上所有的貿(mào)易部分都是開放的，除非存在清單中列舉的保留。這些保留既包含現(xiàn)存的不符措施(existing non-confronting measures)(附錄1)，也包含將來的不符措施(future non-confronting measures)(附錄2)。而在GATS 模式下，邏輯順序恰好相反，貿(mào)易自由化的義務(wù)僅僅局限于清單中列舉的部門。即使是在這些特定的部門，自由化也是存在限制條件的。但是這些限制條件不存在現(xiàn)存措施和將來措施的區(qū)分，因而較為模糊。 See Martin Roy, Juan Marchetti & Hoe Lim, “Services Liberalization in the New Generation of Preferential Trade Agreements (PTAs): How Much Further Than the GATS?”, , Vol.6, 2007, p. 158. 很多法律學(xué)者在用“法無禁止即自由”的表述概括負(fù)面清單特征的同時(shí)用“法無許可即不可為”的表述來概括正面清單的特征。這種概括在規(guī)范層面表明了負(fù)面清單和正面清單在邏輯內(nèi)涵上的差別。通常認(rèn)為，負(fù)面清單模式所對應(yīng)的貿(mào)易自由化程度較高。其所隱含的“法無禁止即自由”的思想與貿(mào)易自由的觀念更為契合。需要注意的是，有學(xué)者認(rèn)為GATS模式并不是完全意義上的正面清單模式，而是正面清單和負(fù)面清單形式的混合體。 See Garsten Fink & Martin Molinreuevo, “East Asian Free Trade Agreements in Services: Key Architectural Elements”, , Vol. 11,2008, pp.269-270. 因?yàn)樵贕ATS模式下，用正面清單模式來劃定開放領(lǐng)域的同時(shí)也需要用負(fù)面清單來確定對開放領(lǐng)域的限制。而純粹的正面清單模式下，開放部門和開放程度均用正面清單的模式來界定(例如《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》)。但并不能從正面清單和負(fù)面清單的概念中必然推導(dǎo)出負(fù)面清單的實(shí)際優(yōu)勢。這是因?yàn)?，如果?fù)面清單范圍過廣，限制的程度過深，那么其實(shí)效并不一定會超越范圍廣、程度深的正面清單。 Ramon Torrent, “The Legal Toolbox for Regional Integration: A Legal Analysis from an Interdisciplinary Perspective”, , Barcelona, October 26-27, 2012, p.9. 因此，二者之間的區(qū)別主要反映在邏輯上而非實(shí)效上。

(二)兩種模式的發(fā)展對比

許多學(xué)者指出， WTO框架的談判實(shí)際上已經(jīng)陷入了僵局，難以協(xié)調(diào)各方利益，取得新的突破。 See e.g. Rodolf Adlung & Hamid Mamdouh, “How to Design Trade Agreements in Services: Top Down or Bottom Up?”, ERSD-2013-08. 特別是WTO正面清單框架下“要約—承諾”的談判方式，嚴(yán)重制約了貿(mào)易自由的進(jìn)一步擴(kuò)大。 Gary Hufbauer & Sherry Stephenson, “Services Trade: Post Liberalization and Future Challenges”, , Vol. 10, 2007, p. 612. 雙邊(FTA)或者區(qū)域性(RTAs)的貿(mào)易協(xié)定影響力逐漸擴(kuò)大。然而，在這些雙邊或者區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中，負(fù)面清單并不是當(dāng)然性的選擇。例如，1995年誕生的東盟服務(wù)貿(mào)易框架協(xié)定(the ASEAN Framework Agreement on Services)就沿用了烏拉圭談判以及后來的 GATS中所采用的正面清單路徑。 Sherry Stephenson, “A Comparison of Existing Services Trade Arrangements within APEC”, in Christopher Findlay & Tony Warren eds., : , London: Routledge, 2000, p.288. 一般而言，發(fā)達(dá)國家更傾向于采用負(fù)面清單模式，而發(fā)展中國家更傾向于采用正面清單模式。 值得注意的是，根據(jù)學(xué)者Sherry M. Stephenson 的考察，西半球的發(fā)展中國家由于受到北美自由貿(mào)易協(xié)定的影響，更傾向于采用負(fù)面清單模式，唯一的例外是《南方共同體自由貿(mào)易協(xié)定》。其采用了一種混合模式。See Sherry M. Stephenson, “Regional versus Multilateral Liberalization of Services”, , Vol.1, 2002, p. 194. 事實(shí)上，二者并不是絕對的。新加坡和日本、新西蘭所簽訂的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定就采用了正面清單的模式。某國或者某地區(qū)具體應(yīng)當(dāng)采用什么模式除了受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響外，還受其貿(mào)易保護(hù)傳統(tǒng)、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政治力量的影響。 值得一提的是，東盟的投資框架協(xié)定在1998年最初采用了負(fù)面清單模式，后來發(fā)現(xiàn)這一方式過于輕率，匆忙和不切實(shí)際。在2001年，其協(xié)定又采用了正面清單模式，將開放領(lǐng)域限定在五個(gè)行業(yè)。有關(guān)于國內(nèi)政治力量和共識對兩種路徑選擇的影響，參見Bernard Hoekman & Patrick A. Messerlin, “Liberalizing Trade in Services: Reciprocal Negotiations and Regulatory Reform”, “ 2000- ”, Washington DC, June 1-2, 1999. 不過,可以肯定的一點(diǎn)是“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”的貿(mào)易開放模式影響力愈發(fā)強(qiáng)大。職是之故，部分學(xué)者提出了調(diào)整WTO法律框架的改革建議，尤其是將GATS的基本框架由正面清單模式調(diào)整為負(fù)面清單模式。 See e.g. Karen Lapid, “Outsourcing and Offshoring under the GATS”, , Vol.40, 2006, p. 1. 另外，美國主導(dǎo)的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(TTIP)以及《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》(TTP)(簡稱兩洋戰(zhàn)略)以及美國力推的雙邊投資協(xié)定(BIT)范本均建立在負(fù)面清單模式基礎(chǔ)上。中國自貿(mào)區(qū)的建立實(shí)際上是在中美、中歐雙邊投資協(xié)定談判的大背景下所進(jìn)行的嘗試。而中美(China-US BIT)、中歐(China-EU BIT)的雙邊投資協(xié)定談判均將其基調(diào)確定為“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”模式。 Wenhua Shan & Sheng Zhang, “The Potential EU-China BIT: Issues and Implications”, in Marc Bungenberg et al. eds., , London: Hart Publishing, 2013, pp. 102-104; Vice-premier: Substantial Progress on China-US Trade Issues, http:∥english.gov.cn/state_council/vice_premiers/2014/08/23/content_281474983038636.htm, last visit on May 2, 2015. 我國在雙邊或者區(qū)域性貿(mào)易談判中一直較為謹(jǐn)慎，青睞于正面清單模式。例如，在中國與東盟的投資協(xié)定談判過程中，中國就堅(jiān)持正面清單模式，而東盟則力主負(fù)面清單模式。 See Chen Huiping, “China-ASEAN Investment Agreement Negotiations”, & , Vol.7, 2006, p. 158.

