邢丙銀

公民潘洪斌未曾想到，他這一舉動(dòng)，能引起全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)注，并推動(dòng)一部地方法規(guī)的修改。近五年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)審查了千余件類(lèi)似潘洪斌這樣提起的針對(duì)各類(lèi)規(guī)范性文件的審查建議。

杭州環(huán)城北路與莫干山路交叉口。2017年的12月10日下午，潘洪斌再到此地，看著眼前的車(chē)水馬龍，他感覺(jué)有點(diǎn)恍惚，兩年前的情景再次浮上心頭：

他騎著一輛從老家湖州拖來(lái)的電動(dòng)自行車(chē)，經(jīng)過(guò)該路口時(shí)，被執(zhí)勤的交警攔下。根據(jù)當(dāng)時(shí)的杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），交警扣留了他的電動(dòng)車(chē)并要求托運(yùn)回原籍。

而根據(jù)條例規(guī)定，這筆托運(yùn)費(fèi)，還要由潘洪斌來(lái)出。他認(rèn)為該行政強(qiáng)制措施違反行政強(qiáng)制法規(guī)定，致信全國(guó)人大常委會(huì)，請(qǐng)求予以審查。

讓潘洪斌頗感意外的是，6個(gè)多月后，他收到一封來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的函件。他小心翼翼地打開(kāi)信件后，看到函上的內(nèi)容支持了他的觀點(diǎn)。

2017年6月，杭州市人大常委會(huì)表決通過(guò)了修改條例的決定，刪除托運(yùn)回原籍的規(guī)定，并規(guī)定拒絕接受罰款的才予以扣留。

一次被罰

今年27歲的潘洪斌是浙江省湖州市南潯區(qū)人。2014年10月，大學(xué)畢業(yè)3個(gè)月后，他從溫州到了杭州，在西湖區(qū)一家私人企業(yè)做法務(wù)。次年6月，他跳槽到蕭山區(qū)一家生產(chǎn)麻將機(jī)的企業(yè)繼續(xù)做法務(wù)工作。

2015年10月10日，他騎著一輛電動(dòng)自行車(chē)，從蕭山區(qū)去西湖區(qū)的玉泉大廈取資料。9時(shí)50分許，當(dāng)他順著環(huán)城北路由東向西，行至與莫干山路交叉口時(shí)，被執(zhí)勤交警攔了下來(lái)。

“交警說(shuō)我的車(chē)是外地車(chē)牌，駛?cè)肓讼扌袇^(qū)域，要將我的車(chē)子扣留?！迸撕楸笠幌伦鱼铝耍麊?wèn)交警扣留的依據(jù)是什么，限行規(guī)定的文件是什么，對(duì)方一時(shí)未答上來(lái)，讓他上網(wǎng)查具體條文規(guī)定。

潘洪斌騎的那輛掛著南潯C26990號(hào)牌的電動(dòng)自行車(chē)，是從老家托運(yùn)來(lái)的。那時(shí)，他剛參加工作沒(méi)多久，經(jīng)濟(jì)上比較拮據(jù)，而他又不想再依靠父母，為節(jié)省日常交通開(kāi)支，他把老家閑置的電動(dòng)車(chē)托運(yùn)到了杭州。

杭州市公安局交警支隊(duì)拱墅大隊(duì)當(dāng)場(chǎng)向潘洪斌開(kāi)具一份行政強(qiáng)制措施憑證。憑證上寫(xiě)著扣留的原因是“實(shí)施駕駛營(yíng)運(yùn)人力三輪車(chē)和公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)規(guī)定的其他非機(jī)動(dòng)車(chē)在禁止通行的道路上行駛的違法行為”，依據(jù)是條例第四十八條。

憑證上還載明：潘洪斌要在15日內(nèi)到拱墅交警大隊(duì)接受處理，時(shí)間是每周二、周四的14點(diǎn)至17點(diǎn)。

電動(dòng)車(chē)被扣留后，潘洪斌覺(jué)得很郁悶，他步行一公里到了玉泉大廈取了材料，而后乘地鐵回了家。當(dāng)天下午，他聯(lián)系拱墅交警大隊(duì)，詢問(wèn)領(lǐng)車(chē)手續(xù)，對(duì)方答復(fù)他稱(chēng)，外地電動(dòng)車(chē)要托運(yùn)回原籍，托運(yùn)費(fèi)由當(dāng)事人出。

潘洪斌事后查閱文件得知，拱墅交警大隊(duì)所稱(chēng)的限行規(guī)定，是杭州市公安局交警支隊(duì)于2009年3月20日發(fā)布的關(guān)于實(shí)施外地電動(dòng)自行車(chē)限行措施通告。

通告明確：自2009年4月1日零時(shí)起，之江路、清江路以北等多條道路范圍內(nèi)，禁止外地電動(dòng)自行車(chē)通行。對(duì)駛?cè)胂扌袇^(qū)域的外地電動(dòng)自行車(chē)，將按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。車(chē)輛將被托運(yùn)回原籍。

