李浩然

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

摘要：農村水環(huán)境治理政策是我國為了有效緩解水資源污染等隱性問題而采取的創(chuàng)新性政策，但在政策執(zhí)行過程中“內卷化”傾向日益凸顯，呈現“沒有發(fā)展得增長”趨勢，其主要體現在雙重管理體制下執(zhí)行主體能動性不足、責能困境下的責信缺失、環(huán)境倒逼下政策落實的低效化等方面，致使其逐漸偏離水環(huán)境治理政策的初衷，造成基層公共資源的浪費；轉變政府觀念、重塑評估體系、構建“1+X”模式將是農村水環(huán)境治理政策執(zhí)行走出“內卷化”困境的必然選擇，使得農村水資源質量在一定程度上得到改善。

1 川南Y鎮(zhèn)水環(huán)境治理現狀

川南Y鎮(zhèn)隸屬于四川省眉山市，總面積90.76km2，全鎮(zhèn)人口1.8萬余人，下設25個行政村，自然資源豐富，工農業(yè)較為發(fā)達，主要種植小麥、水稻、玉米等農作物，年均糧食產出量約為1.1萬t，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值8 583萬元左右。2018年四川省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于農村生產生活污水治理五年實施方案的通知》(以下簡稱《通知》)，就此意味著四川省將加大對于農村水環(huán)境的治理力度，加快推進農村污水處理設施建設，補齊農村生活污水處理設施建設短板，在全省約4.5萬個行政村采用近期和遠期相結合，梯度推進和全面覆蓋相結合的治理方式。從Y鎮(zhèn)水污染現狀出發(fā)，水污染主要體現在水質不達標與面源污染凸顯兩方面。在水質方面，調研組對該鎮(zhèn)18個地下水井位進行調查， 發(fā)現其中6個井位水質為良好標準，占比33.3%，12個井位水質屬于較差標準，占比66.7%，多數井位受到不同程度的點、面源污染，并且多數鄉(xiāng)村尚未具備完善的排水系統(tǒng)，直接導致Y鎮(zhèn)金牛河干流水質較差，劣V類水質斷面居多，河流區(qū)域呈現中度復營養(yǎng)狀態(tài)。在面源污染方面，水環(huán)境污染源主要來自于生活垃圾及污水，數據顯示在全鎮(zhèn)范圍內，生活污水處理率低至7.2%，生活垃圾回收率為26.5%、其中能夠對其進行高效處理的行政村僅占11.7%。

通過對Y鎮(zhèn)水環(huán)境治理歷程進行梳理，可將其大致分為3個階段：第一階段，即1990年以前，治理規(guī)范空白期，下屬各村普遍存在政策約束力弱、執(zhí)行力度單薄等問題，金牛河流域污染現象凸顯，平均每年總氮排放量高出平均水平3.52%，總磷排放量高出15.8%，當地水質受到嚴重影響。第二階段，即1990～2011年，治理規(guī)范雛形期，鎮(zhèn)政府組織下屬各行政村共同出臺了《水污染防治行動計劃》，雖然初步遏制了村民生活污水、農業(yè)生產廢水隨意排入農村湖泊河流的現狀，但受制于缺乏整體性的規(guī)劃和長遠性的部署，政策輻射范圍窄，難以形成規(guī)模效應，造成水資源污染現象屢禁不止。第三階段，即2011年至今，治理規(guī)范成熟期，Y鎮(zhèn)在積極響應上級“農村生產生活污水治理”政策的基礎上，進一步細化水環(huán)境治理政策的具體實施原則，將水環(huán)境保護工作作為一項重要的議事日程，分別從管理、宣傳、行動、考核等方面推進，以實現保護工作的常態(tài)化。第一，強化管理，責任到人，在全鎮(zhèn)形成從上到下的管理網絡，層層抓落實，其中鎮(zhèn)環(huán)保辦每周對金牛河流域不少于1次排查，各村對轄區(qū)內河道每周不少于兩次的巡查。第二，強化宣傳，營造氛圍。該鎮(zhèn)通過村村響廣播、發(fā)放宣傳資料，基層黑板報展示等形式，營造良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)氛圍，進一步深化村民對與水環(huán)境保護工作重要性的認識，第三，強化措施，迅速行動。該鎮(zhèn)積極開展水污染防治“河長制”、農村面源污染“田長制”，劃分工作網格，建立工作臺賬，開展專項巡查，以河長制推進、畜禽養(yǎng)殖治理回頭看為督導重點，對各村(社區(qū))、各企業(yè)印發(fā)《Y鎮(zhèn)迎接環(huán)境保護督查工作方案》，并層層簽訂《環(huán)境保護責任書》。第四，強化考核，確保實效。對鎮(zhèn)域內所有小散亂污企業(yè)進行拉網式排查，重點排查企業(yè)生活污水、工業(yè)廢水治理工作，對排放不達標的企業(yè)立即關停整改，整改不到位決不允許開工。截止目前，Y鎮(zhèn)已對涉及金牛河的9個村50余公里河道進行清淤，對流域內的8戶養(yǎng)殖戶進行搬遷，并開展河道范圍內企業(yè)的監(jiān)管工作，嚴厲杜絕企業(yè)生活污水和工業(yè)廢水排入河道。

