農(nóng)民土地抗?fàn)幍男袆舆壿嫾捌渲卫?/h1>
2018-11-10 06:28:18王永勝陳剩勇
中國土地科學(xué) 2018年9期
王永勝，陳剩勇
（1.浙江財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州310018；2.浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心，浙江 杭州 310058）
1 引言
土地是財富之母，歷史的長河中農(nóng)民圍繞土地的爭奪和斗爭從未停息，當(dāng)下農(nóng)民與政府的拆遷與反拆遷抗?fàn)幦匀粫r有發(fā)生。農(nóng)民土地抗?fàn)幮袨槌霈F(xiàn)表明農(nóng)民土地權(quán)益在改革和利益調(diào)整中受損，農(nóng)民土地抗?fàn)幬：Φ搅藝液蜕鐣姆€(wěn)定。各級政府既要深化推進(jìn)改革，又要維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為土地的產(chǎn)權(quán)不清晰是土地沖突的緣由，解決之法是要界定好土地產(chǎn)權(quán)；法學(xué)關(guān)注土地沖突背后的法律條文之間內(nèi)在的不銜接，提出應(yīng)該及時修訂相關(guān)土地法律法規(guī)；政治社會學(xué)認(rèn)為土地規(guī)則模糊性、土地相關(guān)的利益群體變化等對地權(quán)沖突造成了重要影響；而人類學(xué)重在研究地權(quán)觀念的變化，側(cè)重于農(nóng)民觀念的變遷研究。概言之：“經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的研究主要運用了‘侵權(quán)—反抗’的分析框架；政治社會學(xué)與人類學(xué)的研究則可以歸類為‘轉(zhuǎn)型—失范’的分析框架。”[1]從土地政治學(xué)角度，結(jié)合政府與農(nóng)民歷史上土地關(guān)系來探討土地抗?fàn)帲且粋€新的研究路徑，具體研究涉及如下幾個問題：農(nóng)民基于土地展開的抗?fàn)幣c政府互動是如何博弈的？他們之間歷史上形成的行動邏輯和相互形塑機制有哪些？政府應(yīng)如何將農(nóng)民土地抗?fàn)幰胫贫然闹卫砬溃?/p>
本文從情境化描述中給農(nóng)民土地抗?fàn)庍M(jìn)行形式化建模，將三個歷史時期的土地抗?fàn)庮悇e化，以土地抗?fàn)幾鳛槊枋龅墓ぞ吆透拍睿赞r(nóng)民土地抗?fàn)幵V求、抗?fàn)幏绞?、政府對其的態(tài)度為次級概念，探求作為解釋工具的土地抗?fàn)幍男袆舆壿嫼蜋C制，最后提出現(xiàn)代社會政府對土地抗?fàn)幍闹卫矸椒ā１疚脑噲D從歷史的角度發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地抗?fàn)幍男袆舆壿嫼蜋C制，為社會中土地沖突提供治理對策。
2 農(nóng)民土地抗?fàn)幍囊粋€互動解釋模型
學(xué)術(shù)界認(rèn)為土地沖突是指“組織或個人為了取得、捍衛(wèi)、行使土地權(quán)益或者排除他人干預(yù)而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產(chǎn)損失或較大社會影響的過激行動”[2]。筆者認(rèn)為土地抗?fàn)幨侵皋r(nóng)民圍繞著土地及其附著物的歸屬展開的對土地權(quán)益被侵犯的群體反抗行為，其中政府作為利益相關(guān)方介入其中。土地抗?fàn)幵诜懂犐闲∮谕恋貨_突，其區(qū)別于土地沖突主要有三點：一是其意為農(nóng)民群體抗?fàn)帲谎芯哭r(nóng)民個體間的土地沖突和抗?fàn)幮袨?；二是土地抗?fàn)幹姓亟槿肫渲?，要么是直接的土地抗?fàn)帉ο?，要么是利益相關(guān)方，土地抗?fàn)幉话瑔渭兇迩f械斗之類的不涉及政府的斗爭；三是土地抗?fàn)幯芯繝幦≈行粤?，認(rèn)為農(nóng)民土地抗?fàn)幐嗍抢硇孕袨椋徽J(rèn)為土地抗?fàn)幨沁^激行動。
土地抗?fàn)庩P(guān)注農(nóng)民抗?fàn)幷吲c政府之間的互動，地方政府作為抗?fàn)帉ο螅只蚩範(fàn)幍慕鉀Q方，是分析土地抗?fàn)幍谋匾?。由此，筆者建構(gòu)了一個農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求、農(nóng)民群體抗?fàn)幏绞脚c政府對農(nóng)民土地抗?fàn)帒B(tài)度的解釋模型，這個解釋模型的關(guān)鍵詞是情、理、法。情是指人之常情、順乎民心合乎民意，理是指天理、事理、社會共同遵守的行為規(guī)范乃至公共道德。情、理合在一起含有現(xiàn)代公序良俗之意，情理存乎人心，是人們判別事件正義與否的衡量標(biāo)尺；而法是世俗統(tǒng)治者制定的強制性規(guī)范，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，古代以刑法為主，具有強制執(zhí)行力。法一般反映社會的情和理，“法不外乎人情”表達(dá)的正是法與情、理具有相通性。在理想狀態(tài)下情、理、法是交互融合的，“天理、國法和人情三位一體”[3]。但在社會管理中統(tǒng)治者有時采用嚴(yán)刑峻法，違背天理人情，行的法不是良法，此種情形下儒家強調(diào)“從道不從君”即意指道高于世俗權(quán)力，理先于法。在農(nóng)民土地抗?fàn)幨录校r(nóng)民往往首要考慮情和理，認(rèn)為法并沒有維護(hù)他們的利益，法不責(zé)眾，有時漠視法，甚至挑戰(zhàn)法的權(quán)威。
筆者把農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求按照合情合理與否分為合情合理訴求和不合情不合理訴求，抗?fàn)幏绞桨凑蘸戏ㄅc否分為合法抗?fàn)幣c非法抗?fàn)?。政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度依據(jù)其認(rèn)可抗?fàn)幮袨榈某潭茸愿叩降头譃槟J(rèn)型、容忍型和禁止型三類。默認(rèn)型是指政府認(rèn)為抗?fàn)幮袆雍戏煽?，認(rèn)可其行為；容忍型是指抗?fàn)幙赡軟_擊社會秩序，但在政府可控范圍內(nèi)，政府部分認(rèn)可；禁止型是政府認(rèn)為抗?fàn)幧婕暗娇苟惖戎卮笫马椈虬殡S有嚴(yán)重暴力，政府必須嚴(yán)厲禁止。他們之間的土地抗?fàn)幓尤鐖D1。
圖1 土地抗?fàn)幵V求、農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞脚c政府對抗?fàn)帒B(tài)度的解釋模型Fig.1 The interpretation model of land struggle appeal,rural land struggle means and government’s attitude towards land struggle
圖1中的橫軸代表農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求的合情合理程度，自左向右遞減，縱軸表示政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度，自下而上表明政府認(rèn)可抗?fàn)幍膽B(tài)度在遞減，圖中的虛線表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞降暮戏ń缦蓿摼€之上表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞竭`法，虛線之下表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞胶戏āD中的實線表示政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?，表征的是政府將抗?fàn)幵V求吸納為體制內(nèi)制度化解決的能力，在這條線的左邊表示體制已經(jīng)將部分抗?fàn)幬{進(jìn)體制內(nèi)，有制度化的解決農(nóng)民土地抗?fàn)幍那溃谶@條線的右邊表明抗?fàn)幵隗w制外展開。農(nóng)民土地抗?fàn)幹饕P(guān)注抗?fàn)幵V求的合情合理程度，政府則主要關(guān)注抗?fàn)幏绞降暮戏ǔ潭?，以決定政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度。如此理論上可區(qū)分出4類不同的土地抗?fàn)?，圖中的拋物線表示抗?fàn)庮悇e，拋物線上的A、B、C、D分別代表不同的抗?fàn)幓忧樾?，具體見表1。