而拱墅交警大隊(duì)采取扣留電動(dòng)車(chē)依據(jù)的條例系經(jīng)杭州市十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，浙江省第十屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議批準(zhǔn)的，自2008年5月1日起開(kāi)始施行。

條例第四十八條第一款規(guī)定，駕駛?cè)加椭鷦?dòng)車(chē)、正三輪摩托車(chē)、營(yíng)運(yùn)人力三輪車(chē)和公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)規(guī)定的其他車(chē)輛在禁止通行的道路上行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)除可以扣留車(chē)輛，依照后款規(guī)定處理外，對(duì)駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款。

第二款規(guī)定，被扣留的車(chē)輛，由市、縣（市、區(qū)）人民政府收購(gòu)、置換或者托運(yùn)回原籍。托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車(chē)輛所有人承擔(dān)。

兩審均敗訴

電動(dòng)車(chē)被扣留當(dāng)天，法學(xué)專(zhuān)業(yè)出身的潘洪斌就翻開(kāi)了大學(xué)時(shí)期的課本，查閱了道路交通安全法和行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定。

他認(rèn)為，道交法規(guī)定的扣留是以當(dāng)事人拒絕接受處罰后才采取的措施，而拱墅交警大隊(duì)直接對(duì)其采取扣留措施，而拖運(yùn)回原籍并由當(dāng)事人出托運(yùn)費(fèi)的措施，也與行政強(qiáng)制法規(guī)定不符。

潘洪斌還算了一筆賬：若周二或周四去接受處理，需要跟公司請(qǐng)事假，要扣除部分工資，將車(chē)子托運(yùn)回原籍，需要托運(yùn)費(fèi)，這兩項(xiàng)費(fèi)用加起來(lái)，估計(jì)夠買(mǎi)一輛新電動(dòng)自行車(chē)。

“人年輕，一沖動(dòng)，就有做事的動(dòng)力和勇氣?！迸撕楸罄脙扇鞎r(shí)間寫(xiě)了一份行政訴訟狀，將拱墅交警大隊(duì)告上法庭，請(qǐng)求法院判令：認(rèn)定拱墅交警大隊(duì)作出的扣留電動(dòng)車(chē)的行政強(qiáng)制措施違法，并返還被扣留的電動(dòng)車(chē)等。

2015年11月30日，拱墅區(qū)法院開(kāi)庭審理此案。潘洪斌記得，開(kāi)庭是在當(dāng)天下午，他跟公司法務(wù)主管請(qǐng)了半天假，中午下班后，連飯都沒(méi)顧得吃，轉(zhuǎn)了幾趟公交，在開(kāi)庭前趕到了法院。

拱墅交警大隊(duì)派出一名教導(dǎo)員、兩名工作人員出庭應(yīng)訴。潘洪斌說(shuō)，整個(gè)庭審持續(xù)近兩小時(shí)，他認(rèn)為，行政強(qiáng)制法已規(guī)定可設(shè)定行政強(qiáng)制措施的位階法，條例無(wú)權(quán)設(shè)定扣押車(chē)輛的行政強(qiáng)制措施。

拱墅交警大隊(duì)認(rèn)為，潘洪斌在禁止通行的道路上行駛，根據(jù)條例第四十八條規(guī)定，扣留他的電動(dòng)車(chē)行為合法。

庭審結(jié)束十多天后，潘洪斌收到宣判的傳票。宣判是在2015年12月下旬的一天，潘洪斌不記得了具體日期，他只記得是下午比較晚的時(shí)候，幾分鐘就結(jié)束了，他敗訴了。

拱墅區(qū)法院認(rèn)為，行政強(qiáng)制法第10條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。”條例設(shè)定扣留車(chē)輛的行政強(qiáng)制措施并未違反上位法規(guī)定。

拱墅區(qū)法院還認(rèn)為，杭州市公安局交警支隊(duì)發(fā)布的關(guān)于實(shí)施外地電動(dòng)自行車(chē)限行措施的通告，已明確禁止2009年4月1日起外地電動(dòng)自行車(chē)駛?cè)胂扌械膮^(qū)域。潘洪斌駕駛南潯號(hào)牌電動(dòng)車(chē)進(jìn)入限行區(qū)域，拱墅交警大隊(duì)采取扣留車(chē)輛的行政強(qiáng)制措施，事實(shí)清楚，依據(jù)合法。

宣判后，潘洪斌拿著判決書(shū)，坐公交回家。在離家還有三四公里處，他下了公交，邊走邊思索著如何在二審時(shí)完善自己的主張。當(dāng)天晚上，他就用記事本，把所思所想記下來(lái)，之后趁著閑暇時(shí)間，完善上訴狀，遞交給了法院。

二審僅有半小時(shí)的法庭調(diào)查，且拱墅交警大隊(duì)未派員出庭。2016年3月20日左右，潘洪斌收到杭州中院郵寄來(lái)的二審判決書(shū)，撕開(kāi)信封后，他先看尾頁(yè)的判決結(jié)果：“又?jǐn)≡V了。”

