劉樂毅 賀 申 張 寧 戴 斌

(1.南京地鐵運營有限責任公司,210012,南京； 2.東南大學智能運輸系統(tǒng)研究中心,210096,南京//第一作者,高級工程師)

城市軌道交通應(yīng)急管理指城市軌道交通運營公司各應(yīng)急部門在突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對、處置和恢復(fù)過程中，通過建立聯(lián)動應(yīng)對機制，采取科學、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段與措施，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進城市軌道交通安全運營和健康發(fā)展的有關(guān)活動。應(yīng)急管理作為保障城市軌道交通安全運營的主要手段之一，其各工作環(huán)節(jié)和參與部門共同決定了應(yīng)急管理的全過程。運營安全是所有應(yīng)急部門在應(yīng)急管理過程中共同努力的結(jié)果。我國城市軌道交通應(yīng)急管理機制的建設(shè)尚處于起步階段，應(yīng)急管理能力的提升遠跟不上線路建設(shè)和運營的速度，導(dǎo)致應(yīng)急管理效率低下，對運營安全的影響較大。深入調(diào)研運營公司各部門發(fā)現(xiàn)，目前城市軌道交通應(yīng)急管理主要存在以下問題：

(1)責任定位及劃分模糊。城市軌道交通應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)性工作，涉及的專業(yè)多、范圍廣，需要各應(yīng)急部門分工協(xié)作與配合，然而在實際工作中，分工不明確、責任范圍劃分不清晰的狀況時有發(fā)生[1]，易造成部門間相互推諉責任甚至拒絕協(xié)作的后果，嚴重降低應(yīng)急管理的效率。

(2)多重領(lǐng)導(dǎo)。當突發(fā)事件發(fā)生且到達事發(fā)現(xiàn)場的各部門負責人的行政級別基本相同時，易出現(xiàn)多重領(lǐng)導(dǎo)的情況，現(xiàn)場應(yīng)急人員均按照自身所屬部門負責人的指令行動，導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)不足、現(xiàn)場應(yīng)急處置混亂，缺乏統(tǒng)一指揮與決策者。

(3)應(yīng)急與日常管理工作脫節(jié)。若城市軌道交通應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的相關(guān)部門在應(yīng)急狀況下的責任與其日常管理責任不一致程度太高[2]，一旦突發(fā)事件，應(yīng)急人員很可能不熟悉對應(yīng)崗位的職責和工作內(nèi)容，造成處置混亂，致使應(yīng)急行動失效。

為解決上述問題，本文借鑒項目管理的經(jīng)驗，研究運營公司各部門應(yīng)急職責及應(yīng)急管理的全過程，并運用責任矩陣方法對相關(guān)部門的責任進行合理定位和清晰劃分，在對應(yīng)急管理部門的責任與權(quán)力進行定性分析的基礎(chǔ)上，量化分析各自的責任貢獻度，從而實現(xiàn)提高應(yīng)急管理水平的目的。

1 責任矩陣概述

責任矩陣又稱角色矩陣，是項目管理中用于將工作內(nèi)容與角色相匹配的責任方法。它強調(diào)每項工作細目由誰負責，并表明各角色在整個項目中的地位和作用[3]。制定責任矩陣是為了明確所有角色在項目執(zhí)行過程中所承擔的責任。項目工作與角色之間的對應(yīng)關(guān)系可簡要表示為圖1。

圖1 項目工作與角色的對應(yīng)關(guān)系

1.1 責任矩陣構(gòu)建方法及步驟

責任矩陣一般以表格形式呈現(xiàn)，第一行填寫各角色名稱，第一列填寫被分解后的工作細目，行與列相交的空格填寫該角色對該工作細目的責任關(guān)系[4]，從而理清所有工作細目責任歸屬問題。責任矩陣構(gòu)建模版見表1。然而，由于各類角色的專長和工作重點有所差異，故將各角色按照責任的大小和類型的不同區(qū)分為約束方、牽頭方、支持方、咨詢方和知情方，并用不同的符號表示對應(yīng)的責任類型。