真正的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2012年啟動的中韓FTA談判中，雙方確立了“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”的談判基礎(chǔ)。這是中國參與和引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的必然之舉。中國商務(wù)部新聞發(fā)言人在2013年就中美積極推進(jìn)投資協(xié)定談判發(fā)表談話時(shí)表示，“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”已經(jīng)逐漸成為國際趨勢。商務(wù)部的研究表明至少有77個(gè)國家采用了這種模式。2015年12月6日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》已經(jīng)明確將負(fù)面清單模式作為將來自由貿(mào)易協(xié)定談判的基礎(chǔ)模式。

由于中國自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)采用的是單向承諾，而非雙邊協(xié)定或者區(qū)域協(xié)定，這種模式實(shí)際上是國內(nèi)法意義上的貿(mào)易開放。據(jù)學(xué)者考證，采用國內(nèi)法意義上的負(fù)面清單模式的國家數(shù)量相對較少(如印度尼西亞、菲律賓等)。這種國內(nèi)法意義上的負(fù)面清單模式主要是通過制定外商投資法來實(shí)現(xiàn)的。以菲律賓為例，1991年頒布的共和國第7042號法令(亦即《外商投資法》)確立了通過負(fù)面清單來規(guī)制外商投資的模式。現(xiàn)在的負(fù)面清單已經(jīng)發(fā)布到了第9版。相比最初過渡性負(fù)面清單的中A、B、C三類，現(xiàn)行的清單已經(jīng)將負(fù)面清單縮減為A、B兩大類。A類清單為依據(jù)憲法或者特別法律所確定的負(fù)面清單，B類為因國家安全、防衛(wèi)、健康和道德風(fēng)險(xiǎn)以及保護(hù)中小型企業(yè)而設(shè)定的限制。兩大類均是按照持股比例來確定具體禁止或者限制的領(lǐng)域。雖然菲律賓在投資領(lǐng)域的負(fù)面清單制度已經(jīng)實(shí)施二十余年，不過批評者認(rèn)為第9版的負(fù)面清單仍然過于負(fù)面，呼吁在第10版的清單中減少這種負(fù)面性。與菲律賓采用《外國投資法》來規(guī)制外國投資不同，越南雖然也采用了負(fù)面清單模式，但是其將對內(nèi)資和外資的管理放在了一部法律中。2006年7月1日開始生效的《投資法》將過去的《國內(nèi)投資法》和《外商投資法》進(jìn)行了統(tǒng)一，以對接WTO和國際發(fā)展趨勢。在該法及其實(shí)施法確立的禁止和限制領(lǐng)域外，外國投資者可以進(jìn)行自由投資。越南所采用的負(fù)面清單路徑被認(rèn)為是深受經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(OECD)的影響。 OECD, : 2009 , Paris: OECD Publishing, 2009, p.34. 從商務(wù)部于2015年1月發(fā)布的《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》來看，我國實(shí)際上采用了類似于菲律賓的模式。“負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇”是該草案的基本框架。 該草案從根本上改變了三資企業(yè)法所確立的“逐案審批+產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”的管理模式，消除了外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄“鼓勵(lì)類”、“限制類”和“禁止類”分類標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的模糊。同時(shí)，該草案還積極借鑒了國際慣例，引入了國家安全審查機(jī)制。

從以上分析中，我們不難看出，在區(qū)域性或者雙邊貿(mào)易協(xié)定中，正面清單模式仍然時(shí)常被采納。例如東盟和印度、中國、日本等國家達(dá)成的協(xié)議中既有采用負(fù)面清單模式，也有采用正面清單模式的。但在國內(nèi)法意義上的外資管理法中，負(fù)面清單模式已經(jīng)占據(jù)絕對的優(yōu)勢。

三、負(fù)面清單與透明度原則

(一)作為WTO框架核心的透明度原則

早在1947年的關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)中就引入了透明度原則。這一原則起源于美國，深受美國行政程序法(US Administrative Procedures Act)的影響， See Padideh Ala’i, “From the Periphery to the Center? The Evolving WTO Jurisprudence on Transparency and Good Governance”, , Vol.11, 2008, pp.779-780. 最初出現(xiàn)在流產(chǎn)的《國際貿(mào)易組織憲章》(Final Act of the United Nations Conference on Trade and Employment，又稱《哈瓦那憲章》

