文｜ 湖南省瀏陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 曾玉龍；湖南大學(xué)建筑學(xué)院 曾亦羅

1.前言

目前我國(guó)規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多、職能重疊、決策分散、缺乏銜接等問(wèn)題已明顯制約規(guī)劃作用的發(fā)揮。針對(duì)這些問(wèn)題，黨的十八大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議等均提出推進(jìn)市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。2018 年3 月 13 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，提出組建自然資源部對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等，自然資源部的建立囊括了8個(gè)部委的自然資源的監(jiān)管和空間規(guī)劃職能，從“合一”到“統(tǒng)一”，部門(mén)調(diào)整才是“治本的改革”，更是改革不斷深化的過(guò)程。為響應(yīng)國(guó)家深化改革要求，瀏陽(yáng)市會(huì)同長(zhǎng)沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心著手開(kāi)展“多規(guī)合一”統(tǒng)籌研究工作，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃銜接，本著“統(tǒng)籌建設(shè)、共建共享、整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通”的原則統(tǒng)籌推進(jìn)多規(guī)合一工作。長(zhǎng)沙市人民政府將開(kāi)展“多規(guī)合一”工作列為2018年對(duì)瀏陽(yáng)市績(jī)效考核任務(wù)。

2.系統(tǒng)目標(biāo)

瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目主要內(nèi)容為規(guī)劃藍(lán)圖系統(tǒng)和聯(lián)審運(yùn)行機(jī)制建設(shè),并與長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)無(wú)縫對(duì)接。具體包括總體設(shè)計(jì)（含市域范圍內(nèi)園區(qū)）、需求調(diào)研及平臺(tái)的研發(fā)、安裝部署、試運(yùn)行和優(yōu)化、培訓(xùn)及技術(shù)支持工作。

2.1 以多規(guī)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)共享融合

該系統(tǒng)涵蓋藍(lán)圖展示、空間治理等方面的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)“一張藍(lán)圖”工作成果可視化表達(dá)和空間輔助決策分析等應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、多規(guī)合一成果數(shù)據(jù)、各部門(mén)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的檢測(cè)、入庫(kù)及更新維護(hù)管理，形成多規(guī)合一成果庫(kù)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效動(dòng)態(tài)更新。通過(guò)瀏陽(yáng)市多規(guī)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)多規(guī)合一編制成果進(jìn)行展示，形成瀏陽(yáng)市空間管控和治理的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，形成統(tǒng)一的空間管控秩序與規(guī)則，全面促進(jìn)瀏陽(yáng)市各部門(mén)間數(shù)據(jù)的共享融合。

2.2 以多規(guī)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各部門(mén)聯(lián)動(dòng)審批

通過(guò)整合、搭建多部門(mén)協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺(tái)，破解審批效能問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)審批，促進(jìn)部門(mén)協(xié)同審批、信息共享、實(shí)現(xiàn)全生命周期監(jiān)管，提升行政效能。

2.3 以多規(guī)平臺(tái)推動(dòng)“智慧瀏陽(yáng)”建設(shè)工作

多規(guī)平臺(tái)作為瀏陽(yáng)市智慧城市建設(shè)的重要組成部分，將搭建一個(gè)覆蓋市區(qū)多部門(mén)、多主體的“協(xié)同治理”工作平臺(tái)，進(jìn)而不斷推動(dòng)全市智慧城市的建設(shè)工作。

3.系統(tǒng)架構(gòu)

系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在邏輯上將系統(tǒng)分為四層，自底向上依次為運(yùn)行支撐層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層。采用多層的設(shè)計(jì)混合開(kāi)發(fā)模式，使系統(tǒng)達(dá)到緊密關(guān)聯(lián)、松散耦合、邏輯復(fù)用、標(biāo)準(zhǔn)定義的目的。如下所示僅列出了數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層：

圖1 系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

圖2 多規(guī)合一信息平臺(tái)關(guān)系圖

梳理各級(jí)現(xiàn)有平臺(tái)，找準(zhǔn)“多規(guī)合一”平臺(tái)的定位，實(shí)現(xiàn)部級(jí)平臺(tái)、省級(jí)平臺(tái)、市級(jí)平臺(tái)（各職能部門(mén)平臺(tái)）、區(qū)級(jí)平臺(tái)區(qū)分與對(duì)接。