表1 4類不同的土地抗?fàn)嶵ab.1 Four different types of land struggle
3 歷史維度下的農(nóng)民土地抗?fàn)?/h2>
依據(jù)土地抗?fàn)幹修r(nóng)民主體自覺性與否將中國農(nóng)民土地抗?fàn)幨贩譃槿齻€時期，其中農(nóng)民土地抗?fàn)幊尸F(xiàn)認(rèn)知解放的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民土地革命時期，在此之前，稱之為前現(xiàn)代社會，農(nóng)民土地抗?fàn)幨腔谏姹灸艿尿?qū)使；之后的社會稱之為現(xiàn)代社會，農(nóng)民土地抗?fàn)巹t呈現(xiàn)出主體自覺維權(quán)的特征。
3.1 前現(xiàn)代社會天災(zāi)人禍引發(fā)土地抗?fàn)?/h3>
自進(jìn)入階級社會后“溥天之下，莫非王土”。封建社會皇帝將土地賞賜給王侯將相，他們成為封建土地?fù)碛姓?，即地主，地主靠地租剝削農(nóng)民。農(nóng)民耕種地主的土地繳納租金成為佃農(nóng)，此外還存在自耕農(nóng)。農(nóng)民與地主間關(guān)系在封建社會整體上相對穩(wěn)定。發(fā)生土地抗?fàn)幰话闶怯捎趦蓚€原因，一為天災(zāi)，比如發(fā)生水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗蟲災(zāi)害等導(dǎo)致土地收益減少。古代的稅制并不高，比如兩漢時“三十稅一”，但佃農(nóng)租種地主的地租可能高達(dá)土地收成的50%，唐代以后用定額租取代了分成租，但佃農(nóng)一旦遇到災(zāi)荒年則交定額租困難，生存受到威脅，這是引起佃農(nóng)反抗的原因之一。二為人禍，比如統(tǒng)治者昏庸、官府的橫征暴斂、戰(zhàn)亂以及貪官污吏對自耕農(nóng)土地的巧取豪奪等導(dǎo)致農(nóng)民陷入生存困境。統(tǒng)治者“急征暴賦，賦斂不時，朝令而暮改”[4]。土地兼并“主要由封賜、圈地、投獻(xiàn)、權(quán)貴吞并民地等政治因素造成”[5]。農(nóng)民土地抗?fàn)幍淖罡咝螒B(tài)是農(nóng)民起義，比如唐朝王仙芝起義緣由是關(guān)東發(fā)生旱災(zāi)，官吏貪賦重稅，責(zé)任在天災(zāi)和官員不體恤民情。北宋初年土地大多被官僚和豪強霸占和兼并，農(nóng)民被迫淪為旁戶即佃戶，“凡租調(diào)庸斂，悉佃客承之”。佃戶負(fù)擔(dān)沉重，加上天災(zāi)頻仍，導(dǎo)致川、陜王小波李順起義爆發(fā)。實際上，漢末、宋代、元末和明末農(nóng)民起義均與官僚豪強巧取豪奪兼并土地有關(guān)。
雖然抗?fàn)幉缓戏ǎ柁r(nóng)認(rèn)為在災(zāi)荒時合情合理。針對天災(zāi)，佃農(nóng)往往提出減少租金的合情合理的抗?fàn)幵V求；針對人禍，佃農(nóng)反對橫征暴斂，自耕農(nóng)反對土地兼并。農(nóng)民土地抗租斗爭一般采取簡單的“喝血酒結(jié)盟立誓”的方式聚集，奉行“武裝自衛(wèi)，同心抗租”[6]。封建統(tǒng)治者對待抗?fàn)幍膽B(tài)度是恩威并施、剿撫結(jié)合，一方面采取輕徭薄賦減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以“廣皇仁、遏亂蔭”；另一方面采取發(fā)放救災(zāi)款、募資捐款、開倉平糶放糧等辦法賑災(zāi)。但對暴力行為嚴(yán)加鎮(zhèn)壓，“安分待賑者為饑民，必須賑撫；乘間搶掠者為亂民，必須嚴(yán)拿[7]?！笨傊艾F(xiàn)代大部分的農(nóng)民土地抗?fàn)帉儆贏類抗?fàn)?，是天?zāi)人禍導(dǎo)致的合情合理抗?fàn)?，統(tǒng)治者對抗?fàn)幍膽B(tài)度是默認(rèn)和容忍的；少部分屬于B類抗?fàn)?，采取的是暴力抗?fàn)幓蜣r(nóng)民起義，統(tǒng)治者采取鎮(zhèn)壓的禁止型態(tài)度。
3.2 革命社會農(nóng)民的土地革命
土地革命是徹底改變封建的土地所有制，重新分配土地，實現(xiàn)耕者有其田。這是一種革命性的土地權(quán)屬變更，但農(nóng)民缺少主體的階級覺悟，農(nóng)民的被解放需要從外部輸入革命的意識形態(tài)，是中國共產(chǎn)黨引導(dǎo)農(nóng)民走上土地革命的道路。早在大革命后期，黨對地主在政治上進(jìn)行打擊的方式就有“清算、罰款、捐款、小質(zhì)問、大示威、戴高帽子游鄉(xiāng)、關(guān)進(jìn)縣監(jiān)獄、驅(qū)逐、槍斃”[8]。在土地革命時期黨采取“打土豪、分田地”，掀起轟轟烈烈的土地革命浪潮。除抗日戰(zhàn)爭時期外，支持農(nóng)民獲得土地的訴求。共產(chǎn)黨的輸入革命引起了農(nóng)民對土地的認(rèn)知解放，他們認(rèn)為剝奪地主土地是合情合理的抗?fàn)幵V求，采取的是非法的抗?fàn)幏绞剑膽B(tài)度是禁止型，屬于B類抗?fàn)帯?/p>
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨于1953—1956年掀起了農(nóng)業(yè)的社會主義改造運動，帶領(lǐng)農(nóng)民走上合作化道路。土地性質(zhì)從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，這是一場深刻的土地革命，具有劃時代的歷史進(jìn)步意義。但1958年人民公社化運動開始推行“一大二公”，1962年人民公社“六十條”確立“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，農(nóng)民土地權(quán)益被嚴(yán)重剝奪，因而遭到了農(nóng)民的廣泛抵制。農(nóng)民提出的“三自一包”等土地訴求是合情合理的訴求，他們多采取合法的抗?fàn)幏绞?，一般采用磨洋工等出工不出力的日常抵抗形式。政府借助于意識形態(tài)資源、強制性手段和對物質(zhì)資源的全面控制[9]，對農(nóng)民進(jìn)行壓制和打擊。如此，農(nóng)民的土地抗?fàn)幨呛锨楹侠碓V求，本應(yīng)屬于A類抗?fàn)?，政府的態(tài)度應(yīng)是默認(rèn)和容忍型，但此時政府基于“左”的意識形態(tài)，認(rèn)為“三自一包”是走資本主義道路，將其認(rèn)定為不合情不合理的訴求，并采取鎮(zhèn)壓為主的策略，實際是按照D類抗?fàn)幪幹貌呗詫Υ?，使得這一時期農(nóng)民土地抗?fàn)幵庥龅筋悇e變異。
3.3 現(xiàn)代社會農(nóng)民土地維權(quán)抗?fàn)?/h3>
1978年十一屆三中全會后，中國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了部分分割，以農(nóng)民承包的方式將土地的使用權(quán)和收益權(quán)交還給農(nóng)民，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離的政策受到了農(nóng)民的極大歡迎。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和分稅制等改革的推進(jìn)，20世紀(jì)90年代后期在農(nóng)村還是爆發(fā)了大規(guī)模的農(nóng)民抗稅費事件。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民土地抗?fàn)幰矝]有減少，隨著各地開發(fā)區(qū)和城市建設(shè)的快速發(fā)展，圈地運動如火如荼，農(nóng)民土地抗?fàn)幠壳爸饕獓@著土地征用和拆遷展開。
現(xiàn)代土地抗?fàn)幍慕鉀Q途徑理論上有協(xié)商、調(diào)解、申請政府裁決和復(fù)議、司法途徑以及信訪等。但土地抗?fàn)幍膶ο蠛芏嗌婕暗胤秸?，行政和司法途徑不能使政府免于利益糾葛。農(nóng)民采取以上訪為主的集體行動作為解決土地糾紛的主要方式，此外還采取訴苦、軟磨硬泡、搞關(guān)系、“按指印”的聯(lián)名請愿、泄憤、種房等多種方式。地方政府往往先是通過抗?fàn)幷叩挠H屬側(cè)面做工作的“有限強制”，然后采取截訪、維穩(wěn)等“反復(fù)消耗”手段與抗?fàn)幷咧g展開博弈，最后通過低保和廉租房等“適當(dāng)妥協(xié)”手段達(dá)成抗?fàn)幍暮徒鈁10]。地方政府采取這種策略主義的行為是源于壓力環(huán)境、政績需求以及財政需求[11]。為了維權(quán)，農(nóng)民的土地抗?fàn)幎嗍窃谥贫瓤蚣軆?nèi)采取合法方式的A類抗?fàn)帲俨糠植扇×朔欠ǚ绞降腂類抗?fàn)帯?/p>