責任矩陣構(gòu)建步驟如下：①明確項目總體工作內(nèi)容，并分解為獨立的工作細目；②明確所有的角色成員(可為部門或個人)，分析各自的職責和工作內(nèi)容；③根據(jù)指定的角色工作內(nèi)容，劃分其責任范圍，并用特定的符號表示每個角色與各工作細目的責任關(guān)系，繪出項目責任矩陣圖；④對項目角色成員的責任劃分情況進行分析，檢查項目的責權(quán)分配是否合理。

表1 責任矩陣構(gòu)建模版

1.2 責任矩陣構(gòu)建原則

(1)每項工作的牽頭方只有一個[5]。牽頭方也是主要責任方，其惟一且不可缺少的特征是任務(wù)貫徹落實的保障，也是工作有序開展的前提條件。

(2)每項工作的支持方允許有多個。各工作的完成離不開支持方的配合及支持，支持方對工作任務(wù)負有次要責任，其應(yīng)積極服從和執(zhí)行牽頭方的指令，完成各自份內(nèi)的任務(wù)和目標，做好配合工作。

(3)每個項目成員至少參與一項工作[6]。每個成員都應(yīng)有自己的任務(wù)和職責，這是分工公平性的重要保障，同時，也有效避免資源的浪費。

(4)分工合理、明確。權(quán)衡項目成員的權(quán)力和責任設(shè)置是否合理，杜絕模糊的任務(wù)分配；此外，若被分配的任務(wù)與各成員的專業(yè)特長嚴重缺乏一致性，則會大大降低工作效率[7]。

2 城市軌道交通應(yīng)急管理責任分析

2.1 責任矩陣構(gòu)建

2.1.1 應(yīng)急管理工作分解

城市軌道交通應(yīng)急管理過程一般可劃分為4個子過程，分別為應(yīng)急準備、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和善后處置[8]，每個子過程可進一步細化，如圖2所示。

圖2 城市軌道交通應(yīng)急管理

2.1.2 部門應(yīng)急職責說明

以南京地鐵為例，對城市軌道交通各部門的應(yīng)急職責進行說明。通常情況下，參與城市軌道交通應(yīng)急管理的部門有應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組(臨時機構(gòu))、調(diào)度、安保、站務(wù)等部門(詳見表2)。其中調(diào)度部門的應(yīng)急管理職責主要由線網(wǎng)指揮中心(TCC)和區(qū)域控制中心(OCC)代為行使。為了便于管理，本文暫定環(huán)境及設(shè)備控制調(diào)度和電力調(diào)度職責被統(tǒng)一劃分給調(diào)度部門。

表2 城市軌道交通運營公司各部門應(yīng)急管理職責說明

而對于較大級別的地鐵公共突發(fā)事件，則需要外部救援單位的聯(lián)動支持，甚至是主導(dǎo)救援程序。這些外部救援單位主要包括公共醫(yī)療組織、專業(yè)救援力量和執(zhí)法單位等[9-10]。

2.1.3 職能部門與應(yīng)急管理責任的關(guān)系表示

本文采用符號A表示約束方具有批準、部署工作和審核最終工作成果的職責，對應(yīng)急管理工作的牽頭方具有很強的約束作用；R表示牽頭方組織完成約束方部署的工作和目標，并分配和驗收支持方和咨詢方的工作內(nèi)容，對該工作負有主要責任；S表示支持方根據(jù)牽頭方的指令或固有的應(yīng)急職責，配合牽頭方完成相應(yīng)的工作任務(wù)，達到既定的目標，對該工作負有次要責任；C表示咨詢方為工作提供專業(yè)咨詢服務(wù)，以保障工作的高效完成；I為工作信息的知情方，雖不一定參與該工作，但是擁有該工作進展狀況的知情權(quán)[2,5]。