Havana

Charter

)第15條中。它要求締約國在貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施上必須具有透明度。其基本原則是，締約國不能在不公布相關(guān)法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定前就徑直采取措施。對于相關(guān)法律、法規(guī)、司法判決和行政裁定的管理必須遵守“統(tǒng)一、公正和合理”三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制約。該條規(guī)定還特別強(qiáng)調(diào)了司法救濟(jì)和程序公正性。但是，該條款在很長一段時(shí)期內(nèi)一直處于沉默狀態(tài)。這是由于在GATT誕生時(shí)，該原則是以附屬性條款，而非獨(dú)立性條款的形態(tài)存在的。 Padideh Ala’i, “From the Periphery to the Center? The Evolving WTO Jurisprudence on Transparency and Good Governance”, , Vol.11, 2008, p.780. 在GATT誕生后的37年間(1947—1984年)，GATT專家組從未援引過該條規(guī)定。到1994年WTO框架形成時(shí)，也只有9個(gè)GATT專家小組的決定涉及透明度原則。 Report of the Panel, Canada—Import, Distribution and Sale of Certain Alcoholic Drinks by Provincial Marketing Agencies, DS17/R (Oct. 16, 1991),GATT B.I.S.D. (39th Supp.) at 27 (1992); Report of the Panel, European Economic Community—Regulation on Imports of Parts and Components, L/6657 (Mar. 22, 1990), GATT B.I.S.D. (37th Supp.) at 132 (1991); Report of the Panel, Canada—Import Restrictions on Ice Cream and Yoghurt, L/6568 (Sept. 27, 1989), GATT B.I.S.D. (36th Supp.) at 68 (1990); Report of the Panel, European Economic Community—Restrictions on Imports of Apples—Complaint by the United States, L/6513 (June 9, 1989), GATT B.I.S.D. (36th Supp.) at 135 (1990); Report of the Panel, Republic of Korea—Restrictions on Imports of Beef—Complaint by the United States, L/6503 (May 24, 1989), GATT B.I.S.D. (36 Supp.) at 268; Report of the Panel, European Economic Community—Restrictions on Imports of Dessert Apples—Complaint by Chile, L/6491 (Apr. 18, 1989), GATT B.I.S.D. (36th Supp.) at 93; Japan—Semi-Conductors, L/6309 (Mar. 24, 1988), GATT B.I.S.D. (35th Supp.) at 116 (1989); Japan—Agricultural Products, L/6523 (Nov. 18, 1987), GATT B.I.S.D. (35th Supp.) at 163 (1988); Japan—Leather II, L/5623 (Mar. 2, 1984), GATT B.I.S.D. (31st Supp.) at 94 (1985); Report of the Panel, United States—Countervailing Duties on Non-Rubber Footwear from Brazil, SCM/94 (Oct. 4, 1989) GATTB.I.S.D. (42d Supp.) at 208 (1995). See Padideh Ala’i,” Transparency and the Expansion of the WTO Mandate”, , Vol.26, 2011, p. 1019. 由此可見，透明度原則在GATT體系中一直處于邊緣化狀態(tài)。透明度原則在貿(mào)易規(guī)則體系中扮演關(guān)鍵性角色發(fā)生在WTO誕生之后。該框架之下的透明度原則實(shí)際上包含了兩方面的含義。一是WTO本身的透明度，如WTO 決議和裁決的公開透明。二是締約國貿(mào)易規(guī)則的透明度。我們這里要討論的主要是后者。在WTO框架下，透明度原則從單純的貨物貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到了其他領(lǐng)域(例如TRIPS第 63條, GATS第3條)。雖然在內(nèi)容上與1947年GATT中的規(guī)定不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是與GATT專家組相比，WTO專家委員會和上訴機(jī)構(gòu)對于透明度原則的關(guān)注度已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。援引該原則的案件大量涌現(xiàn)。事實(shí)上，透明度標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為WTO框架的一項(xiàng)基本原則。與1947年GATT的規(guī)定相比，WTO法律框架的附件在很大程度上已經(jīng)對這一概念進(jìn)行了擴(kuò)展。以附件1A中的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(

the

Agreement

on

Technical

Barriers

to

Trade

, 簡稱TBT)第2.8條為例， 它要求成員在不違反適當(dāng)性的前提下，應(yīng)按照產(chǎn)品的性能而不是按照其設(shè)計(jì)或描述特征來制定技術(shù)法規(guī)。這樣的要求使得成員的標(biāo)準(zhǔn)更為清晰、準(zhǔn)確。在《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》(

the

Agreement

on

Sanitary

and

Phytosanitary

Measures

, 簡稱SPS)第2.2條中，它要求成員實(shí)施動植物檢驗(yàn)檢疫措施必須要以科學(xué)原理為依據(jù)，如無充分的科學(xué)依據(jù)則不得實(shí)施。作為例外的臨時(shí)措施必須要存在相關(guān)且合理的信息依據(jù)。實(shí)際上，SPS對透明度原則的強(qiáng)化遠(yuǎn)不止于此。它還要求成員公開闡述檢驗(yàn)檢疫的相關(guān)措施，并設(shè)立咨詢中心來處理其他成員就其檢驗(yàn)檢疫措施提出的疑問。此外，SPS還設(shè)立了特別的機(jī)構(gòu)，通過強(qiáng)化對其他成員的通知和解釋義務(wù)來監(jiān)督和推動成員透明度的提升。很明顯，透明度原則本身的內(nèi)涵得到了強(qiáng)化。透明度原則不再是單純的法律或者政策公開，它還應(yīng)當(dāng)包含法律制定以及實(shí)施中的正當(dāng)程序以及措施本身的合理性。就正當(dāng)程序要求而言，其已經(jīng)成為了與透明度原則相生相伴的原則。在