3.1 技術(shù)路線

為保證瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”編制工作項(xiàng)目順利進(jìn)行，將對(duì)項(xiàng)目的工作范圍、要完成的任務(wù)、需要的資源、需要的工作量、進(jìn)度的安排、可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估。本項(xiàng)目的管理工作開(kāi)始于技術(shù)工作開(kāi)始之前，從“多規(guī)合一”的編制到應(yīng)用過(guò)程持續(xù)進(jìn)行，最后終止于項(xiàng)目工作結(jié)束，技術(shù)路線如下圖所示。

3.2 關(guān)鍵技術(shù)

3.2.1 基于HTML5的前端框架，提高了系統(tǒng)用戶(hù)體驗(yàn)

基 于 Angularjs、RequireJs、ECharts、Bootstrap3.0等前端開(kāi)發(fā)技術(shù)，中心自主研發(fā)了一套皮膚、骨骼、結(jié)構(gòu)相分離的模塊化樣式體系和前端組件包，支持皮膚更換、字體大小調(diào)整，轉(zhuǎn)場(chǎng)動(dòng)畫(huà)界面效果，提高了系統(tǒng)用戶(hù)體驗(yàn)，增強(qiáng)了視覺(jué)感受。

3.2.2 采用可配置的緩存框架，提高系統(tǒng)運(yùn)行速度

圖3 瀏陽(yáng)市“多規(guī)合一”項(xiàng)目技術(shù)路線示意圖

目前系統(tǒng)框架支持Memory、Redis、Memcached等多種緩存模式，系統(tǒng)基于Memcached（高性能的分布式內(nèi)存對(duì)象緩存系統(tǒng)）緩存模式開(kāi)發(fā)，通過(guò)在內(nèi)存中緩存數(shù)據(jù)和對(duì)象來(lái)減少讀取數(shù)據(jù)庫(kù)的次數(shù)，減輕動(dòng)態(tài)Web應(yīng)用對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的負(fù)載，從而提高系統(tǒng)運(yùn)行的速度。

3.2.3 面向服務(wù)的架構(gòu)，提高了系統(tǒng)開(kāi)放性

系統(tǒng)采用面向服務(wù)的架構(gòu)（SOA），以Restful 風(fēng)格提供服務(wù)，簡(jiǎn)化了web service的設(shè)計(jì)，既不需要wsdl，也不需要soap協(xié)議，而是通過(guò)最簡(jiǎn)單的http協(xié)議傳輸數(shù)據(jù)(如xml或json)，簡(jiǎn)化了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，便于自然資源電子政務(wù)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的對(duì)接，提高了系統(tǒng)的開(kāi)放性，同時(shí)也降低了移動(dòng)端與服務(wù)器端通信時(shí)的流量消耗。

3.2.4 Web GIS技術(shù)

基于Web GIS技術(shù)以GIS建庫(kù)與應(yīng)用為核心，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)全局各職能部門(mén)、各管理環(huán)節(jié)、各時(shí)期的多源、多時(shí)相的空間和非空間數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和建庫(kù)，形成數(shù)據(jù)入庫(kù)、更新和維護(hù)的常態(tài)機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)高度集成、動(dòng)態(tài)靈活、協(xié)同更新的數(shù)據(jù)中心。同時(shí)，以支撐各項(xiàng)專(zhuān)題應(yīng)用和項(xiàng)目全生命周期管理為思路，充分發(fā)揮GIS的空間和非空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、查詢(xún)、分析和管理方面的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建基于數(shù)據(jù)中心的地圖服務(wù)。

3.3 主要功能例舉

本系統(tǒng)按照項(xiàng)目盒和項(xiàng)目樹(shù)的思路設(shè)計(jì)，項(xiàng)目盒的核心是審批業(yè)務(wù)，項(xiàng)目號(hào)是業(yè)務(wù)流程的主線，將審批各環(huán)節(jié)、各階段業(yè)務(wù)信息、審批結(jié)果進(jìn)行關(guān)聯(lián)，同時(shí)集成與該項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)地理信息地圖、專(zhuān)題規(guī)劃圖、三維模型等信息，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)、各異源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合和項(xiàng)目信息的全面集成模式。項(xiàng)目樹(shù)指以項(xiàng)目為核心，以項(xiàng)目號(hào)為“線索”，按照該項(xiàng)目在規(guī)劃管理中報(bào)建、審批、批后管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)和邏輯進(jìn)行分類(lèi)、分級(jí)展示的業(yè)務(wù)案卷樹(shù)。