綜上所述，前現(xiàn)代社會土地抗?fàn)幍膶ο笾饕秦澒傥劾艉偷刂鳎範(fàn)幉⒉环大w制；土地革命的對象是推翻封建土地制度。而現(xiàn)代社會農(nóng)民土地抗?fàn)幍闹饕獙ο笫腔鶎庸芾碚撸òɑ鶎诱痛寮壒步M織）以及利益相關(guān)方（招商引資的企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商等）。歷史維度下農(nóng)民與政府之間的土地抗?fàn)幍幕雨P(guān)系見表2。
表2 歷史維度下的土地抗?fàn)幓雨P(guān)系一覽表Tab.2 Interactive relationship of land struggle under historical dimension
4 農(nóng)民土地抗?fàn)幍男袆舆壿嬇c機制
以上是不同歷史時期的農(nóng)民土地抗?fàn)幍拿枋鲂苑治觯宫F(xiàn)的是土地抗?fàn)幵V求、抗?fàn)幏绞胶驼畱B(tài)度等之間的互動情形和抗?fàn)幍牟煌嫦?。但抗?fàn)幷窝芯康闹饕康氖菫榱税l(fā)現(xiàn)隱藏在抗?fàn)幨录澈蟮墓残灾R，筆者認(rèn)為土地抗?fàn)幫裱嗤目範(fàn)庍壿?，背后共享相似的行動機制。統(tǒng)治者認(rèn)為可以利用權(quán)力侵占、剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民一旦遇到有利的政治機會便會開展土地抗?fàn)幮袆印?/p>
4.1 農(nóng)民土地抗?fàn)幍恼J(rèn)知、動力和政治邏輯
認(rèn)知邏輯是統(tǒng)治者和政府認(rèn)為統(tǒng)治者權(quán)力以及公共權(quán)力優(yōu)先于農(nóng)民權(quán)利。政府為了統(tǒng)治者私利或公共利益征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民往往就得讓步，這是一種統(tǒng)治者和公共權(quán)力至上的認(rèn)知。歷史上多數(shù)時候土地并不被認(rèn)為是農(nóng)民的財產(chǎn)，而被認(rèn)為是統(tǒng)治者的私產(chǎn)，“君主復(fù)于常法之外，賞賜任意”[12]。古代農(nóng)民因而被迫尋求權(quán)貴豪強大地主的庇護(hù)，極端的是魏晉時期蔭蔽于士族門閥之下成為佃客、衣食客等農(nóng)奴。在土地革命時期共產(chǎn)黨也執(zhí)行過沒收地主土地歸蘇維埃所有的政策。新中國成立后國家推行合作化、人民公社化運動、戶籍制度等將農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)民的土地權(quán)益被弱化，將農(nóng)業(yè)收益轉(zhuǎn)移到國家建設(shè)和城市化發(fā)展中，這是工業(yè)化原始積累的迫切需要，是國家建設(shè)需要主導(dǎo)了這一政策。甚至在現(xiàn)代社會現(xiàn)行征地制度依然是一種以鄉(xiāng)促城發(fā)展的制度設(shè)置，在現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)上，也一直依據(jù)按土地原用途加上產(chǎn)值倍數(shù)法給予補償，政策僅涉及具體倍數(shù)的調(diào)整，不顧及在城市化和工業(yè)化的發(fā)展中土地的市場價值重估。同時規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，賦予了地方政府對土地征收爭議的單方面的最終裁決權(quán)。這背后均體現(xiàn)了統(tǒng)治者利益和公共權(quán)力的優(yōu)先性。
動力邏輯是農(nóng)民認(rèn)為政府行為違背情、理，他們土地權(quán)益受損。農(nóng)民的抗?fàn)幗?jīng)驗并不支持奧爾森集體行動的選擇性激勵解釋?？?fàn)幍陌l(fā)生動力不是來自于內(nèi)部的獎罰分明，而是更多來自于農(nóng)民面臨的外部生存壓力，即是一種壓迫性反應(yīng)[13]。前現(xiàn)代社會的農(nóng)民土地抗?fàn)幫窃庥龅教鞛?zāi)人禍，自耕農(nóng)土地被兼并，佃農(nóng)土地收成被地主盤剝，農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護(hù)?，F(xiàn)代社會一些地方政府高度依賴土地財政維持運轉(zhuǎn)，地方政府以低價補償?shù)姆绞綇霓r(nóng)民集體手中征地，然后高價出讓，從中攫取高額土地出讓金。當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突“仍是一個以‘利益政治’形塑，而非‘法律衡量’為基礎(chǔ)的秩序”[14]。農(nóng)民通過抗?fàn)幈磉_(dá)反對統(tǒng)治者或公共權(quán)力侵害他們的土地權(quán)益行為，農(nóng)民的抗?fàn)幨呛锨楹侠淼模麄兿Ｍㄟ^抗?fàn)幮袆右鸾y(tǒng)治者和公共權(quán)力的關(guān)注，維護(hù)他們的土地權(quán)益。
政治邏輯是農(nóng)民認(rèn)為出現(xiàn)了有利于抗?fàn)幍恼螜C會。農(nóng)民土地抗?fàn)幉恢皇峭恋貦?quán)益被剝奪而產(chǎn)生的集體不公正感乃至怨恨累積。農(nóng)民除擁有豐富的地緣社會和人情網(wǎng)絡(luò)、充足的時間等資源外，更重要的是農(nóng)民有時擁有有利的政治機會。農(nóng)民的抗?fàn)帟媾R“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”的約束[15]，而出現(xiàn)有利于抗?fàn)幍恼螜C遇或威脅便會促使農(nóng)民土地抗?fàn)幍陌l(fā)生。戈德斯通和蒂利曾構(gòu)建了一個抗?fàn)幍睦硇阅Ｐ停篏=（V×O）-C，G是抗?fàn)幮袆拥念A(yù)期凈收益；V意指成功，是抗?fàn)幮袆拥氖找鎯r值；O指抗?fàn)幊晒Φ目赡苄裕词菣C遇；C指包括鎮(zhèn)壓威脅在內(nèi)的抗?fàn)幍拇鷥r；當(dāng)G大于零時，抗?fàn)幉艜l(fā)生[16]。前現(xiàn)代社會農(nóng)民土地抗?fàn)幨怯捎谔鞛?zāi)人禍導(dǎo)致農(nóng)民生存受到威脅；革命社會農(nóng)民土地抗?fàn)幨窃从诠伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝斗爭；現(xiàn)代社會土地抗?fàn)巹t是出現(xiàn)了諸多有利于抗?fàn)幍恼螜C會，比如黨為人民服務(wù)的承諾，憲法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益不受非法侵犯以及地方政府保一方平安的維穩(wěn)責(zé)任等?？?fàn)幷咄弥醒肱c地方政府之間的分歧尋找有利的政治機會，比如用中央政策對抗地方政府的違法拆遷，用中央的反腐對抗基層干部的貪腐行徑等。正是中央對合法性的維護(hù)為農(nóng)民土地抗?fàn)巹?chuàng)造了與地方政府博弈的有利政治機會[17]。
4.2 農(nóng)民土地抗?fàn)幹械臋C制
機制是社會抗?fàn)幯芯康闹匾繕?biāo)，研究者在全球抗?fàn)幇咐邪l(fā)現(xiàn)了社會利用、居間聯(lián)絡(luò)、認(rèn)同改變、合法性確認(rèn)、會聚以及激進(jìn)化等機制[18]。中國農(nóng)民土地抗?fàn)幹兄辽俅嬖谥恋乜範(fàn)幵V求的具體利益、農(nóng)民抗?fàn)幏绞降牟染€偶爾越線、政府對抗?fàn)幫扇褐频葯C制。