United

States

-

Restrictions

on

Imports

of

Cotton

and

Man

-

Made

Fiber

Underwear

一案中， WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，透明度原則明顯地包含了正當(dāng)程序方面的要求。在United States—Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products一案中，WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，美國國家海洋漁業(yè)局等政府部門在認(rèn)證過程中所適用的內(nèi)部行政程序具有片面性和不透明性，違反了GATT1994第3條所設(shè)定的最小透明度和正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，形成恣意和不正當(dāng)?shù)钠缫暋Ｕ缑绹鴮W(xué)者Padideh Ala’i所指出的那樣， GATT1994第3條作為WTO上訴機(jī)構(gòu)的有益解釋工具，已經(jīng)突破了程序和實(shí)體的界限。 See Padideh Ala’i, “Transparency and the Expansion of the WTO Mandate”, , Vol.26, 2011, p.1021.

透明度原則從一項(xiàng)輔助性的原則發(fā)展成為WTO法律框架的核心原則,與透明度原則的功能密切相關(guān)。透明度原則已經(jīng)逐漸成為判斷良治(good governance)的核心標(biāo)準(zhǔn)。 Friedl Weiss & Silke Steiner, “Transparency as an Element of Good Governance in the Practice of the EU and the WTO: Overview and Comparison”, , Vol.30, 2006, p.1545. 在WTO法律框架下，它既形成對WTO機(jī)構(gòu)本身的制約，也是制約成員行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。開放的市場必須提供透明的規(guī)則已經(jīng)逐漸成為一項(xiàng)共識。 Meinhard Hilf, “Power, Rules and Principles: Which Orientation for WTO/GATT Law?”, , Vol.4, 2001, p.119. 陽光是最好的防腐劑，貿(mào)易法律政策的透明化成為消除變相貿(mào)易保護(hù)的重要工具。不透明的政策實(shí)際上會制造出實(shí)際的貿(mào)易壁壘。按照科斯的理論，信息搜尋成本是交易成本的重要組成部分。貿(mào)易政策透明度的缺乏會給貿(mào)易參與者造成額外的成本。 Carl-Sebastian Zoellner, “Transparency: An Analysis of an Evolving Fundamental Principle in International Economic Law”, , Vol.27, 2006, p.589.

(二) 負(fù)面清單模式的透明度優(yōu)勢

在WTO框架中已經(jīng)取得核心地位的透明度原則對于負(fù)面清單模式的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。一般認(rèn)為，相比正面清單，負(fù)面清單模式在透明度方面更具優(yōu)勢。這種透明度優(yōu)勢根植于負(fù)面清單的邏輯結(jié)構(gòu)之中。相比于正面清單，負(fù)面清單的范圍通常較窄，對清單列表進(jìn)行解釋的可能性就越小。如果需要解釋的清單范圍越小，那么其透明程度自然更高。更為關(guān)鍵的問題在于，負(fù)面清單降低了貿(mào)易活動參與者獲取信息的成本，因?yàn)樗麄冚p易就能知道法律允許的領(lǐng)域。 Will Martin & Mari Pangestu eds., : -, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p.112. 保護(hù)貿(mào)易活動參與者的合理預(yù)期是透明度原則的關(guān)鍵之所在。正如國際投資爭端解決中心在

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一案中所指出的那樣，外國投資者希望東道國以一種一致、清晰且完全透明的方式采取行動，這樣投資者才能提前了解所有管理投資的規(guī)則、相關(guān)政策的目標(biāo)以及管理的實(shí)踐和指令，從而事先確立他們的投資計(jì)劃以滿足這些規(guī)則的要求。以NAFTA為例，作為保留清單的附件1和附件2提供了很高程度的透明度。這是由于附件2清單在正常列舉保留之外，還附帶了現(xiàn)存法律結(jié)構(gòu)的指示，成員的實(shí)際開放程度是清晰的。 Martin Roy, Juan Marchetti & Hoe Lim, “Services Liberalization in the New Generation of Preferential Trade Agreements (PTAs): How Much Further than the GATS?”, , Vol.6, 2007, p.158. 相對而言，以GATS為代表的正面清單模式在清晰性方面仍然存在短板。首先，它不區(qū)分現(xiàn)存的措施和將來的限制。其次，在GATS框架中的承諾是以部門(sectors)為基礎(chǔ)的，它并不需要提供相關(guān)法律結(jié)構(gòu)的指示。 Martin Roy, Juan Marchetti & Hoe Lim, “Services Liberalization in the New Generation of Preferential Trade Agreements (PTAs): How Much Further than the GATS?”, , Vol.6, 2007, p.158. 再次，這種短板還表現(xiàn)為鎖定機(jī)制的欠缺。這種鎖定機(jī)制在NAFTA中被用以鎖定附件1中所列的現(xiàn)存不符措施。 OECE, : , Paris: OECD Publishing, 2002, p.19.這種機(jī)制又被稱為棘輪機(jī)制(Ratchet Mechanism)，目的是為了防止成員貿(mào)易開放程度的倒退。最后，NAFTA負(fù)面清單模式的透明度優(yōu)勢還表現(xiàn)在它更為詳細(xì)地列舉了措施而不只是簡單羅列部門，因而不會對行業(yè)分類方法產(chǎn)生過度依賴，成員也無法通過不列舉行業(yè)部門的方式來實(shí)現(xiàn)限制措施的隱藏。當(dāng)然這種透明度優(yōu)勢并不存在于所有的負(fù)面清單模式中。因?yàn)楹芏嘭?fù)面清單模式不僅針對措施，而且針對具體部門。

