楊 青

一、研究背景

2012年11月財政部以財會[2012]21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），自2014年1月1日起施行，為行政事業(yè)單位制定內(nèi)部控制制度提供指引。2015年12月財政部發(fā)布《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]4號），針對《規(guī)范》實施以來存在的問題提供指導(dǎo)意見。2016年6月財政部下發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號），開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價。2017年1月財政部又發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號），進一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。針對高校，2016年2月教育部辦公廳頒布《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號，以下簡稱《控制指南》），該文件依據(jù)高校經(jīng)濟活動的特殊性，對高校業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制進行了講解?，F(xiàn)階段大部分高校屬于事業(yè)單位，高校內(nèi)部控制制度的制定理應(yīng)按照行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制文件，結(jié)合《控制指南》中高校特有的經(jīng)濟活動，開展內(nèi)部控制評價實施工作，制定其內(nèi)部控制制度。

目前，我國大部分高校按照相關(guān)文件制定了內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，重視程度不夠，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制薄弱，實施情況不盡人意，為了合理保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，完善高校內(nèi)部控制建設(shè)勢在必行。

表1 高校內(nèi)部控制建設(shè)參考文件匯總表

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

高校大部分領(lǐng)導(dǎo)者為教授、學(xué)者，在學(xué)術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域方面是專家，對組織管理則缺乏足夠的經(jīng)驗和敏銳性，對內(nèi)部控制建設(shè)工作沒有足夠的了解，對內(nèi)部控制的重要性認識不足。很多高校管理層同時負責(zé)科研、教學(xué)、管理工作，往往無暇兼顧內(nèi)部控制建設(shè)。此外，高校教職工對于內(nèi)部控制也沒有深入了解，存在內(nèi)部控制與自己無關(guān)的想法，全員參與度較低，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制意識淡薄。

高校治理結(jié)構(gòu)不完善，一是黨委與校長的權(quán)利存在重疊，校長的權(quán)利過大；二是組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，審計處、紀檢等監(jiān)督部門與其他職能部門同級，無法保證其獨立性，監(jiān)督作用無法充分發(fā)揮；三是職工代表大會對提交的問題往往不是討論，而是簡單的舉手表決，形式主義嚴重，教職工作用無法有效發(fā)揮。

（二）風(fēng)險管理意識淡薄

隨著我國高校規(guī)模的擴大及高等教育的改革，高校逐步從單純依靠國家財政撥款的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)橐糟y行貸款等多渠道、多形式的自籌資金方式，另外隨著高校社會職能增多，允許參與的社會經(jīng)濟活動日益豐富，所帶來的各類風(fēng)險也越來越多，如籌資風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等內(nèi)外部風(fēng)險，高校對于這些風(fēng)險往往缺乏風(fēng)險管理和防范風(fēng)險的意識及相應(yīng)措施。

（三）內(nèi)部控制局限于財務(wù)控制

《規(guī)范》及《控制指南》中規(guī)定的對業(yè)務(wù)層面的控制如資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、預(yù)決算管理等控制活動往往都與財務(wù)部門有緊密關(guān)聯(lián)，因此高校內(nèi)部控制制度更多局限于財務(wù)控制。內(nèi)部控制制度也多由財務(wù)起草執(zhí)行，造成內(nèi)部控制制度停留在財務(wù)控制上，缺乏針對控制活動流程中其他相關(guān)部門的監(jiān)管，導(dǎo)致舞弊、“小金庫”、投資失敗等事件時有發(fā)生。

（四）內(nèi)外部監(jiān)督不完善

高校內(nèi)部的監(jiān)督部門為審計處、紀檢等部門組成，審計部門往往對于高校涉及的重大事件進行審計，即事前監(jiān)督；紀檢則是一旦出現(xiàn)重大問題再進行調(diào)查，即事后監(jiān)督，針對的主要是黨風(fēng)廉政問題，由此缺乏事中監(jiān)督或?qū)崟r監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督職能較弱，沒有充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的職能。高校的外部監(jiān)督主要是上級主管部門的監(jiān)督，多為事后監(jiān)督，外部監(jiān)督職能同樣不完善。高校缺乏類似獨立董事、監(jiān)事會等獨立性較強的監(jiān)督職能部門，內(nèi)外部監(jiān)督存在失效的可能，無法有效預(yù)防內(nèi)部控制失效事件的發(fā)生。

（五）缺失健全的內(nèi)部控制評價與報告機制

財會[2016]11號及《控制指南》要求對本單位內(nèi)部控制進行評價，大部分高校并沒有每年對內(nèi)部控制的有效性進行評價，也沒有依據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)的變化及時變更內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致內(nèi)部控制形同虛設(shè)。高校沒有針對內(nèi)部控制出具相應(yīng)的內(nèi)部控制報告，只是在決算報表附注中說明本單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)情況，無法真實反映內(nèi)部控制制度建設(shè)情況及其有效性，影響財務(wù)報表信息的真實、完整，不利于上級部門、債權(quán)人、投資人等利益相關(guān)人了解高校的真實情況。