2.2 應(yīng)急管理責任分析

2.2.1 應(yīng)急管理的“責”與“權(quán)”分析

從管理學的角度分析，應(yīng)急管理職責劃分依據(jù)應(yīng)從各應(yīng)急部門的專長和對全局的貢獻度來考慮，以保證責任劃分結(jié)果科學合理。由于應(yīng)急管理具備事態(tài)緊急性、高度不確定性和高聯(lián)動能力需求等特征[11]，可以說是一場無硝煙的“戰(zhàn)爭”。應(yīng)急管理約束方具有最高的決策權(quán)、較弱的執(zhí)行權(quán)以及關(guān)鍵應(yīng)急管理節(jié)點的知情權(quán)，其職責是把控大局和調(diào)動高等級的資源；牽頭方具有僅次于約束方的決策權(quán)、最高的執(zhí)行權(quán)和知情權(quán)，是工作完成好壞的關(guān)鍵，為第一負責人；支持方具有較高的執(zhí)行權(quán)和較低的決策權(quán)和部分知情權(quán)，利用各自專長支撐、配合工作的完成，為次要負責人；咨詢方利用其專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗累積為工作提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，其執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)均較弱，擁有少部分知情權(quán)；信息知情方為對本工作內(nèi)容有知情權(quán)的職能部門，以保證其下一步工作的順利開展，其對本次工作的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)在所有參與部門中最弱。

以知情權(quán)為x軸，執(zhí)行權(quán)為y軸，決策權(quán)為z軸繪制出運營公司各部門應(yīng)急管理的責權(quán)三維關(guān)系圖。其中，知情權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)的等級被分成二級，形成了8種類型的責任組合，按照先上層后下層以數(shù)字1～8順時針表示，如圖3所示。其中，符號A、R、S、C和I對應(yīng)的責任分別落在三維圖中1、3、6、8、8區(qū)域。

圖3 城市軌道交通應(yīng)急管理的責權(quán)關(guān)系

2.2.2 責任貢獻度計算

根據(jù)調(diào)研結(jié)果及以往經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)：若是缺乏有效的績效指標，應(yīng)急人員對應(yīng)急工作很難做到全力以赴，故本文提出了應(yīng)急管理責任貢獻度的概念。它是指在城市軌道交通應(yīng)急管理過程中，各應(yīng)急部門對應(yīng)急管理工作所承擔的責任比例或貢獻程度。

責任貢獻度是衡量應(yīng)急管理績效的重要指標之一，主要起到督促各個應(yīng)急部門積極承擔各自職責的作用，從而避免出現(xiàn)部門之間相互推責的現(xiàn)象。另外，通過前面的分析可知，權(quán)與責是相輔相成的，權(quán)、責的匹配設(shè)置才能更好地發(fā)揮各部門的積極能動性。責任貢獻度的提出與計算對權(quán)力的設(shè)置具有借鑒的意義，這一指標在強調(diào)各方責任大小的同時，也基本明確了各方的權(quán)力級別。例如，對某一應(yīng)急事件的子事件負主要責任的部門，理應(yīng)被授予在該子事件范圍內(nèi)調(diào)度資源和指揮決策的權(quán)力，以保障應(yīng)急管理過程順利開展。責任貢獻度的計算方法和步驟如下：①運用層次分析法確定主次責任、約束責任和咨詢責任在責任體系中的權(quán)重；②統(tǒng)計各部門在本階段工作中擔當?shù)呢熑螖?shù)，計算各部門對本階段工作的責任貢獻度。

3 案例研究

本文選取等級較大的城市軌道交通列車火災(zāi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理責任歸屬問題進行分析，以驗證本文提出方法的有效性。分析過程分4步：