機制一：土地抗?fàn)幵V求的具體利益機制。中國的土地抗?fàn)幉痪哂袣W洲歷史上土地抗?fàn)巸H僅反對封建領(lǐng)主不反對國王的特征。歐洲歷史上的土地抗?fàn)?，農(nóng)民往往與其他封建領(lǐng)主甚至國王聯(lián)手對抗自己的封建領(lǐng)主。由于國王的支持，在歐洲抗?fàn)帋椭r(nóng)民在走向近代化的過程中爭取到了自身的政治權(quán)利和土地權(quán)益。而中國的農(nóng)民土地抗?fàn)幰恢痹谧非笞陨砭唧w利益，并沒有在抗?fàn)庍^程中建立起有效的維護(hù)自身權(quán)益的制度化的、抽象化的利益保障機制，導(dǎo)致農(nóng)民面臨具體利益受損—抗?fàn)帯偈軗p—再抗?fàn)幍难h(huán)局面。農(nóng)民自身追求抽象權(quán)益不夠?qū)е孪鄳?yīng)法律制度供給不足。當(dāng)下農(nóng)民的土地權(quán)益也缺乏足夠的法律保護(hù)，例如，中國現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是模糊的，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。如此容易產(chǎn)生委托代理風(fēng)險，農(nóng)民事實上難以對村級代理人形成有效約束。
機制二：農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞降牟染€偶爾越線機制。歷史上農(nóng)民與政府之間的抗?fàn)幓佣嘁訟、B類抗?fàn)帪橹?，處于抗?fàn)幏绞降暮戏ㄅc非法界限附近，合法的抗?fàn)庪y以得到政府的重視，而非法的抗?fàn)幱秩菀滓鹫逆?zhèn)壓。農(nóng)民往往踩線而不越線，抗?fàn)幮袆記_擊地方政府的維穩(wěn)底線，但又不嚴(yán)重危害社會公共秩序，不危及自身安全?？?fàn)幷哂袝r也會越線抗?fàn)?，他們起先是選擇合情合理合法的A類抗?fàn)帲皇窃跓o效情況下才選擇合情合理但不合法的B類越線抗?fàn)?。斯科特在東南亞的研究揭示存在同樣的反抗機理，在農(nóng)民能夠忍受的生存極限范圍內(nèi)，他們依靠弱者的武器進(jìn)行日常形式的個體抵抗，而避免直接反抗權(quán)威[19]，類似于A類抗?fàn)?；只有?dāng)外來侵犯觸及到農(nóng)民的最后生存底線違背道義經(jīng)濟(jì)時，他們的反抗才以大規(guī)模的暴力反叛呈現(xiàn)出來[20]，此為B類抗?fàn)帯類抗?fàn)幊尸F(xiàn)出更多的農(nóng)民與政府之間抗?fàn)幏绞胶驼畱?yīng)對措施的博弈過程。
機制三：政府對抗?fàn)幫扇褐频臋C制。土地抗?fàn)幓又邢仁墙y(tǒng)治者和政府不公正地侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，引起了農(nóng)民的反抗，而統(tǒng)治者和政府又從社會穩(wěn)定的角度更多采取了壓制的策略。筆者建構(gòu)的農(nóng)民土地抗?fàn)幍慕忉屇Ｐ褪且粋€理性的分析框架，但歷史并不總是按照理性設(shè)計運行，實際上在抗?fàn)幓又姓３Ｆ蛴谶\用壓制來對待抗?fàn)幷?，從?可知政府在三個歷史時期對土地抗?fàn)幘胁捎媒剐蛻B(tài)度。這也是在“左”的政策下的人民公社時期農(nóng)民土地抗?fàn)幵庥龅筋悇e變異的緣由，政府當(dāng)時采用禁止代替了默認(rèn)和容忍的態(tài)度。現(xiàn)代社會農(nóng)民的土地抗?fàn)庪m然也常常遭遇到地方政府的壓制，但這是由當(dāng)前的制度安排塑造的。農(nóng)民選擇上訪是因為中央政府給農(nóng)民留了這一制度渠道反映農(nóng)民遭遇的不公，中央政府也將上訪作為評估地方政府治理績效的一個考核指標(biāo)，地方政府因而必然傾向于壓制農(nóng)民的土地抗?fàn)幮袨椤?/p>
5 研究結(jié)論
揆諸歷史，政府治理土地抗?fàn)庡e位的情形時有發(fā)生。時至今日，筆者認(rèn)為用壓制為主來遣散抗?fàn)幨遣贿m宜的，政府對土地抗?fàn)幍膽B(tài)度更多要從禁止型轉(zhuǎn)變?yōu)槟J(rèn)型和容忍型，要建構(gòu)在法律框架保障下的A類理性抗?fàn)?，更多將抗?fàn)幮袆愚D(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)的協(xié)商和司法途徑解決。具體涉及以下4個方面的制度調(diào)整和策略轉(zhuǎn)變。
5.1 依法保障農(nóng)民的抽象土地權(quán)益
二元體制下的城市化是不斷從農(nóng)村汲取資源和人才的單向度的進(jìn)程，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城市的高房價和戶籍制度使得農(nóng)民并不能真正融入城市，加上社會保障制度的不健全，土地對于農(nóng)民具有生存發(fā)展和保障的特殊意義，被農(nóng)民視為命根子。這就要求制定相關(guān)土地法律法規(guī)要真正體現(xiàn)公平公正原則，使農(nóng)民在制度框架內(nèi)真正獲得對土地的使用、轉(zhuǎn)讓、收益和處分權(quán)?！皽p少農(nóng)村地權(quán)沖突的關(guān)鍵在于擴(kuò)大農(nóng)民分享土地增值收益與土地資本化收益的權(quán)利”[21]。在公共利益確有需要的情形下征地要站在農(nóng)民生存和發(fā)展的長遠(yuǎn)角度給予農(nóng)民足夠公平合理的補償。要消弭土地抗?fàn)幹泻锨楹侠砼c合法之間的罅隙，讓良法體現(xiàn)合情合理的原則，將農(nóng)民的認(rèn)知和行為提高到合法的層面。
5.2 增強政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?/h3>
目前“農(nóng)地征收過程中，地方政府扮演著雙重角色。其一是利益競爭者，參與農(nóng)地征收的利益分配；其二是競爭規(guī)則的制定者，從制度上保障自身利益”[22]，一方面要增加政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?，即要將社會中合情合理的抗?fàn)幵V求吸納為體制內(nèi)的常規(guī)政治行動，比如信訪部門要真正做到吸納失地農(nóng)民的抗?fàn)幵V求，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。在體制內(nèi)引導(dǎo)農(nóng)民依靠制度化的渠道表達(dá)訴求，減少非制度化的抗?fàn)幮袆印Ａ硪环矫嬉惨浞职l(fā)揮好村民自治職能，支持農(nóng)民成立相應(yīng)的維權(quán)機構(gòu)，提高農(nóng)民的議價能力和博弈實力，改變農(nóng)民在利益表達(dá)和維權(quán)過程中與政府相比明顯處于弱勢的地位，改變“強政府，弱社會”的格局。農(nóng)民土地抗?fàn)幠撤N程度上也是農(nóng)民對政府行為行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，是倒逼政府依法行政的重要舉措。
5.3 在互動中通過協(xié)商達(dá)至“重疊共識”
要不斷完善現(xiàn)有的信訪制度，確保農(nóng)民土地權(quán)益受損時有暢通的申訴和解決問題的渠道；政府抗?fàn)幥采⒉呗詰?yīng)以疏導(dǎo)為主，注重協(xié)商民主的真正落實；要避免采用暴力對抗的互動方法，防止出現(xiàn)因執(zhí)法不當(dāng)而引發(fā)惡性群體性事件。地方政府“面對沖突擴(kuò)大時，需要采取理性的退讓策略和合作策略，避免激化策略和對抗策略”[23]。借用羅爾斯面對當(dāng)今多元社會下協(xié)調(diào)行動的難題而提出的“重疊共識”概念，筆者主張公共理性，提倡寬容、妥協(xié)，找到政府和農(nóng)民彼此間的最大公約數(shù)，形成“重疊共識”。
5.4 在改革中推動土地制度創(chuàng)新
亨廷頓認(rèn)為在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，勢必會產(chǎn)生不穩(wěn)定的社會因素，而這需要制度的凈化和吸納將這些因素在制度的框架內(nèi)化解掉。要反思地方政府追求GDP和自身效益最大化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理模式，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“治理有效”的要求，要明晰政府與市場各自的邊界和功能區(qū)分，走市場驅(qū)動、農(nóng)民參與和政府服務(wù)的鄉(xiāng)村治理模式。比如可推廣當(dāng)前試點的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市制度，讓農(nóng)民能從土地入市中獲取直接的土地增值收益。應(yīng)盡可能切斷地方政府與土地收益間的利益糾葛，同時要完善失地農(nóng)民的社會保障制度，解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，才能在現(xiàn)代化過程中將大多數(shù)農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上消弭農(nóng)民的土地抗?fàn)帯?/p>