但在政策執(zhí)行初期，“內卷化”問題凸顯，水資源污染現象“禁而不止”。通過成立水環(huán)境工作巡視組等措施，構建多方位、立體化的管理體系，在Y鎮(zhèn)人民政府、基層公務人員、農村居民這三元主體間形成均衡的社會關聯，旨在一定程度上達到去“內卷化”的實效。

2 農村水環(huán)境治理政策執(zhí)行“內卷化”的外在表現及其原因分析

“內卷化”一詞最早由美國學者戈登威澤提出，原指當一種社會或政策發(fā)展到某一特定階段后，它既不能進入穩(wěn)定狀態(tài)，也很難轉化成新的形式，進而形成的一種停滯不前或無法轉化的現象。而川南Y鎮(zhèn)農村水環(huán)境治理政策的“內卷化”主要針對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過投入人財物等大量公共資源，致力于達到政策的高效落實，但受制于外生性環(huán)境與自身內在因素的影響，形成的一種具有封閉性發(fā)展模式的、有悖于政府價值訴求的無效行政行為。

2.1 雙重管理體制下執(zhí)行主體能動性不足

農村水環(huán)境治理政策執(zhí)行主體能動性不足是造成“內卷化”問題的關鍵因素(圖1)，首先，由于Y鎮(zhèn)在農村水環(huán)境治理政策落實過程中，縣鄉(xiāng)兩級政府多采用以屬地管理原則為核心的推進方式，即黨委書記為第一責任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為最終責任體，其直接后果是：各行政村在責任區(qū)域劃定后，Y鎮(zhèn)每一個村落的管理范圍僅局限于本村，對于其他區(qū)域村民的水環(huán)境污染行為無權干涉，造成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落交界區(qū)域常出現權力真空，職責缺失等亂象。

其次，Y鎮(zhèn)雖然在一定程度上擺脫了“吃飯財政”的困境，但仍處于“稀飯財政”的窘境，受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算結構安排不合理、財政資金分配不均衡等問題，農村水環(huán)境治理工作的資金投入呈現“兩頭整合、中間分散”的特點，導致政府部門無法在固定的財政“存量”資源下滿足各行政村的實際需求，財政扶持的間斷性讓人擔憂，2017年Y鎮(zhèn)人民政府收入預算總額為979.21萬元，用于保障財政機關機構正常運轉的基本支出515.37萬元；用于保障完成特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標的專項資金463.84萬元。而當年該鎮(zhèn)投入水環(huán)境治理資金僅為50余萬元，占專項支出金額的10.78%，極大削弱了執(zhí)行主體的能力性。