3.3.1 協(xié)同審批

項(xiàng)目審批子系統(tǒng)主要功能包括項(xiàng)目預(yù)審、項(xiàng)目審批和輔助工具，涵蓋項(xiàng)目預(yù)審、項(xiàng)目審批、審批監(jiān)督等方面的應(yīng)用，按照“法定授權(quán)、事由法定”原則及“放管服”要求，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)前的綜合性聯(lián)合預(yù)審和在項(xiàng)目立項(xiàng)之后多個(gè)職能部門(mén)對(duì)同一建設(shè)項(xiàng)目的并聯(lián)審批，提高審批效率。

3.3.2 項(xiàng)目預(yù)審

項(xiàng)目審批子系統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)審功能包括項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目預(yù)選址、項(xiàng)目庫(kù)管理和儲(chǔ)備庫(kù)管理。

（1）項(xiàng)目申請(qǐng)

項(xiàng)目申請(qǐng)功能包括項(xiàng)目登記申請(qǐng)，并將信息錄入至該系統(tǒng)內(nèi)，保存項(xiàng)目申請(qǐng)的相關(guān)登記內(nèi)容。

（2）項(xiàng)目預(yù)選址

對(duì)于項(xiàng)目在立項(xiàng)前向各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)征集實(shí)現(xiàn)有原有的“串聯(lián)”變?yōu)椤安⒙?lián)”，大大的節(jié)約了“人員跑路”的時(shí)間，并且基于電子化的流程及界面，各職能部門(mén)可直觀的瀏覽其他部門(mén)的批轉(zhuǎn)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)信息的互通共享。項(xiàng)目預(yù)選址功能根據(jù)建設(shè)條件和區(qū)位要求，在規(guī)劃藍(lán)圖中自動(dòng)篩選符合要求的用地范圍，生成項(xiàng)目預(yù)選址備選用地分布圖，形成一覽表，支持快速定位。

（3）項(xiàng)目預(yù)審

項(xiàng)目預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)合規(guī)性檢測(cè)功能自動(dòng)生成合規(guī)性審查報(bào)告，同時(shí)批轉(zhuǎn)給相關(guān)部門(mén)，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的多部門(mén)聯(lián)審，匯總意見(jiàn)。落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目空間位置，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的快速合規(guī)性審查，自動(dòng)生成空間預(yù)審報(bào)告。同時(shí)提供項(xiàng)目預(yù)選址功能，提供智能化選址手段，輔助規(guī)劃決策。

（4）項(xiàng)目庫(kù)管理

項(xiàng)目庫(kù)管理通過(guò)項(xiàng)目審核的建設(shè)項(xiàng)目將自動(dòng)歸入到項(xiàng)目庫(kù)當(dāng)中，應(yīng)支持導(dǎo)出臺(tái)賬文件。

圖4 合規(guī)性審查

（5）儲(chǔ)備庫(kù)管理

項(xiàng)目預(yù)審過(guò)程中未通過(guò)項(xiàng)目審核的項(xiàng)目進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)，應(yīng)可在下個(gè)申報(bào)周期再次提出項(xiàng)目建設(shè)申請(qǐng)。

3.3.3 項(xiàng)目審批

項(xiàng)目審批子系統(tǒng)的項(xiàng)目審批功能包括項(xiàng)目受理、項(xiàng)目審批和審批監(jiān)督。

（1）項(xiàng)目受理

項(xiàng)目受理功能實(shí)現(xiàn)對(duì)窗口現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)事項(xiàng)的受理功能，包括登記事項(xiàng)申報(bào)信息，上傳申報(bào)材料。應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)已受理所有事項(xiàng)的查看、查詢(xún)功能。

（2）項(xiàng)目審批

項(xiàng)目審批按照項(xiàng)目審批流程要求，通過(guò)電子化的批轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)用戶(hù)可基于事先配置好的人員及流程進(jìn)行快速的批轉(zhuǎn)，將項(xiàng)目同時(shí)批轉(zhuǎn)給多個(gè)部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目審批。從而實(shí)現(xiàn)變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，提高審批效率。