正是由于負(fù)面清單在透明度方面所具備的這些優(yōu)勢，其才被作為判斷某一經(jīng)濟(jì)體市場開放程度的指標(biāo)。 OECD, , Paris: OECD Publishing, 1999, p.30. 易言之，負(fù)面清單的范圍相對較窄，且清晰透明，存在高度的可對比性。而在正面清單模式下，這種對比是相對困難的。尤其是，各國通過正面清單所開放的領(lǐng)域往往存在較大的差別。透明度方面的優(yōu)勢是負(fù)面清單制度逐漸流行的一項(xiàng)關(guān)鍵原因。正如Sherry M. Stephenson所指出的那樣，雖然GATS 一再強(qiáng)調(diào)透明度，但其內(nèi)在性質(zhì)卻是不透明的。這主要是由于其所采用的正面承諾機(jī)制所導(dǎo)致的。 Sherry M. Stephenson, Regional Versus Multilateral Liberalization of Services, ,Vol.1, 2002, p.190.

(三)透明度原則對于負(fù)面清單模式的制約

雖然相對于正面清單模式，負(fù)面清單模式在透明度方面具有優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢并不是當(dāng)然的。如果負(fù)面清單的范圍過大，限制過多，那么這種透明度優(yōu)勢就會大打折扣。職是之故，透明度原則對于負(fù)面清單模式的制約首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對于負(fù)面清單長度的規(guī)制上。清單越長，限制越多，則需要進(jìn)行解釋的可能性就越大，從而會嚴(yán)重降低制度透明度。這也是為什么雖然印度尼西亞、菲律賓和泰國等國在管理外資時(shí)采用了負(fù)面清單模式，但是仍然備受詬病的主要原因。值得欣慰的是，這些采用負(fù)面清單的國家相繼縮小了負(fù)面清單的范圍來提高負(fù)面清單的透明度。 Sherry M. Stephenson, Regional Versus Multilateral Liberalization of Services, ,Vol.1, 2002, p.190. 透明度原則對負(fù)面清單模式的另外一項(xiàng)制約表現(xiàn)在透明度原則要求對負(fù)面清單的調(diào)整不能朝令夕改，應(yīng)當(dāng)維持一定程度的穩(wěn)定性。即使是要對清單進(jìn)行改革，也需要對改革的理由進(jìn)行充分的說明。因而一定程度的計(jì)劃性，或者鎖定機(jī)制是必要的。此外，透明度原則還要求負(fù)面清單的規(guī)定應(yīng)當(dāng)清晰，特別是其所使用的術(shù)語內(nèi)涵和外延應(yīng)當(dāng)明確。在可能的情況下，應(yīng)當(dāng)盡量提供配套的指南。能否快捷而清晰地了解某一經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易管理政策無疑是判斷其透明度的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果清單所使用的術(shù)語和分類方法本身存在模糊和不科學(xué)性，那么這一標(biāo)準(zhǔn)自然難以達(dá)到。最后，從透明度原則所內(nèi)含的正當(dāng)程序要求中必然會推導(dǎo)出這樣一個(gè)論斷：對于負(fù)面清單的實(shí)施應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、公平并且合理。如前文所述，透明度原則的內(nèi)涵已經(jīng)在WTO法律框架中得到極大程度的拓展，已經(jīng)不僅僅限于法律或者政策的公布，這些法律或者政策實(shí)施上的透明也被納入到透明度原則的內(nèi)涵之中。

四、法治視角下我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的透明度改革

(一)WTO法律框架反推中國法治改革

中國在《關(guān)于政策制定和制定的體制方面的承諾》中對透明度原則和法治原則進(jìn)行了承諾，特別強(qiáng)調(diào)了法制改革、貿(mào)易制度的統(tǒng)一實(shí)施、司法審查和貿(mào)易政策的透明度。除了在這一部分承諾集中強(qiáng)調(diào)透明度之外，其它部分的承諾中同樣涉及對透明度原則的強(qiáng)調(diào)。在第3部分“關(guān)于影響貨物貿(mào)易的政策方面的承諾”中，對透明度原則的強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)在進(jìn)口關(guān)稅配額、合格評定機(jī)構(gòu)資格要求、有關(guān)于汽車和零部件的體制等三處。在第5部分“關(guān)于服務(wù)貿(mào)易方面的承諾”開篇即對透明度要求進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。在第6部分“其它”中，特別強(qiáng)調(diào)了政府采購中的透明度問題。值得注意的是，我國入世承諾中并沒有明確使用“法治”(rule of law)這樣的描述，但前述承諾無疑體現(xiàn)了法治的思想。當(dāng)然有學(xué)者分析，WTO法律框架下的法治原則更多地關(guān)注透明度原則，而不關(guān)注其成員法治的實(shí)質(zhì)。 Donald C. Clarke, “China’s Legal System and the WTO: Prospects for Compliance”, , Vol.2, 2003, p. 111. 因?yàn)槠涑蓡T在對于法治的理解上容易出現(xiàn)分歧，但是在透明度方面卻相對容易達(dá)成共識。因而，WTO框架下的法治原則的核心更多地體現(xiàn)為透明度原則。如前文所述，WTO框架下透明度原則的內(nèi)涵已經(jīng)得到了拓展，使其更加接近一種“弱概念”意義上的法治(a thin rule of law)。 有關(guān)于“弱概念”意義上法治和“強(qiáng)概念”意義上法治的討論，See Jiangyu Wang, “The Rule of Law in China: A Realistic View of the Jurisprudence, the Impact of the WTO, and the Prospects for Future Development”, , Vol.8, 2004, pp.349-351.