王永勝，陳剩勇
（1.浙江財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州310018；2.浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心，浙江 杭州 310058）
1 引言
土地是財富之母，歷史的長河中農(nóng)民圍繞土地的爭奪和斗爭從未停息，當(dāng)下農(nóng)民與政府的拆遷與反拆遷抗?fàn)幦匀粫r有發(fā)生。農(nóng)民土地抗?fàn)幮袨槌霈F(xiàn)表明農(nóng)民土地權(quán)益在改革和利益調(diào)整中受損，農(nóng)民土地抗?fàn)幬：Φ搅藝液蜕鐣姆€(wěn)定。各級政府既要深化推進(jìn)改革，又要維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為土地的產(chǎn)權(quán)不清晰是土地沖突的緣由，解決之法是要界定好土地產(chǎn)權(quán)；法學(xué)關(guān)注土地沖突背后的法律條文之間內(nèi)在的不銜接，提出應(yīng)該及時修訂相關(guān)土地法律法規(guī)；政治社會學(xué)認(rèn)為土地規(guī)則模糊性、土地相關(guān)的利益群體變化等對地權(quán)沖突造成了重要影響；而人類學(xué)重在研究地權(quán)觀念的變化，側(cè)重于農(nóng)民觀念的變遷研究。概言之：“經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的研究主要運用了‘侵權(quán)—反抗’的分析框架；政治社會學(xué)與人類學(xué)的研究則可以歸類為‘轉(zhuǎn)型—失范’的分析框架。”[1]從土地政治學(xué)角度，結(jié)合政府與農(nóng)民歷史上土地關(guān)系來探討土地抗?fàn)帲且粋€新的研究路徑，具體研究涉及如下幾個問題：農(nóng)民基于土地展開的抗?fàn)幣c政府互動是如何博弈的？他們之間歷史上形成的行動邏輯和相互形塑機制有哪些？政府應(yīng)如何將農(nóng)民土地抗?fàn)幰胫贫然闹卫砬溃?/p>
本文從情境化描述中給農(nóng)民土地抗?fàn)庍M(jìn)行形式化建模，將三個歷史時期的土地抗?fàn)庮悇e化，以土地抗?fàn)幾鳛槊枋龅墓ぞ吆透拍睿赞r(nóng)民土地抗?fàn)幵V求、抗?fàn)幏绞?、政府對其的態(tài)度為次級概念，探求作為解釋工具的土地抗?fàn)幍男袆舆壿嫼蜋C制，最后提出現(xiàn)代社會政府對土地抗?fàn)幍闹卫矸椒ā１疚脑噲D從歷史的角度發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地抗?fàn)幍男袆舆壿嫼蜋C制，為社會中土地沖突提供治理對策。
2 農(nóng)民土地抗?fàn)幍囊粋€互動解釋模型
學(xué)術(shù)界認(rèn)為土地沖突是指“組織或個人為了取得、捍衛(wèi)、行使土地權(quán)益或者排除他人干預(yù)而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產(chǎn)損失或較大社會影響的過激行動”[2]。筆者認(rèn)為土地抗?fàn)幨侵皋r(nóng)民圍繞著土地及其附著物的歸屬展開的對土地權(quán)益被侵犯的群體反抗行為，其中政府作為利益相關(guān)方介入其中。土地抗?fàn)幵诜懂犐闲∮谕恋貨_突，其區(qū)別于土地沖突主要有三點：一是其意為農(nóng)民群體抗?fàn)帲谎芯哭r(nóng)民個體間的土地沖突和抗?fàn)幮袨?；二是土地抗?fàn)幹姓亟槿肫渲?，要么是直接的土地抗?fàn)帉ο?，要么是利益相關(guān)方，土地抗?fàn)幉话瑔渭兇迩f械斗之類的不涉及政府的斗爭；三是土地抗?fàn)幯芯繝幦≈行粤?，認(rèn)為農(nóng)民土地抗?fàn)幐嗍抢硇孕袨椋徽J(rèn)為土地抗?fàn)幨沁^激行動。
土地抗?fàn)庩P(guān)注農(nóng)民抗?fàn)幷吲c政府之間的互動，地方政府作為抗?fàn)帉ο螅只蚩範(fàn)幍慕鉀Q方，是分析土地抗?fàn)幍谋匾?。由此，筆者建構(gòu)了一個農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求、農(nóng)民群體抗?fàn)幏绞脚c政府對農(nóng)民土地抗?fàn)帒B(tài)度的解釋模型，這個解釋模型的關(guān)鍵詞是情、理、法。情是指人之常情、順乎民心合乎民意，理是指天理、事理、社會共同遵守的行為規(guī)范乃至公共道德。情、理合在一起含有現(xiàn)代公序良俗之意，情理存乎人心，是人們判別事件正義與否的衡量標(biāo)尺；而法是世俗統(tǒng)治者制定的強制性規(guī)范，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，古代以刑法為主，具有強制執(zhí)行力。法一般反映社會的情和理，“法不外乎人情”表達(dá)的正是法與情、理具有相通性。在理想狀態(tài)下情、理、法是交互融合的，“天理、國法和人情三位一體”[3]。但在社會管理中統(tǒng)治者有時采用嚴(yán)刑峻法，違背天理人情，行的法不是良法，此種情形下儒家強調(diào)“從道不從君”即意指道高于世俗權(quán)力，理先于法。在農(nóng)民土地抗?fàn)幨录校r(nóng)民往往首要考慮情和理，認(rèn)為法并沒有維護(hù)他們的利益，法不責(zé)眾，有時漠視法，甚至挑戰(zhàn)法的權(quán)威。
筆者把農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求按照合情合理與否分為合情合理訴求和不合情不合理訴求，抗?fàn)幏绞桨凑蘸戏ㄅc否分為合法抗?fàn)幣c非法抗?fàn)?。政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度依據(jù)其認(rèn)可抗?fàn)幮袨榈某潭茸愿叩降头譃槟J(rèn)型、容忍型和禁止型三類。默認(rèn)型是指政府認(rèn)為抗?fàn)幮袆雍戏煽?，認(rèn)可其行為；容忍型是指抗?fàn)幙赡軟_擊社會秩序，但在政府可控范圍內(nèi)，政府部分認(rèn)可；禁止型是政府認(rèn)為抗?fàn)幧婕暗娇苟惖戎卮笫马椈虬殡S有嚴(yán)重暴力，政府必須嚴(yán)厲禁止。他們之間的土地抗?fàn)幓尤鐖D1。
圖1 土地抗?fàn)幵V求、農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞脚c政府對抗?fàn)帒B(tài)度的解釋模型Fig.1 The interpretation model of land struggle appeal,rural land struggle means and government’s attitude towards land struggle
圖1中的橫軸代表農(nóng)民土地抗?fàn)幵V求的合情合理程度，自左向右遞減，縱軸表示政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度，自下而上表明政府認(rèn)可抗?fàn)幍膽B(tài)度在遞減，圖中的虛線表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞降暮戏ń缦蓿摼€之上表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞竭`法，虛線之下表示農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞胶戏āD中的實線表示政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?，表征的是政府將抗?fàn)幵V求吸納為體制內(nèi)制度化解決的能力，在這條線的左邊表示體制已經(jīng)將部分抗?fàn)幬{進(jìn)體制內(nèi)，有制度化的解決農(nóng)民土地抗?fàn)幍那溃谶@條線的右邊表明抗?fàn)幵隗w制外展開。農(nóng)民土地抗?fàn)幹饕P(guān)注抗?fàn)幵V求的合情合理程度，政府則主要關(guān)注抗?fàn)幏绞降暮戏ǔ潭?，以決定政府對抗?fàn)幍膽B(tài)度。如此理論上可區(qū)分出4類不同的土地抗?fàn)?，圖中的拋物線表示抗?fàn)庮悇e，拋物線上的A、B、C、D分別代表不同的抗?fàn)幓忧樾?，具體見表1。