杭州中院認(rèn)為，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，審判程序合法，遂駁回他的上訴。這份判決是2016年3月15日作出的。

一封建議信

彼時(shí)，對(duì)潘洪斌來(lái)說(shuō)，訴訟已不是為了索回一輛幾百元錢(qián)的電動(dòng)車(chē)，而是一件關(guān)乎公平正義、關(guān)于地方法規(guī)正確與否的問(wèn)題。

恰逢2016年全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)，一則推送的新聞引起潘洪斌的注意。新聞的內(nèi)容是2016年3月10日，在全國(guó)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人就“人大立法工作”答記者問(wèn)發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜介紹備案審查工作時(shí)說(shuō)，他們根據(jù)群眾、組織來(lái)信，對(duì)一些地方法規(guī)進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)了若干不符合法律規(guī)定的，地方都主動(dòng)改了。

“正好我看到了這條新聞，了解了備案審查制度，我感覺(jué)向全國(guó)人大常委會(huì)提建議，也是一種救濟(jì)途徑，就試著看能否有所回應(yīng)。”潘洪斌心動(dòng)了。

2016年4月，他致信全國(guó)人大常委會(huì)，請(qǐng)求撤銷(xiāo)條例第四十八條違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。與此同時(shí)，他還向浙江省高院提起了再審申請(qǐng)。

2016年9月，浙江省高院作出行政裁定，駁回潘洪斌的再審申請(qǐng)。該院認(rèn)為，拱墅交警大隊(duì)對(duì)其作出扣留車(chē)輛的行政強(qiáng)制措施，符合條例規(guī)定。

收到浙江省高院裁定后，潘洪斌又致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)條例審查。這次郵寄中，他增添了一份浙江省高院裁定的復(fù)印件。

潘洪斌不知道的是，實(shí)際上，全國(guó)人大常委會(huì)在4月份收到他的建議信后，就已在著手進(jìn)行審查的相關(guān)工作。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，收到潘洪斌的備案審查建議后，法工委向杭州市人大常委會(huì)發(fā)出函告并征求意見(jiàn)，并抄送浙江省人大常委會(huì)。杭州市人大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)部門(mén)對(duì)審查建議進(jìn)行研究后，書(shū)面反饋了意見(jiàn)。

此后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)反饋的意見(jiàn)進(jìn)行了研究，認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車(chē)并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。

如何理解這一“不一致”？法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，扣留非機(jī)動(dòng)車(chē)并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍，可以認(rèn)定系一種行政強(qiáng)制措施。條例作為下位法，其上位法是道交法和道交法實(shí)施條例，而這兩部上位法中，并未規(guī)定“扣留并托運(yùn)回原籍”這一行政強(qiáng)制措施。

行政強(qiáng)制法第10條規(guī)定，地方在沒(méi)有上位法、法律和行政法規(guī)依據(jù)的情況下，可以設(shè)定查封、扣押行政強(qiáng)制措施?！澳壳耙呀?jīng)有了上位法，就不能再去設(shè)定這一行政強(qiáng)制措施，這既違反道交法，也違反行政強(qiáng)制法關(guān)于行政強(qiáng)制措施設(shè)定的規(guī)定?！鄙鲜鲇嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

2016年11月，杭州市人大常委會(huì)、浙江省人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人專(zhuān)程到北京報(bào)告條例制定和執(zhí)行中的有關(guān)情況，聽(tīng)取對(duì)條例的審查研究意見(jiàn)。

之后，杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門(mén)著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃，同時(shí)委托專(zhuān)家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問(wèn)題進(jìn)行全面審查。

按照有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)法工委向潘洪斌進(jìn)行了書(shū)面反饋。2017年1月2日，反饋函郵寄到了潘洪斌的公司。

他講述了收到函件的情景：“我吃過(guò)午飯，回公司宿舍時(shí)，路過(guò)收發(fā)室，看到一封來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)法工委的信件，我特別激動(dòng)，沒(méi)立即打開(kāi)看，小跑回宿舍，用小刀慢慢地將信封割開(kāi)，生怕撕破了文件。我忐忑地抽出文件，迅速閱覽一遍，頓感欣喜，里面內(nèi)容都是支持我的觀點(diǎn)，還明確告訴我杭州市人大常委會(huì)已經(jīng)把修改地方法規(guī)列入2017年立法工作計(jì)劃?！?/p>

這封來(lái)函對(duì)潘洪斌來(lái)說(shuō)，就像是一件晚到的元旦禮物，兩三百來(lái)字的內(nèi)容，他反復(fù)讀了四遍，用手機(jī)拍照后，把原件收藏了起來(lái)。

2017年6月28日，杭州市第十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改條例的決定。7月28日，浙江省第十二屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議批準(zhǔn)了這一決定。

相比原條例，決定刪除“將外地電動(dòng)自行車(chē)押回原籍，并由當(dāng)事人出托運(yùn)費(fèi)”的規(guī)定，還規(guī)定“對(duì)違反限行規(guī)定的，先處罰款，拒絕接受罰款的，扣留車(chē)輛”。