無論是中國在申請加入WTO之前，還是在成功加入之后的很長一段時(shí)間內(nèi)，國外學(xué)者對中國能否實(shí)現(xiàn)其入世承諾提出了擔(dān)心。這種擔(dān)心又特別表現(xiàn)為對相關(guān)貿(mào)易法律政策透明度和法治狀況的擔(dān)心。 See e.g. Donald C. Clarke, “China’s Legal System and the WTO: Prospects for Compliance”, , Vol.2, 2003, p. 106; Robert Herzstein, “Is China Ready for the WTO Rigors?”, , No. 99 F-33, 1999. 但事實(shí)上，我國為了實(shí)現(xiàn)入世承諾中的要求，進(jìn)行了系統(tǒng)性的法治改革，進(jìn)行了大規(guī)模的法律法規(guī)的增訂和清理工作。我國實(shí)現(xiàn)了從“紅頭文件”為基礎(chǔ)的治理模式轉(zhuǎn)向了以法律為基礎(chǔ)的治理模式。這一轉(zhuǎn)變最為核心的意義在于增進(jìn)了我國法制的透明度。很多西方學(xué)者對于中國“紅頭文件”治理模式所引發(fā)的地方和中央的政策不一致以及地方政策的不透明提出了擔(dān)憂。 See e.g. Sylvia Ostry, “China and the WTO: The Transparency Issue”, , Vol.3, 1998, pp. 12-13. 紅頭文件以不公開為特征，而透明度的基礎(chǔ)性要求在于公開。針對這一質(zhì)疑，中國在入世承諾中就法制的統(tǒng)一問題進(jìn)行了特別承諾?！读⒎ǚā贰缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》等法律法規(guī)的出臺使得相關(guān)法律法規(guī)的制定更加公開透明。以權(quán)力為導(dǎo)向的畸形國家治理模式逐漸轉(zhuǎn)向以法制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國家治理模式(rule by law)。從WTO 的數(shù)次貿(mào)易政策評估來看(WTO Trade Policy Review)，WTO秘書處的報(bào)告亦多次肯定了中國在增進(jìn)貿(mào)易政策透明度方面的進(jìn)步。以2014年評估報(bào)告為例，該報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了中國在保護(hù)公平競爭政策方面透明度的增強(qiáng)。 See “Trade Policy Review: China 2014”, , WT/TPR/S/300, par. 35. 學(xué)者們的分析也普遍表明，入世改善了中國的法治狀況。 See e.g. Jiangyu Wang, “The Rule of Law in China: A Realistic View of the Jurisprudence, the Impact of the WTO, and the Prospects for Future Development”, , Vol.8, 2004, p.388; Karen Halverson, “China’s WTO Accession: Economic, Legal, and Political Implications”, & , Vol.27, 2004, pp.319-370. 事實(shí)上，入世對于中國法治狀況的提升已經(jīng)不僅僅局限在貿(mào)易相關(guān)領(lǐng)域。為了實(shí)現(xiàn)WTO入世承諾所作的全局性的調(diào)整(比如2000年頒布的《立法法》對法律法規(guī)制定權(quán)的明確限制)，對于中國整個(gè)法治環(huán)境的提升都產(chǎn)生了重要的影響。我國行政法的改革受WTO的影響尤為深刻。 Ljiljana Biukovic, “Selective Adaptation of WTO Transparency Norms and Local Practices in China and Japan”, , Vol.11, 2008, p. 819. 在加入WTO之后，我國相繼修訂了《行政復(fù)議法》《行政監(jiān)察法》《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律，并新頒布了《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律。行政權(quán)受約束的觀念得到了強(qiáng)化。而權(quán)力受約束正是“法治”內(nèi)涵的重要方面。WTO法律框架對于透明度原則的堅(jiān)持，推動了其成員經(jīng)濟(jì)體法治狀況的改善。入世為我國法治改革施加了壓力，也創(chuàng)造了契機(jī)。

(二)負(fù)面清單改革催生更高程度的法治進(jìn)步

自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)所采用的“負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇”模式對于我國的影響不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方面。對負(fù)面清單的理解必須要放在我國全面深化改革的大背景下。負(fù)面清單改革既是外資管理的嘗試，也是我國轉(zhuǎn)變政府職能的嘗試。清單管理的思維已經(jīng)逐漸深入整個(gè)國家的治理體系。就外商投資管理而言，負(fù)面清單管理模式已經(jīng)從自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到了全國?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》等文件多次確認(rèn)了負(fù)面清單在外資管理中的核心地位。發(fā)改委和商務(wù)部于2017年6月28日發(fā)布的2017年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》一改之前鼓勵(lì)類、限制類、禁止類和允許類的編排結(jié)構(gòu)，采納了“鼓勵(lì)類——負(fù)面清單”的二元模式，并剔除了內(nèi)外資同等適用的市場準(zhǔn)入限制的重復(fù)規(guī)定，進(jìn)一步提升了外資管理的透明度。2017年8月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》再次重申了將外商投資負(fù)面清單管理模式推向全國的要求。由此，負(fù)面清單管理模式已經(jīng)成為全國性的外資管理模式。負(fù)面清單管理模式所隱含的開放性、透明性和規(guī)范性還深刻地改變了我國市場管理模式乃至于國家治理模式。2015年3月24日，《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的頒行為我國國家治理模式的轉(zhuǎn)換確立了方向。該意見將權(quán)力的透明度作為一項(xiàng)基本原則。這種改革可以說是自貿(mào)區(qū)清單管理模式經(jīng)驗(yàn)的有益復(fù)制。另外，在國務(wù)院于2014年12月發(fā)布的《關(guān)于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》中，動植物及其產(chǎn)品檢疫審批負(fù)面清單管理成為了全國范圍內(nèi)的重要復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)。負(fù)面清單管理模式下某些相對成熟的有益經(jīng)驗(yàn)正從自貿(mào)區(qū)推向全國。在2015年10月2日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》。該意見明確將法治原則和公開原則作為制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的基本原則。在該意見發(fā)布的五個(gè)月，國家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》，并在當(dāng)時(shí)已經(jīng)設(shè)立自貿(mào)區(qū)的四個(gè)省、直轄市試行。不難看出，負(fù)面清單奠定了我國外資管理和市場準(zhǔn)入管理的基本框架。