（六）信息與溝通不暢

隨著高校信息化進程的推進，基本都已實現(xiàn)辦公信息化，各個部門都有自己的一套管理系統(tǒng)，如會計核算系統(tǒng)、學(xué)籍管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)往往不能資源共享，無法有效關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致相同信息會出現(xiàn)不一致的情況。對于信息的披露往往比較被動，信息公開流于形式，信息更新較慢。高校往往忽視對信息系統(tǒng)流程的內(nèi)部控制，導(dǎo)致信息系統(tǒng)存在漏洞，出現(xiàn)內(nèi)部控制無效事件。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化控制環(huán)境

高校治理層減少教學(xué)、科研任務(wù)安排，引導(dǎo)管理層回歸管理主業(yè)。開展內(nèi)部控制制度培訓(xùn)，覆蓋全體教職工，特別是針對管理層及內(nèi)部審計人員，爭取做到人人了解，全員參與，提高內(nèi)部控制建設(shè)參與意識。充分發(fā)揮職工代表大會、黨委會等民主監(jiān)督機制，避免管理層凌駕于內(nèi)部控制之上，營造良好的內(nèi)部控制治理機制。加強內(nèi)部控制人才的引進與培養(yǎng)，高校內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，大部分負責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的為財務(wù)人員，適時引進部分專家，對內(nèi)部控制人員多開展相關(guān)培訓(xùn)，提升內(nèi)部控制建設(shè)軟實力。

（二）提高風(fēng)險管理意識

高校應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險管理評估體系，編寫風(fēng)險防范手冊，針對具體業(yè)務(wù)列明風(fēng)險清單及關(guān)鍵控制點，并制定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。提高教職工風(fēng)險管理意識，開展業(yè)務(wù)活動前，評估內(nèi)外部風(fēng)險，要特別關(guān)注債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險及財務(wù)風(fēng)險，降低或規(guī)避各種風(fēng)險可能帶來的損失，形成人人管控風(fēng)險，事事評估風(fēng)險的管理格局。

（三）擴展內(nèi)部控制范圍

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制活動，如預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等經(jīng)濟活動，涉及財務(wù)、各學(xué)院、資產(chǎn)管理處等多個部門，內(nèi)部控制絕不僅限于財務(wù)控制。內(nèi)部控制不僅僅是財務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)包括所有經(jīng)濟層面，涵蓋各個部門，包括所有教職工，遵循全面性原則。高校在制定內(nèi)部控制制度時，要將內(nèi)部控制控制方法貫穿于高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制所有流程設(shè)計中，全面覆蓋涉及的部門、崗位人員，將所有經(jīng)濟活動融入內(nèi)部控制制度手冊中。

（四）強化內(nèi)外部監(jiān)督，定期開展內(nèi)部控制評價

內(nèi)部審計部門作為重要的內(nèi)部控制監(jiān)督部門，應(yīng)當(dāng)提高審計人員的獨立性，將內(nèi)部控制審計列為日常審計工作內(nèi)容，定期開展內(nèi)部控制審計。加強對高校業(yè)務(wù)層面控制活動的監(jiān)督，特別是對于基建、籌資、投資等重點事項，不能一味的以金額做為審計判定標準，對于風(fēng)險較高但金額較小的事項也要進行審計，形成事前、事中、事后一體的審計監(jiān)督流程。上級政府主管部門應(yīng)當(dāng)不定期開展內(nèi)部控制監(jiān)督檢查，對于決算中內(nèi)部控制建設(shè)情況的披露應(yīng)當(dāng)更加詳細具體。高?？梢悦磕昶刚垥嫀熓聞?wù)所開展內(nèi)部控制審計，評價高校內(nèi)部控制有效性，出具內(nèi)部控制情況報告，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題。

（五）加強信息溝通與公開，保障信息安全

高校應(yīng)整合各部門現(xiàn)有信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接與資源共享，做到數(shù)據(jù)口徑一致。各部門應(yīng)加強溝通，避免各自為政，保證信息通暢。高校作為事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)接受公眾的監(jiān)督，及時向公眾公開相關(guān)信息，提高信息透明度。定期對信息系統(tǒng)進行維護，開展內(nèi)部控制專項測試，防止舞弊等內(nèi)部控制失效事件的發(fā)生。高校信息系統(tǒng)易受外部攻擊，應(yīng)做好信息安全防御工作，避免涉密信息外泄。

四、結(jié)論與展望

高校應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制建設(shè)作為高校發(fā)展的重要內(nèi)容，定期開展內(nèi)部控制評價工作，認清內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，持續(xù)完善內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)高校健康長久的發(fā)展。教育部應(yīng)當(dāng)會同財政部出臺專門的內(nèi)部控制指引文件，使高校內(nèi)部控制建設(shè)有據(jù)可依，為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供制度保障。