圖1 雙重管理體系體制示意圖Fig.1 Schematic diagram of dual management system

2.2 責能困境下的責信缺失

從本質上看，“內卷化”問題是干群雙方間“價值沖突”問題的凸顯，政策執(zhí)行主體其固有的“自利因素”和“卸責傾向”無疑又激化了這種“價值沖突”，使得農村水環(huán)境治理政策在“自利性”與“公共性”之間的價值張力下，逐漸游離政策初衷。

在水污染高發(fā)期，Y鎮(zhèn)為了達到全鎮(zhèn)防污的目標，多采用強制措施，以堵為主，以罰代管，嚴禁污染行為的發(fā)生，這不僅引起了村民對于政府部門的反感與厭惡，還加劇了干群關系間的緊張程度[1]。另外，水環(huán)境治理政策的執(zhí)行作為一種臨時性工作，具有突擊性、短視性等特點。在縣級政府考核制度下的高壓態(tài)勢下，Y鎮(zhèn)政府被迫承擔各行政村政策落實情況的評估責任，由于在工作推進的過程中政府具有較強的話語權，導致評估多數流于形式，存在評估目標多元、職權分散等問題，這直接造成Y鎮(zhèn)工業(yè)廢水的隨意排放(圖2)、農業(yè)生產中農用化肥、農藥使用量的日益增加(表1)， “隱性”責信缺失趨向凸顯。

圖2 2012～2015年Y鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量Fig.2 2012～2015 industrial wastewater discharge in Y town

年份農作物總播種面積(畝)農用化肥施用量(畝)農藥施用量(畝)農用塑料膜施用量(噸)20122 922282.72.32.020133 108401.64.812.420143 690381.73.216.820153 913416.41.610.2

3 環(huán)境倒逼下政策落實的低效化

在基層壓力型體制的“環(huán)境倒逼”下，Y鎮(zhèn)水環(huán)境治理政策實質上是基層政府部門管理半徑的延伸，是一種被動選擇行為，往往使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在水環(huán)境治理政策宣傳方面出現短視性行為，宣傳方式僅停留在張貼禁燒海報、橫幅等層面；宣傳深度僅靠向村民灌輸禁止防止水污染的政策要求，缺乏專業(yè)的思想政治教育。村民作為農村水資源治理的“最后一公里”困境的行為主體[2],就此，我們對Y鎮(zhèn)農村居民對水環(huán)境污染的治理意識開展調查，在鎮(zhèn)轄區(qū)內25個行政村共投放了200份問卷調查表，最終收回193份有效問卷(表2)，在受訪者中僅有25名農戶表示農民自身應當主動承擔治理責任，愿意從自我做起，占比12.9%，有67名農戶認為水污染治理應當是政府、農民積極配合，共同承擔治理責任，占比34.7%;但仍然有101名農戶持有等待政府治理的消極態(tài)度，占比52.4%(圖3)。由此可見，Y鎮(zhèn)居民整體上抱有被動等待的心理，對于水環(huán)境污染的危害性及治理的必要性仍處于模糊狀態(tài)。

表2 被訪者基本信息Tab.2 Basic informaticon sheet of respondents

圖3 Y鎮(zhèn)居民水環(huán)境污染治理意識情況Fig.3 Consciousness of water environment pollution control in Y town

4 農村水環(huán)境治理政策去“內卷化”的路徑分析

4.1 切實轉變政府，跨越觀念誤區(qū)

農村水環(huán)境治理政策的執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，任何個體都無法單獨完成，Y鎮(zhèn)政府作為管理主體，應當切實轉變政府理念，以引導取向行為模式代替控制取向行為模式，弱化政府控制功能，加強多元主體間的聯系。