第一步,列出火災(zāi)事件的責任矩陣，見表3。

第二步,對應(yīng)急部門的責任進行統(tǒng)計，得到的責任結(jié)果如表4所示。

第三步,根據(jù)表4的統(tǒng)計結(jié)果，可得到各應(yīng)急部門的責權(quán)關(guān)系，如表5所示。

第四步,計算列車火災(zāi)應(yīng)急管理責任貢獻度。利用層次分析法構(gòu)造責任成對比較矩陣B，計算歸一化特征向量w，從而得到權(quán)向量。計算結(jié)果如下：

因此，在整個應(yīng)急責任體系中，R、S、A、C的權(quán)重分別為0.465、0.277、0.161、0.096。根據(jù)所得權(quán)重及列車火災(zāi)責任矩陣表可計算出各應(yīng)急部門的各類責任的相對值和貢獻度。下面以應(yīng)急管理過程中TCC的責任貢獻度計算為例做出說明。

應(yīng)急管理由26個子過程組成，共有27個主要責任、22個約束責任、105個次要責任和21個咨詢責任支撐列車火災(zāi)應(yīng)急工作的完成。其中TCC在8個子過程中占主要責任R，責任比率為0.465×9/26=0.161；在2個子過程中占約束責任A，責任比率為0.015；在6個子過程中占次要責任S，責任比率為0.016；在1個子過程中占咨詢責任C，責任比率為0.005。故在應(yīng)急管理過程中，TCC的責任貢獻度是以上4類責任比率之和，等于0.197。同理，經(jīng)計算得到其他部門的責任貢獻度，見表6。也可利用上述方法得出應(yīng)急各階段的部門責任貢獻度，在此不再贅述。

通過上述案例分析，可得出以下結(jié)論：

(1)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組具有最高決策權(quán)，其指揮和決策能力會對應(yīng)急過程產(chǎn)生較大影響。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責是掌控列車火災(zāi)應(yīng)急管理的全局，對具體細節(jié)問題不給予過多的關(guān)注。

(2)TCC和安保部門對列車火災(zāi)應(yīng)急管理負有主要責任，TCC主要負責預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)的細節(jié)決策和信息收發(fā)管理，具有最高的知情權(quán)和很高的決策權(quán)；安保部門對前期的應(yīng)急準備負有責任，具有較高的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；此外，由火災(zāi)責任矩陣表可知，消防、醫(yī)療等外部單位的救援和組織能力將直接影響現(xiàn)場應(yīng)急處置的進程。

表3 城市軌道交通列車火災(zāi)應(yīng)急管理責任矩陣表

表4 城市軌道交通列車火災(zāi)應(yīng)急管理責任統(tǒng)計

表5 城市軌道交通列車火災(zāi)應(yīng)急管理責權(quán)關(guān)系

(3)站務(wù)和司機負有次要責任，主要體現(xiàn)在乘客疏散和前期處置方面；其他部門負責執(zhí)行決策指令。

(4)開展列車火災(zāi)應(yīng)急工作時，TCC、安保、站務(wù)部門及外部單位的責任較多，總和接近50%。

表6 城市軌道交通列車火災(zāi)應(yīng)急管理責任貢獻度

4 結(jié)論

本文將城市軌道交通應(yīng)急管理過程分解為工作細目、應(yīng)急部門以及工作與部門間的關(guān)系來開展研究，從項目管理的角度入手，運用責任矩陣方法建立城市軌道交通應(yīng)急管理責任矩陣表，有效解決了應(yīng)急管理責任歸屬的難題，對不斷提升我國城市軌道交通應(yīng)急管理水平具有積極意義。在此基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理責任進行深入分析，研究責與權(quán)的關(guān)系，并提出了責任貢獻度的概念和算法，為應(yīng)急管理績效評估提供了新的依據(jù)。優(yōu)化責任的定量計算以及如何將責任貢獻度應(yīng)用到實際的應(yīng)急管理過程中去是下一步的工作方向。