沈陳

7月31日，南非總統(tǒng)拉馬福薩表示將推進修憲計劃，允許無償征地。早在今年2月底，南非議會就通過議案，將修改憲法以賦予總統(tǒng)行使土地改革的權力，允許南非政府無償征用土地。由于歷史等原因，南非白人占有國內大量土地。因此，拉馬福薩的表態(tài)在南非國內外引發(fā)巨大爭議。

去年4月，筆者曾在《世界知識》發(fā)表《南非如何應對土地政治的暗礁與險灘》一文，現從八個維度進一步探討南非土地改革問題。

第一，溫和土改無力繼續(xù)南非未完成的革命。

土地再分配是南非人民反抗種族隔離統(tǒng)治的主要經濟訴求，曼德拉等革命者在《自由憲章》中明確提出“耕者有其田”的激進主張。但1994年新南非成立以后，為了安撫白人農場主和維護國家穩(wěn)定，曼德拉放棄了激進主張，轉而采取尊重私有產權的溫和土改立場。具體包括兩點：一是通過《土地回歸權利法》和“土地回歸權利委員會”，幫助黑人索回1913年6月13日以后被強行剝奪的土地；二是堅持“愿買愿賣”原則，政府按照與農場主達成的協(xié)議價格購買土地后，再分配給無地少地農民。

不過，溫和的土地改革進展十分緩慢。由于程序繁瑣、費用高昂、時間久遠、舉證困難，給土地的權利聲索帶來極大困難。在政府購買土地方面，由于農場主漫天要價，土地再分配進展步履維艱。非國大曾計劃在2000年將30%的白人農田分配給無地少地農民，后來這一目標被推遲到2015年，后又再次延期到2025年。在這種情況下，愈來愈多的南非人相信溫和的土改政策已經進入死胡同。

第二，激進土改是為了解決現存的社會矛盾。

曼德拉執(zhí)政時期，“和解”一直是南非土改的主導思想，貫穿于立法和政策制定過程中。但在實際中，由于土改進程緩慢，引發(fā)農場主與無地少地農民的尖銳矛盾。尤其在東開普省、夸祖魯-納塔爾省等“土地饑渴”地區(qū)，針對農場主的謀殺案屢見不鮮。土改進展緩慢還導致大量農村剩余勞動力流向城市，加劇了本就嚴峻的就業(yè)形勢。新南非成立以來，失業(yè)率一直處于30%左右，犯罪率也居高不下。盡管南非目前尚未推翻溫和的土改政策，但在激進路線即將回歸的刺激下，部分“土地饑渴”地區(qū)接連發(fā)生暴力搶奪農場主土地事件，顯示出土改問題已經刻不容緩。

第三，政黨政治加速南非土改走向激進化。

一方面，非國大內部主張無償征地的聲音占據上風。由于祖馬政府的一系列丑聞，非國大在2016年地方選舉中受挫，持續(xù)20多年的執(zhí)政地位出現動搖。鑒于非國大在中產階級、部分工人行會和學生等城市群體中的支持率持續(xù)低迷，農村選民對非國大的影響力顯著上升。在2017年非國大全國代表大會上，來自“土地饑渴”地區(qū)的勢力占據優(yōu)勢，大會最終通過無償征地的決議。為了得到黨內激進派的支持，拉馬福薩反復強調把激進土改作為任內的主要工作。

另一方面，激進土改有利于改變非國大在政黨競爭中的不利地位。非國大之所以在2016年地方選舉中受挫，有一個重要原因是第二大黨民主聯盟和第三大黨經濟自由斗士黨組成了反非國大聯盟。不過，鑒于這兩大反對黨在意識形態(tài)上存在根本分歧，其聯盟是短暫的、技術性的。今年2月，南非議會通過了賦予總統(tǒng)無償征用土地權力的修憲法案。該議案由經濟自由斗士黨提出，非國大強力支持，民主聯盟則強烈反對。隨著激進土改政策的推進，經濟自由斗士黨將在明年大選前更多與非國大加強配合，與民主聯盟再次組成反非國大聯盟的概率不斷降低。

第四，激進土改將對南非經濟產生雙刃劍效應。

根據拉馬福薩的講話，激進土改將以農業(yè)持續(xù)投資和生產為前提，不僅不會危害國家的食品安全，還將提振南非經濟。從短期看，激進土改更快地把土地分配給無地少地農民，大幅降低失業(yè)率，使更多土地得到充分利用。從長期看，土地再分配將改變生產關系，有助于調動無地少地農民的勞動積極性，減少貧富分化，為經濟發(fā)展注入持續(xù)動力。