在農村水環(huán)境面源污染問題方面，Y鎮(zhèn)制定本土化的執(zhí)行辦法，通過打破各村行政界線，遵循“便民+環(huán)?！钡臏蕜t，統(tǒng)一規(guī)劃建設戶、組、村三級生活垃圾回收站，以此構建出Y鎮(zhèn)8條垃圾專運線。此外，垃圾分類作為減少面源污染的重要一環(huán)，該鎮(zhèn)2015年統(tǒng)一實行垃圾“二次分類”以來，共計投入20萬元左右，經測算，村民初分處理垃圾減量約46%，村組垃圾回收站處理后，可堆肥垃圾再減量27%，這在很大程度上減少了Y鎮(zhèn)垃圾處理費用，財政一次性節(jié)省了近60%的治理資金。另外，經調研發(fā)現，當地多數農民是愿意在一定成本范圍內采取水資源循環(huán)利用、禁止排放生活污水等措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當重新認識村民行為模式，以當代“有限理性社會人”取向代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“經濟行為人”行為模式，以達到積極宣傳、鼓勵引導、“松綁開路”的功效。

4.2 引入第三方評估機構，重塑評估體系

為了有效彌補傳統(tǒng)體制下基層政府評估體系的“弱化”、“虛化”，Y鎮(zhèn)有必要引入一種外部制衡機制——第三方評估，貫穿于政策執(zhí)行的全過程。通過動態(tài)考核方式，將評估結果與基層政府的財政資金數額、績效獎勵等福利掛鉤，以此激勵Y鎮(zhèn)提升工作質量。

在評估指標制定方面，著力改變以往單純由基層政府來決定的現象，應當是政府部門、專家學者、第三方評估機構、農村居民四方共同制定，從而保障評估指標制定的客觀性與合理性。多維度的評估指標有利于降低評估結果不確定性的風險，對于評估標準清晰明了的治理工作可以采取量化的評估指標；對于落實效果難以量化的宣傳工作可以采取村民滿意度、資源投入比等標準進行評估。同時農村居民有義務對作為最終責任者的基層政府和作為直接責任的基層干部進行綜合績效評估，因為村民的滿意度才是治理政策執(zhí)行效果的最終衡量標準。

4.3 構建“1+X”模式，推動管理創(chuàng)新

Y鎮(zhèn)在水環(huán)境治理工作的推進過程中逐漸明晰“疏堵結合”的重要性，將探索高效污水處理方式作為工作的新重點，在摒棄傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式的基礎上提出“1+X”水資源循環(huán)利用模式。“1”即政府主體實施的水環(huán)境治理措施。一方面，通過實行“河長制”，加強水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，進一步完善覆蓋全鎮(zhèn)的農村水環(huán)境檢測體系[3]，另一方面，利用現有的環(huán)保機構向各行政村延伸，逐步向農村配備有技術、懂業(yè)務的環(huán)保人員，積極開展環(huán)保教育等[4]。同時Y鎮(zhèn)通過了《關于水污染物環(huán)境保護稅適用稅額的決定》，針對當地高污染性企業(yè)征收一定額度的環(huán)境保護稅，其中明確規(guī)定水污染物適用稅額為每污染當量2.8元。

“X”則是指引入社會力量，拓寬污水處理渠道，激勵農民企業(yè)參與其中，加強基層政府、企業(yè)、村民間的互聯、互動、互補，盤活現有資源，突破基層水環(huán)境治理工作的發(fā)展瓶頸。當前，Y鎮(zhèn)水資源循化利用主要通過兩種路徑：第一，治理針對化，即要結合當地污染現狀，深化研究與處理污染源相適應的處理工藝，針對性解決總磷等指標超標問題；第二，治理鏈條化，基于Y鎮(zhèn)水資源綜合利用平臺，加強與本省各高校、企業(yè)、研究院的聯系，通過出臺稅收等傾斜性優(yōu)惠政策，以主動邀請或合作的方式達成研發(fā)或合作協(xié)議，實現政、企、學、研的高效互動，探索污水處理的新路徑，構建水資源二次利用產業(yè)鏈的形成。