表1 4類不同的土地抗?fàn)嶵ab.1 Four different types of land struggle
3 歷史維度下的農(nóng)民土地抗?fàn)?/h2>
依據(jù)土地抗?fàn)幹修r(nóng)民主體自覺性與否將中國農(nóng)民土地抗?fàn)幨贩譃槿齻€時期，其中農(nóng)民土地抗?fàn)幊尸F(xiàn)認(rèn)知解放的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民土地革命時期，在此之前，稱之為前現(xiàn)代社會，農(nóng)民土地抗?fàn)幨腔谏姹灸艿尿?qū)使；之后的社會稱之為現(xiàn)代社會，農(nóng)民土地抗?fàn)巹t呈現(xiàn)出主體自覺維權(quán)的特征。
3.1 前現(xiàn)代社會天災(zāi)人禍引發(fā)土地抗?fàn)?/h3>
自進(jìn)入階級社會后“溥天之下，莫非王土”。封建社會皇帝將土地賞賜給王侯將相，他們成為封建土地?fù)碛姓?，即地主，地主靠地租剝削農(nóng)民。農(nóng)民耕種地主的土地繳納租金成為佃農(nóng)，此外還存在自耕農(nóng)。農(nóng)民與地主間關(guān)系在封建社會整體上相對穩(wěn)定。發(fā)生土地抗?fàn)幰话闶怯捎趦蓚€原因，一為天災(zāi)，比如發(fā)生水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗蟲災(zāi)害等導(dǎo)致土地收益減少。古代的稅制并不高，比如兩漢時“三十稅一”，但佃農(nóng)租種地主的地租可能高達(dá)土地收成的50%，唐代以后用定額租取代了分成租，但佃農(nóng)一旦遇到災(zāi)荒年則交定額租困難，生存受到威脅，這是引起佃農(nóng)反抗的原因之一。二為人禍，比如統(tǒng)治者昏庸、官府的橫征暴斂、戰(zhàn)亂以及貪官污吏對自耕農(nóng)土地的巧取豪奪等導(dǎo)致農(nóng)民陷入生存困境。統(tǒng)治者“急征暴賦，賦斂不時，朝令而暮改”[4]。土地兼并“主要由封賜、圈地、投獻(xiàn)、權(quán)貴吞并民地等政治因素造成”[5]。農(nóng)民土地抗?fàn)幍淖罡咝螒B(tài)是農(nóng)民起義，比如唐朝王仙芝起義緣由是關(guān)東發(fā)生旱災(zāi)，官吏貪賦重稅，責(zé)任在天災(zāi)和官員不體恤民情。北宋初年土地大多被官僚和豪強霸占和兼并，農(nóng)民被迫淪為旁戶即佃戶，“凡租調(diào)庸斂，悉佃客承之”。佃戶負(fù)擔(dān)沉重，加上天災(zāi)頻仍，導(dǎo)致川、陜王小波李順起義爆發(fā)。實際上，漢末、宋代、元末和明末農(nóng)民起義均與官僚豪強巧取豪奪兼并土地有關(guān)。
雖然抗?fàn)幉缓戏ǎ柁r(nóng)認(rèn)為在災(zāi)荒時合情合理。針對天災(zāi)，佃農(nóng)往往提出減少租金的合情合理的抗?fàn)幵V求；針對人禍，佃農(nóng)反對橫征暴斂，自耕農(nóng)反對土地兼并。農(nóng)民土地抗租斗爭一般采取簡單的“喝血酒結(jié)盟立誓”的方式聚集，奉行“武裝自衛(wèi)，同心抗租”[6]。封建統(tǒng)治者對待抗?fàn)幍膽B(tài)度是恩威并施、剿撫結(jié)合，一方面采取輕徭薄賦減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以“廣皇仁、遏亂蔭”；另一方面采取發(fā)放救災(zāi)款、募資捐款、開倉平糶放糧等辦法賑災(zāi)。但對暴力行為嚴(yán)加鎮(zhèn)壓，“安分待賑者為饑民，必須賑撫；乘間搶掠者為亂民，必須嚴(yán)拿[7]?！笨傊艾F(xiàn)代大部分的農(nóng)民土地抗?fàn)帉儆贏類抗?fàn)?，是天?zāi)人禍導(dǎo)致的合情合理抗?fàn)?，統(tǒng)治者對抗?fàn)幍膽B(tài)度是默認(rèn)和容忍的；少部分屬于B類抗?fàn)?，采取的是暴力抗?fàn)幓蜣r(nóng)民起義，統(tǒng)治者采取鎮(zhèn)壓的禁止型態(tài)度。
3.2 革命社會農(nóng)民的土地革命
土地革命是徹底改變封建的土地所有制，重新分配土地，實現(xiàn)耕者有其田。這是一種革命性的土地權(quán)屬變更，但農(nóng)民缺少主體的階級覺悟，農(nóng)民的被解放需要從外部輸入革命的意識形態(tài)，是中國共產(chǎn)黨引導(dǎo)農(nóng)民走上土地革命的道路。早在大革命后期，黨對地主在政治上進(jìn)行打擊的方式就有“清算、罰款、捐款、小質(zhì)問、大示威、戴高帽子游鄉(xiāng)、關(guān)進(jìn)縣監(jiān)獄、驅(qū)逐、槍斃”[8]。在土地革命時期黨采取“打土豪、分田地”，掀起轟轟烈烈的土地革命浪潮。除抗日戰(zhàn)爭時期外，支持農(nóng)民獲得土地的訴求。共產(chǎn)黨的輸入革命引起了農(nóng)民對土地的認(rèn)知解放，他們認(rèn)為剝奪地主土地是合情合理的抗?fàn)幵V求，采取的是非法的抗?fàn)幏绞剑膽B(tài)度是禁止型，屬于B類抗?fàn)帯?/p>
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨于1953—1956年掀起了農(nóng)業(yè)的社會主義改造運動，帶領(lǐng)農(nóng)民走上合作化道路。土地性質(zhì)從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，這是一場深刻的土地革命，具有劃時代的歷史進(jìn)步意義。但1958年人民公社化運動開始推行“一大二公”，1962年人民公社“六十條”確立“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，農(nóng)民土地權(quán)益被嚴(yán)重剝奪，因而遭到了農(nóng)民的廣泛抵制。農(nóng)民提出的“三自一包”等土地訴求是合情合理的訴求，他們多采取合法的抗?fàn)幏绞?，一般采用磨洋工等出工不出力的日常抵抗形式。政府借助于意識形態(tài)資源、強制性手段和對物質(zhì)資源的全面控制[9]，對農(nóng)民進(jìn)行壓制和打擊。如此，農(nóng)民的土地抗?fàn)幨呛锨楹侠碓V求，本應(yīng)屬于A類抗?fàn)?，政府的態(tài)度應(yīng)是默認(rèn)和容忍型，但此時政府基于“左”的意識形態(tài)，認(rèn)為“三自一包”是走資本主義道路，將其認(rèn)定為不合情不合理的訴求，并采取鎮(zhèn)壓為主的策略，實際是按照D類抗?fàn)幪幹貌呗詫Υ?，使得這一時期農(nóng)民土地抗?fàn)幵庥龅筋悇e變異。
3.3 現(xiàn)代社會農(nóng)民土地維權(quán)抗?fàn)?/h3>
1978年十一屆三中全會后，中國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了部分分割，以農(nóng)民承包的方式將土地的使用權(quán)和收益權(quán)交還給農(nóng)民，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離的政策受到了農(nóng)民的極大歡迎。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和分稅制等改革的推進(jìn)，20世紀(jì)90年代后期在農(nóng)村還是爆發(fā)了大規(guī)模的農(nóng)民抗稅費事件。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民土地抗?fàn)幰矝]有減少，隨著各地開發(fā)區(qū)和城市建設(shè)的快速發(fā)展，圈地運動如火如荼，農(nóng)民土地抗?fàn)幠壳爸饕獓@著土地征用和拆遷展開。
現(xiàn)代土地抗?fàn)幍慕鉀Q途徑理論上有協(xié)商、調(diào)解、申請政府裁決和復(fù)議、司法途徑以及信訪等。但土地抗?fàn)幍膶ο蠛芏嗌婕暗胤秸?，行政和司法途徑不能使政府免于利益糾葛。農(nóng)民采取以上訪為主的集體行動作為解決土地糾紛的主要方式，此外還采取訴苦、軟磨硬泡、搞關(guān)系、“按指印”的聯(lián)名請愿、泄憤、種房等多種方式。地方政府往往先是通過抗?fàn)幷叩挠H屬側(cè)面做工作的“有限強制”，然后采取截訪、維穩(wěn)等“反復(fù)消耗”手段與抗?fàn)幷咧g展開博弈，最后通過低保和廉租房等“適當(dāng)妥協(xié)”手段達(dá)成抗?fàn)幍暮徒鈁10]。地方政府采取這種策略主義的行為是源于壓力環(huán)境、政績需求以及財政需求[11]。為了維權(quán)，農(nóng)民的土地抗?fàn)幎嗍窃谥贫瓤蚣軆?nèi)采取合法方式的A類抗?fàn)帲俨糠植扇×朔欠ǚ绞降腂類抗?fàn)帯?/p>