但拉馬福薩的論述引起了很大爭議。激進土改確實免去了政府購買土地的預算，但再分配后政府仍需在灌溉、機械、化肥等方面給予財政支持。據估算，每再分配15萬公頃土地，政府需要支付約2500萬蘭特，用以資助新農民購買生產資料和學習生產技術；另需支付1500萬蘭特用于完善公共用水和灌溉系統(tǒng)。由于流向城市的農村勞動力回鄉(xiāng)務農的意愿不大，土地再分配后可能導致大片土地閑置?！督洕鷮W人》稱，1994年以來重新分配的800萬公頃土地中，約有70%正在休耕。留在農村的貧農、佃農、老人、婦女等弱勢群體的生產力水平較低，不僅無力改變自身的貧困狀況，還會影響整體的農業(yè)生產率。

第五，激進土改涉及深層次的道德問題。

盡管可能會給經濟發(fā)展帶來不少副作用，但對南非大多數民眾來說，激進土改的首要目的是追求正義，這不是一個“好不好”的問題，而是一個“該不該”的問題。由于過去的殖民統(tǒng)治和種族隔離統(tǒng)治，形成了現有大多數土地集中在少數人手中的局面。事實上，曼德拉在推行溫和土改政策時，主要考慮的也并非發(fā)展生產，而是基于和解包容的道德理念。但由于溫和路線積聚的不滿日趨增加，“正義”代替“和解”成為非國大優(yōu)先考慮的道德訴求。

與此同時，公平和正義的標準卻難以衡量。例如，在哪里征收哪些地、向誰分配多少地、被征收土地的農場主權利如何保障等問題都非常棘手。按照非國大全國書記曼塔謝的說法，超出1.2萬公頃的土地將被沒收，沒收的土地將優(yōu)先分配給成功的黑人農場主。先不論這個標準是否合理，僅就將土地從一個農場主轉移到另一個農場主手中的做法也偏離了土改的初衷。

第六，激進土改當前的主要工作是制定和修改法律。

拉馬福薩堅持在民主法制的框架內推進土改，因此，制定和修改相關法律成為當前的主要工作。一是修改1996年憲法第25條。該條款規(guī)定“除非依據普遍適用的法律，為了公共利益的目的，并給予賠償之外，任何人的財產不可侵犯”。今年2月議會通過的修正案將憲法第25條改為“無償征收”，然后由憲法改革委員對該議案進行審議。二是修改土地權利的時間限制。由于《土地回歸權利法》規(guī)定土地權利的追溯只能到1913年6月13日，等于變相承認了此前300年殖民統(tǒng)治的土地掠奪，這是激進土改路線所不能接受的。三是土地確權和分配的細節(jié)并不像政治口號那么簡單，關于農場土地、拋荒土地、教會土地、黑人傳統(tǒng)領袖土地、黑人社區(qū)土地、自然保護區(qū)土地等再分配的法律制定將需要較長時間。

第七，激進土改將無法回避族群問題。

南非土地表現出顯著的族群結構特點。新南非建立前，87%的土地歸屬白人。根據2013年南非政府發(fā)布的審計報告，占人口8%的白人仍占據72%的土地。此外，黑人族群間的土地問題同樣敏感?？渥骠數惹昂谌思覉@的土地產權名義上歸屬南非發(fā)展信托，但祖魯王等傳統(tǒng)黑人領袖是土地的委托人和實際擁有者。2017年非國大全國代表大會提出解散信托基金，將傳統(tǒng)領袖的土地直接分配給當地農民。此舉遭到祖魯王的激烈反對，甚至揚言將從南非分裂出去。而且白人民兵和祖魯族武裝仍然活躍，不能排除因政府強行征地而造成族群沖突的極端情形。

第八，激進土改引發(fā)廣泛的國際關注。

由于南非白人與歐美國家存在千絲萬縷的聯系，歐美國家對南非激進土改勢必不會袖手旁觀。今年3月，澳大利亞時任內政部長達頓宣稱將對南非白人農民給予“特別關注”，并研究為這些人提供快速簽證的辦法。8月22日，美國總統(tǒng)特朗普指派國務卿蓬佩奧調查“南非沒收白人土地”和“大量農民遭到殺戮”的問題。英國首相特雷莎·梅也在與拉馬福薩的多次會面中，反復強調對南非土改進程的關切。津巴布韋在2000年土改后經濟崩潰，一個重要原因是土改導致本國受到歐美國家的制裁。因此，一旦南非土改走向極端，很可能重蹈津巴布韋的覆轍。

25年前參加南非制憲談判時，當時擔任非國大總書記的拉馬福薩曾說：“除非我們解決土地問題，否則我們就不會是一個國家。如果我們解決不好，我們會把南非撕成碎片；如果我們解決好了，我們就為一個真正統(tǒng)一的國家奠定了基礎?！比缃?，身為總統(tǒng)的拉馬福薩決心徹底解決這個問題，至于能否解決得好，還需時間的檢驗。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所助理研究員）