由于自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式只能在WTO法律框架的基礎(chǔ)上提升開放水平，因而其在透明度方面應(yīng)當(dāng)比WTO的要求更高。我國過去以行政審批為主的行政管理方式被詬病的一項(xiàng)重要原因就在于行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)過于寬泛，缺乏制約。 See Alan S Alexandroff, Sylvia Ostry & Rafael Gomez eds., : , London: Routledge, 2002, p.19. 而此次負(fù)面清單的改革必須要與“權(quán)力和責(zé)任清單”相配套，才能真正地發(fā)揮出負(fù)面清單的透明度優(yōu)勢。 如前文所述，透明度原則的內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了公布法律法規(guī)這一原始內(nèi)涵。公布法律法規(guī)這一要求相對容易達(dá)到，而實(shí)現(xiàn)相關(guān)行政權(quán)力行使的透明度則相對困難。我國在入世時(shí)作出了在實(shí)施法律法規(guī)方面“公平、一致和合理”三方面的承諾。“權(quán)力和責(zé)任清單”正是實(shí)現(xiàn)這三方面承諾的有益工具。如前文所述，GATS模式下透明度被批評的一項(xiàng)重要原因在于其只是承諾范圍內(nèi)的透明，而此次負(fù)面清單模式的改革嘗試是要建立起全面和整體的透明。與WTO所發(fā)揮的作用類似，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域所進(jìn)行的負(fù)面清單管理模式改革為全面厘清政府和市場的關(guān)系創(chuàng)造了契機(jī)。負(fù)面清單管理模式作為高標(biāo)準(zhǔn)的開放模式，勢必會進(jìn)一步推動我國法治的進(jìn)步。

(三)法治思維推動自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的進(jìn)一步完善

我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的改革嘗試必須以法治思維為向?qū)АＫ懈母锎胧?yīng)當(dāng)存在法律上的依據(jù)，否則這樣的改革與透明度原則就是背道而馳的。原則上，應(yīng)當(dāng)先由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，然后由國務(wù)院制定自貿(mào)區(qū)總體方案并暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施，然后再由自貿(mào)區(qū)制定配套的規(guī)定，最后成立并運(yùn)行自貿(mào)區(qū)。不過在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立過程中，這一順序并沒有得到嚴(yán)格的遵守。全國人大常委會對國務(wù)院的授權(quán)發(fā)生在2013年8月10日。該授權(quán)決定自2013年10月1日開始施行。國務(wù)院發(fā)布上海自貿(mào)區(qū)總體方案的時(shí)間為2013年9月18日。國務(wù)院根據(jù)相關(guān)授權(quán)暫停相關(guān)行政審批或者特別管理措施發(fā)生在2013年12月21日。而上海發(fā)布《中國 (上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》(負(fù)面清單)并成立自貿(mào)區(qū)發(fā)生在2013年9月29日。此時(shí)全國人大常委會的授權(quán)還未開始施行，國務(wù)院的暫停措施亦未頒發(fā)，上海發(fā)布的負(fù)面清單在這段時(shí)間明顯缺乏法律上的依據(jù)。后來在成立廣東、福建和天津自貿(mào)區(qū)時(shí)，相關(guān)部門已經(jīng)注意到了這一問題。全國人大常委會于2014年12月28日授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政審批。該授權(quán)決定自2015年3月1日開始施行。國務(wù)院于4月8日發(fā)布總體方案并于同時(shí)發(fā)布了統(tǒng)一的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》。但這兩部文件都是在印發(fā)后30日開始實(shí)施的。在2015年4月21日，廣東、福建和天津自貿(mào)區(qū)正式建立。雖然相對于上海自貿(mào)區(qū)，后面三個(gè)自貿(mào)區(qū)在建立時(shí)國務(wù)院的配套規(guī)定都已經(jīng)發(fā)布，但是《負(fù)面清單》和《國家安全審查辦法》此時(shí)還沒有開始實(shí)施。亦即，由于這兩部規(guī)定的實(shí)施日期與自貿(mào)區(qū)的建立日期不一致，出現(xiàn)了一段時(shí)間的空白期。這無疑是自貿(mào)區(qū)成立過程中的一些瑕疵。在負(fù)面清單管理模式的改革嘗試中，必須時(shí)刻牢記“法無授權(quán)即禁止”的理念，任何改革措施的實(shí)施都應(yīng)當(dāng)有清晰明確的法律依據(jù)。更為關(guān)鍵的是，雖然這樣的改革并沒有降低WTO框架下的透明度標(biāo)準(zhǔn)，但是其與負(fù)面清單所應(yīng)當(dāng)具備的透明度是不相符合的。在上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布自己的負(fù)面清單后，就有學(xué)者對自貿(mào)區(qū)地方法規(guī)與中央法規(guī)的沖突問題提出了擔(dān)憂，并建議由中央統(tǒng)一制定負(fù)面清單。這一建議后來得到了中央的采納，從國家層面整體提升了自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的透明度，避免了各個(gè)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的不一致性。統(tǒng)一版本的負(fù)面清單是否會按照之前上海自貿(mào)區(qū)的定期更新模式進(jìn)行修訂仍然不得而知。但是，作為弱概念意義上“法治”的透明度原則要求法律存在一定的可預(yù)期性。由于我國的負(fù)面清單并沒有采用“現(xiàn)存不符措施+將來不符措施”的模式，在措施的可預(yù)期性上已經(jīng)存在一定的弱勢。如果頻繁調(diào)整負(fù)面清單的范圍，則勢必會進(jìn)一步降低負(fù)面清單的透明度優(yōu)勢。因而，對于負(fù)面清單的調(diào)整不應(yīng)過度頻繁，應(yīng)當(dāng)在調(diào)整的必要性和可預(yù)期性上尋找平衡。值得一提的是，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》將外資政策的穩(wěn)定、透明、可預(yù)期作為外商投資法律法規(guī)的目標(biāo)。其后發(fā)布的《全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》更是明確提出了進(jìn)一步提高外商投資負(fù)面清單的透明度和市場準(zhǔn)入的可預(yù)期性要求。透明度原則實(shí)際上隱含了法律穩(wěn)定性和可預(yù)期性兩方面的要求。