（3）審批監(jiān)督

審批監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目批前、批中、批后的全過(guò)程電子監(jiān)察、監(jiān)督管理。以項(xiàng)目為主線，實(shí)現(xiàn)工作行政績(jī)效考核的系統(tǒng)化、規(guī)范化和自動(dòng)化，達(dá)到減少績(jī)效考核的工作量、簡(jiǎn)化績(jī)效記錄和考核中的手續(xù)、提高績(jī)效考核的效率的目的。

①項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)

可根據(jù)不同類(lèi)型的業(yè)務(wù)，實(shí)時(shí)的統(tǒng)計(jì)出每個(gè)類(lèi)型的業(yè)務(wù)辦理情況，包括超期情況、緩辦情況等等。

② 項(xiàng)目督查

對(duì)于整體業(yè)務(wù)案卷的辦理情況進(jìn)行督辦統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)超期的情況進(jìn)行通知提醒，提醒經(jīng)辦人員盡快辦理完該超期案卷。

③ 績(jī)效考核

通過(guò)平臺(tái)對(duì)全體業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)各部門(mén)進(jìn)行整體的績(jī)效及工作量統(tǒng)計(jì)，便于對(duì)各個(gè)部門(mén)的工作實(shí)現(xiàn)電子化工作統(tǒng)計(jì)。

3.4 規(guī)劃藍(lán)圖

該系統(tǒng)涵蓋藍(lán)圖展示、空間治理等方面的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)“一張藍(lán)圖”工作成果可視化表達(dá)和空間輔助決策分析等應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、多規(guī)合一成果數(shù)據(jù)、各部門(mén)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的檢測(cè)、入庫(kù)及更新維護(hù)管理，形成多規(guī)合一成果庫(kù)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效動(dòng)態(tài)更新。

3.4.1 圖形瀏覽

（1）地圖操作、圖層管理、地圖書(shū)簽、測(cè)量工具。

（2）空間定位、屬性查詢(xún)。

（3）多屏對(duì)比。支持地圖多屏對(duì)比，包括雙屏、三屏、四屏等，可實(shí)現(xiàn)各屏之間的對(duì)比和聯(lián)動(dòng)。當(dāng)其中任何一屏放大、縮小或平移時(shí)，其他三屏數(shù)據(jù)均跟隨一起放大、縮小或平移，產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

3.4.2 輔助決策

（1）統(tǒng)計(jì)分析

根據(jù)用戶(hù)對(duì)于空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的需求，我方平臺(tái)提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析通能，實(shí)現(xiàn)可根據(jù)區(qū)域范圍、自定義范圍等條件，對(duì)于地塊進(jìn)行全面數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與分析，如用地平衡統(tǒng)計(jì)、用地統(tǒng)計(jì)等統(tǒng)計(jì)功能。統(tǒng)計(jì)結(jié)果將以圖文化方式顯示。

圖5 多屏對(duì)比

（2）差異分析

提供自動(dòng)化差異分析與處理，輔助城規(guī)、土規(guī)沖突監(jiān)測(cè)與協(xié)調(diào)。

（3）空間治理

提供各職能部門(mén)的規(guī)劃與現(xiàn)狀數(shù)據(jù)整合功能，并支持可視化展現(xiàn)。

3.4.3 數(shù)據(jù)共享交換接口

提供數(shù)據(jù)交換接口，支持與瀏陽(yáng)市電子政務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，保障多規(guī)系統(tǒng)的開(kāi)放性。并依照長(zhǎng)沙市相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)與長(zhǎng)沙市“多規(guī)合一”信息平臺(tái)數(shù)據(jù)對(duì)接。

4.結(jié)束語(yǔ)

隨著自然資源部建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，建立國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系，并組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，“多規(guī)合一”將更深入融合并賦新的使命，信息平臺(tái)也將順應(yīng)“新時(shí)代、新戰(zhàn)略、新探索”，在大數(shù)據(jù)不斷積累、豐富的基礎(chǔ)上，把握城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和趨勢(shì)，進(jìn)行深度的數(shù)據(jù)挖掘，將數(shù)據(jù)更好的加以共享利用，積極引導(dǎo)和推動(dòng)新技術(shù)新方法在空間規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)的應(yīng)用實(shí)踐。

圖6 圖異分析