綜上所述，前現(xiàn)代社會土地抗?fàn)幍膶ο笾饕秦澒傥劾艉偷刂鳎範(fàn)幉⒉环大w制；土地革命的對象是推翻封建土地制度。而現(xiàn)代社會農(nóng)民土地抗?fàn)幍闹饕獙ο笫腔鶎庸芾碚撸òɑ鶎诱痛寮壒步M織）以及利益相關(guān)方（招商引資的企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商等）。歷史維度下農(nóng)民與政府之間的土地抗?fàn)幍幕雨P(guān)系見表2。
表2 歷史維度下的土地抗?fàn)幓雨P(guān)系一覽表Tab.2 Interactive relationship of land struggle under historical dimension
4 農(nóng)民土地抗?fàn)幍男袆舆壿嬇c機制
以上是不同歷史時期的農(nóng)民土地抗?fàn)幍拿枋鲂苑治觯宫F(xiàn)的是土地抗?fàn)幵V求、抗?fàn)幏绞胶驼畱B(tài)度等之間的互動情形和抗?fàn)幍牟煌嫦?。但抗?fàn)幷窝芯康闹饕康氖菫榱税l(fā)現(xiàn)隱藏在抗?fàn)幨录澈蟮墓残灾R，筆者認(rèn)為土地抗?fàn)幫裱嗤目範(fàn)庍壿?，背后共享相似的行動機制。統(tǒng)治者認(rèn)為可以利用權(quán)力侵占、剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民一旦遇到有利的政治機會便會開展土地抗?fàn)幮袆印?/p>
4.1 農(nóng)民土地抗?fàn)幍恼J(rèn)知、動力和政治邏輯
認(rèn)知邏輯是統(tǒng)治者和政府認(rèn)為統(tǒng)治者權(quán)力以及公共權(quán)力優(yōu)先于農(nóng)民權(quán)利。政府為了統(tǒng)治者私利或公共利益征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民往往就得讓步，這是一種統(tǒng)治者和公共權(quán)力至上的認(rèn)知。歷史上多數(shù)時候土地并不被認(rèn)為是農(nóng)民的財產(chǎn)，而被認(rèn)為是統(tǒng)治者的私產(chǎn)，“君主復(fù)于常法之外，賞賜任意”[12]。古代農(nóng)民因而被迫尋求權(quán)貴豪強大地主的庇護(hù)，極端的是魏晉時期蔭蔽于士族門閥之下成為佃客、衣食客等農(nóng)奴。在土地革命時期共產(chǎn)黨也執(zhí)行過沒收地主土地歸蘇維埃所有的政策。新中國成立后國家推行合作化、人民公社化運動、戶籍制度等將農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)民的土地權(quán)益被弱化，將農(nóng)業(yè)收益轉(zhuǎn)移到國家建設(shè)和城市化發(fā)展中，這是工業(yè)化原始積累的迫切需要，是國家建設(shè)需要主導(dǎo)了這一政策。甚至在現(xiàn)代社會現(xiàn)行征地制度依然是一種以鄉(xiāng)促城發(fā)展的制度設(shè)置，在現(xiàn)行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)上，也一直依據(jù)按土地原用途加上產(chǎn)值倍數(shù)法給予補償，政策僅涉及具體倍數(shù)的調(diào)整，不顧及在城市化和工業(yè)化的發(fā)展中土地的市場價值重估。同時規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，賦予了地方政府對土地征收爭議的單方面的最終裁決權(quán)。這背后均體現(xiàn)了統(tǒng)治者利益和公共權(quán)力的優(yōu)先性。
動力邏輯是農(nóng)民認(rèn)為政府行為違背情、理，他們土地權(quán)益受損。農(nóng)民的抗?fàn)幗?jīng)驗并不支持奧爾森集體行動的選擇性激勵解釋?？?fàn)幍陌l(fā)生動力不是來自于內(nèi)部的獎罰分明，而是更多來自于農(nóng)民面臨的外部生存壓力，即是一種壓迫性反應(yīng)[13]。前現(xiàn)代社會的農(nóng)民土地抗?fàn)幫窃庥龅教鞛?zāi)人禍，自耕農(nóng)土地被兼并，佃農(nóng)土地收成被地主盤剝，農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護(hù)?，F(xiàn)代社會一些地方政府高度依賴土地財政維持運轉(zhuǎn)，地方政府以低價補償?shù)姆绞綇霓r(nóng)民集體手中征地，然后高價出讓，從中攫取高額土地出讓金。當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突“仍是一個以‘利益政治’形塑，而非‘法律衡量’為基礎(chǔ)的秩序”[14]。農(nóng)民通過抗?fàn)幈磉_(dá)反對統(tǒng)治者或公共權(quán)力侵害他們的土地權(quán)益行為，農(nóng)民的抗?fàn)幨呛锨楹侠淼模麄兿Ｍㄟ^抗?fàn)幮袆右鸾y(tǒng)治者和公共權(quán)力的關(guān)注，維護(hù)他們的土地權(quán)益。
政治邏輯是農(nóng)民認(rèn)為出現(xiàn)了有利于抗?fàn)幍恼螜C會。農(nóng)民土地抗?fàn)幉恢皇峭恋貦?quán)益被剝奪而產(chǎn)生的集體不公正感乃至怨恨累積。農(nóng)民除擁有豐富的地緣社會和人情網(wǎng)絡(luò)、充足的時間等資源外，更重要的是農(nóng)民有時擁有有利的政治機會。農(nóng)民的抗?fàn)帟媾R“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”的約束[15]，而出現(xiàn)有利于抗?fàn)幍恼螜C遇或威脅便會促使農(nóng)民土地抗?fàn)幍陌l(fā)生。戈德斯通和蒂利曾構(gòu)建了一個抗?fàn)幍睦硇阅Ｐ停篏=（V×O）-C，G是抗?fàn)幮袆拥念A(yù)期凈收益；V意指成功，是抗?fàn)幮袆拥氖找鎯r值；O指抗?fàn)幊晒Φ目赡苄裕词菣C遇；C指包括鎮(zhèn)壓威脅在內(nèi)的抗?fàn)幍拇鷥r；當(dāng)G大于零時，抗?fàn)幉艜l(fā)生[16]。前現(xiàn)代社會農(nóng)民土地抗?fàn)幨怯捎谔鞛?zāi)人禍導(dǎo)致農(nóng)民生存受到威脅；革命社會農(nóng)民土地抗?fàn)幨窃从诠伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝斗爭；現(xiàn)代社會土地抗?fàn)巹t是出現(xiàn)了諸多有利于抗?fàn)幍恼螜C會，比如黨為人民服務(wù)的承諾，憲法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益不受非法侵犯以及地方政府保一方平安的維穩(wěn)責(zé)任等?？?fàn)幷咄弥醒肱c地方政府之間的分歧尋找有利的政治機會，比如用中央政策對抗地方政府的違法拆遷，用中央的反腐對抗基層干部的貪腐行徑等。正是中央對合法性的維護(hù)為農(nóng)民土地抗?fàn)巹?chuàng)造了與地方政府博弈的有利政治機會[17]。
4.2 農(nóng)民土地抗?fàn)幹械臋C制
機制是社會抗?fàn)幯芯康闹匾繕?biāo)，研究者在全球抗?fàn)幇咐邪l(fā)現(xiàn)了社會利用、居間聯(lián)絡(luò)、認(rèn)同改變、合法性確認(rèn)、會聚以及激進(jìn)化等機制[18]。中國農(nóng)民土地抗?fàn)幹兄辽俅嬖谥恋乜範(fàn)幵V求的具體利益、農(nóng)民抗?fàn)幏绞降牟染€偶爾越線、政府對抗?fàn)幫扇褐频葯C制。
機制一：土地抗?fàn)幵V求的具體利益機制。中國的土地抗?fàn)幉痪哂袣W洲歷史上土地抗?fàn)巸H僅反對封建領(lǐng)主不反對國王的特征。歐洲歷史上的土地抗?fàn)?，農(nóng)民往往與其他封建領(lǐng)主甚至國王聯(lián)手對抗自己的封建領(lǐng)主。由于國王的支持，在歐洲抗?fàn)帋椭r(nóng)民在走向近代化的過程中爭取到了自身的政治權(quán)利和土地權(quán)益。而中國的農(nóng)民土地抗?fàn)幰恢痹谧非笞陨砭唧w利益，并沒有在抗?fàn)庍^程中建立起有效的維護(hù)自身權(quán)益的制度化的、抽象化的利益保障機制，導(dǎo)致農(nóng)民面臨具體利益受損—抗?fàn)帯偈軗p—再抗?fàn)幍难h(huán)局面。農(nóng)民自身追求抽象權(quán)益不夠?qū)е孪鄳?yīng)法律制度供給不足。當(dāng)下農(nóng)民的土地權(quán)益也缺乏足夠的法律保護(hù)，例如，中國現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是模糊的，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。如此容易產(chǎn)生委托代理風(fēng)險，農(nóng)民事實上難以對村級代理人形成有效約束。