另外一個(gè)問題涉及能否根據(jù)實(shí)際情況在負(fù)面清單中增加某些特別管理措施。如前文所述，以北美自由貿(mào)易協(xié)定為代表的負(fù)面清單模式中存在一種棘輪機(jī)制，以確保貿(mào)易開放程度不會出現(xiàn)倒退。雖然我國自貿(mào)區(qū)改革屬于單向承諾，并不存在國際法上的義務(wù)，但是對于負(fù)面清單的調(diào)整仍然應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。從菲律賓、印度尼西亞等國的實(shí)踐來看，雖然縮減限制是趨勢，但是根據(jù)情況適度增加限制仍然是可行的。國務(wù)院發(fā)布的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單亦明確規(guī)定了適時(shí)調(diào)整的必要。例如，2015年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單就對2013年發(fā)布的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的開放措施進(jìn)行了限制，將允許設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)限縮回了以合資、合作形式設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。又如，2017年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在2015年版的基礎(chǔ)上新增了2項(xiàng)限制性條目、6項(xiàng)禁止性條目。問題的關(guān)鍵在于確保新限制的可預(yù)期性以及法律的非溯及既往。與雙邊或者區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中的負(fù)面清單不同，對單方發(fā)布的負(fù)面清單進(jìn)行調(diào)整原則上屬于一國主權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)，只要這種調(diào)整不涉及國際法上的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)是允許的。但是調(diào)整應(yīng)當(dāng)以法治原則為基石，充分考慮法律的穩(wěn)定性，并給予受影響的外商投資主體合理的信賴保護(hù)。這主要反映在新增限制或者禁止措施時(shí)應(yīng)按照從舊原則，承認(rèn)既已發(fā)生投資的效力。如確需終止這些投資，應(yīng)按照合理的程序和價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

法治思維不僅應(yīng)當(dāng)貫穿負(fù)面清單的制定過程，而且應(yīng)當(dāng)貫穿對負(fù)面清單的解釋和適用過程。從國務(wù)院發(fā)布的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單來看，凡是清單中未列出的并且涉及國家安全、公共秩序、公共文化、金融審慎、政府采購、補(bǔ)貼、非營利性組織、特殊手續(xù)和稅收相關(guān)的特別管理措施，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。這些特別管理措施被集中在了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》之中。如果自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中的不符措施涉及以上9個(gè)領(lǐng)域，那么就應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用該指導(dǎo)目錄。準(zhǔn)確地說，是繼續(xù)適用該目錄中的限制性和禁止性規(guī)定。但如果法律在自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單所列上述9個(gè)領(lǐng)域之外設(shè)定了未被清單收錄的特別管理措施，那么是否應(yīng)當(dāng)適用這些規(guī)定呢？又或者，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單以及全國性的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》能否在相關(guān)法律未做修改的情況下自行廢除或者修改這些特別管理措施呢？雖然新修訂的《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等法律授權(quán)國務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布準(zhǔn)入管理措施，但這是否意味著國務(wù)院可以通過發(fā)布負(fù)面清單來修改相關(guān)的法律呢？從《立法法》第八條的規(guī)定來看，答案是否定的。即使存在授權(quán)，國務(wù)院也無權(quán)直接修改法律。從這一角度來看，無論是自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單還是《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》都不是封閉性的。如果清單存在遺漏或者對現(xiàn)行法律中設(shè)置的特別管理措施進(jìn)行了調(diào)整，仍然需要適用現(xiàn)行法律的規(guī)定直至全國人大及其常委會根據(jù)《立法法》的規(guī)定修訂相應(yīng)的規(guī)定。與此相關(guān)的是，我國目前公布的負(fù)面清單缺乏對各項(xiàng)特別管理措施法律依據(jù)的列舉，既無助于清單的具體適用，也有損清單的透明度。借鑒TPP等負(fù)面清單發(fā)布模式的有益經(jīng)驗(yàn)，在目錄中增設(shè)具體的法律依據(jù)是我國未來完善負(fù)面清單制度的必要措施。

五、結(jié) 語

“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”管理模式的試驗(yàn)具有深化對內(nèi)改革和深化對外開放兩方面的意義。負(fù)面清單管理模式具備一定的透明度優(yōu)勢，但透明度原則又對負(fù)面清單管理模式的具體設(shè)計(jì)施加了一定程度的制約。負(fù)面清單管理模式要發(fā)揮其透明度優(yōu)勢就必須以法治原則為基礎(chǔ)。負(fù)面清單管理模式與法治環(huán)境的提升存在一種良性的互動。從WTO的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，貿(mào)易領(lǐng)域的透明度要求已經(jīng)成為推動其成員法治環(huán)境提升的重要因素。貿(mào)易領(lǐng)域的負(fù)面清單管理模式改革必將成為整個(gè)社會治理體系改革的催化劑。