機制二：農(nóng)民土地抗?fàn)幏绞降牟染€偶爾越線機制。歷史上農(nóng)民與政府之間的抗?fàn)幓佣嘁訟、B類抗?fàn)帪橹?，處于抗?fàn)幏绞降暮戏ㄅc非法界限附近，合法的抗?fàn)庪y以得到政府的重視，而非法的抗?fàn)幱秩菀滓鹫逆?zhèn)壓。農(nóng)民往往踩線而不越線，抗?fàn)幮袆記_擊地方政府的維穩(wěn)底線，但又不嚴(yán)重危害社會公共秩序，不危及自身安全?？?fàn)幷哂袝r也會越線抗?fàn)?，他們起先是選擇合情合理合法的A類抗?fàn)帲皇窃跓o效情況下才選擇合情合理但不合法的B類越線抗?fàn)?。斯科特在東南亞的研究揭示存在同樣的反抗機理，在農(nóng)民能夠忍受的生存極限范圍內(nèi)，他們依靠弱者的武器進(jìn)行日常形式的個體抵抗，而避免直接反抗權(quán)威[19]，類似于A類抗?fàn)?；只有?dāng)外來侵犯觸及到農(nóng)民的最后生存底線違背道義經(jīng)濟(jì)時，他們的反抗才以大規(guī)模的暴力反叛呈現(xiàn)出來[20]，此為B類抗?fàn)帯類抗?fàn)幊尸F(xiàn)出更多的農(nóng)民與政府之間抗?fàn)幏绞胶驼畱?yīng)對措施的博弈過程。
機制三：政府對抗?fàn)幫扇褐频臋C制。土地抗?fàn)幓又邢仁墙y(tǒng)治者和政府不公正地侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，引起了農(nóng)民的反抗，而統(tǒng)治者和政府又從社會穩(wěn)定的角度更多采取了壓制的策略。筆者建構(gòu)的農(nóng)民土地抗?fàn)幍慕忉屇Ｐ褪且粋€理性的分析框架，但歷史并不總是按照理性設(shè)計運行，實際上在抗?fàn)幓又姓３Ｆ蛴谶\用壓制來對待抗?fàn)幷?，從?可知政府在三個歷史時期對土地抗?fàn)幘胁捎媒剐蛻B(tài)度。這也是在“左”的政策下的人民公社時期農(nóng)民土地抗?fàn)幵庥龅筋悇e變異的緣由，政府當(dāng)時采用禁止代替了默認(rèn)和容忍的態(tài)度。現(xiàn)代社會農(nóng)民的土地抗?fàn)庪m然也常常遭遇到地方政府的壓制，但這是由當(dāng)前的制度安排塑造的。農(nóng)民選擇上訪是因為中央政府給農(nóng)民留了這一制度渠道反映農(nóng)民遭遇的不公，中央政府也將上訪作為評估地方政府治理績效的一個考核指標(biāo)，地方政府因而必然傾向于壓制農(nóng)民的土地抗?fàn)幮袨椤?/p>
5 研究結(jié)論
揆諸歷史，政府治理土地抗?fàn)庡e位的情形時有發(fā)生。時至今日，筆者認(rèn)為用壓制為主來遣散抗?fàn)幨遣贿m宜的，政府對土地抗?fàn)幍膽B(tài)度更多要從禁止型轉(zhuǎn)變?yōu)槟J(rèn)型和容忍型，要建構(gòu)在法律框架保障下的A類理性抗?fàn)?，更多將抗?fàn)幮袆愚D(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)的協(xié)商和司法途徑解決。具體涉及以下4個方面的制度調(diào)整和策略轉(zhuǎn)變。
5.1 依法保障農(nóng)民的抽象土地權(quán)益
二元體制下的城市化是不斷從農(nóng)村汲取資源和人才的單向度的進(jìn)程，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城市的高房價和戶籍制度使得農(nóng)民并不能真正融入城市，加上社會保障制度的不健全，土地對于農(nóng)民具有生存發(fā)展和保障的特殊意義，被農(nóng)民視為命根子。這就要求制定相關(guān)土地法律法規(guī)要真正體現(xiàn)公平公正原則，使農(nóng)民在制度框架內(nèi)真正獲得對土地的使用、轉(zhuǎn)讓、收益和處分權(quán)?！皽p少農(nóng)村地權(quán)沖突的關(guān)鍵在于擴(kuò)大農(nóng)民分享土地增值收益與土地資本化收益的權(quán)利”[21]。在公共利益確有需要的情形下征地要站在農(nóng)民生存和發(fā)展的長遠(yuǎn)角度給予農(nóng)民足夠公平合理的補償。要消弭土地抗?fàn)幹泻锨楹侠砼c合法之間的罅隙，讓良法體現(xiàn)合情合理的原則，將農(nóng)民的認(rèn)知和行為提高到合法的層面。
5.2 增強政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?/h3>
目前“農(nóng)地征收過程中，地方政府扮演著雙重角色。其一是利益競爭者，參與農(nóng)地征收的利益分配；其二是競爭規(guī)則的制定者，從制度上保障自身利益”[22]，一方面要增加政府制度化吸納抗?fàn)幍哪芰?，即要將社會中合情合理的抗?fàn)幵V求吸納為體制內(nèi)的常規(guī)政治行動，比如信訪部門要真正做到吸納失地農(nóng)民的抗?fàn)幵V求，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。在體制內(nèi)引導(dǎo)農(nóng)民依靠制度化的渠道表達(dá)訴求，減少非制度化的抗?fàn)幮袆印Ａ硪环矫嬉惨浞职l(fā)揮好村民自治職能，支持農(nóng)民成立相應(yīng)的維權(quán)機構(gòu)，提高農(nóng)民的議價能力和博弈實力，改變農(nóng)民在利益表達(dá)和維權(quán)過程中與政府相比明顯處于弱勢的地位，改變“強政府，弱社會”的格局。農(nóng)民土地抗?fàn)幠撤N程度上也是農(nóng)民對政府行為行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，是倒逼政府依法行政的重要舉措。
5.3 在互動中通過協(xié)商達(dá)至“重疊共識”
要不斷完善現(xiàn)有的信訪制度，確保農(nóng)民土地權(quán)益受損時有暢通的申訴和解決問題的渠道；政府抗?fàn)幥采⒉呗詰?yīng)以疏導(dǎo)為主，注重協(xié)商民主的真正落實；要避免采用暴力對抗的互動方法，防止出現(xiàn)因執(zhí)法不當(dāng)而引發(fā)惡性群體性事件。地方政府“面對沖突擴(kuò)大時，需要采取理性的退讓策略和合作策略，避免激化策略和對抗策略”[23]。借用羅爾斯面對當(dāng)今多元社會下協(xié)調(diào)行動的難題而提出的“重疊共識”概念，筆者主張公共理性，提倡寬容、妥協(xié)，找到政府和農(nóng)民彼此間的最大公約數(shù)，形成“重疊共識”。
5.4 在改革中推動土地制度創(chuàng)新
亨廷頓認(rèn)為在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，勢必會產(chǎn)生不穩(wěn)定的社會因素，而這需要制度的凈化和吸納將這些因素在制度的框架內(nèi)化解掉。要反思地方政府追求GDP和自身效益最大化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理模式，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“治理有效”的要求，要明晰政府與市場各自的邊界和功能區(qū)分，走市場驅(qū)動、農(nóng)民參與和政府服務(wù)的鄉(xiāng)村治理模式。比如可推廣當(dāng)前試點的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市制度，讓農(nóng)民能從土地入市中獲取直接的土地增值收益。應(yīng)盡可能切斷地方政府與土地收益間的利益糾葛，同時要完善失地農(nóng)民的社會保障制度，解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，才能在現(xiàn)代化過程中將大多數(shù)農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上消弭農(nóng)民的土地抗?fàn)帯?/p>
