陳雨艷，羅 彬，何吉明，俸 強，易 丹

(四川省環(huán)境監(jiān)測總站，成都 610064)

1 前 言

我國從20世紀90年代末期開始關(guān)注流域生態(tài)補償，現(xiàn)我國多個省市已實施了流域生態(tài)補償[1]。在生態(tài)補償機制中，生態(tài)補償量至關(guān)重要，而流域生態(tài)補償標準是確定生態(tài)補償量的關(guān)鍵，只有科學(xué)合理地制定生態(tài)補償標準，才能有效地保障流域生態(tài)補償公平的進行，更好地達到保護流域生態(tài)環(huán)境的效果。

四川省境內(nèi)河流眾多，境內(nèi)的五大水系包括長江的岷江、沱江和嘉陵江三條一級支流及金沙江、長江干流四川段[2]。2011年9月～2016年5月，四川省在岷江、沱江干流及其重要支流試行跨界斷面水質(zhì)超標扣繳制度，該制度取得了一些成效的同時也體現(xiàn)了不足，僅進行了生態(tài)賠償?shù)暮怂?，核算方式未充分考慮流量，考核力度有待進一步增強等，這項制度采用的是單因子評價，扣繳金額為斷面的超標倍數(shù)乘以扣繳基數(shù)(單因子評價)[3-4]，為了進一步完善四川省水環(huán)境生態(tài)補償制度，建立了岷江、沱江和嘉陵江(以下簡稱“三江”流域)水環(huán)境生態(tài)補償機制，即2016年6月開始，四川省在 “三江”流域正式開展了生態(tài)補償水環(huán)境制度，該制度既體現(xiàn)了生態(tài)補償又體現(xiàn)了生態(tài)賠償，分別進行了生態(tài)賠償金和生態(tài)改善金的核算。本文在了解現(xiàn)有生態(tài)補償標準核算方法的基礎(chǔ)上，介紹了“三江”流域生態(tài)補償標準的核算方法，為其他流域制定相關(guān)生態(tài)補償機制提供經(jīng)驗。

2 國內(nèi)外流域生態(tài)補償標準

流域生態(tài)補償機制中，補償標準的確定非常關(guān)鍵，補償標準核算的高低直接關(guān)系到生態(tài)補償?shù)男Ч?。國際上流域生態(tài)補償研究已經(jīng)進行了很多年，形成了許多理論和方法，但還沒有統(tǒng)一的補償標準。對于補償標準的確定，國外比較關(guān)注補償意愿的調(diào)查，補償標準很多是通過利益相關(guān)者協(xié)商的方式來確定，而國內(nèi)為了確保生態(tài)補償?shù)目刹僮餍?，通常把補償標準量化。國外很多研究側(cè)重于生態(tài)環(huán)境保護方面的流域生態(tài)補償，而國內(nèi)通常把流域生態(tài)補償分為污染賠償和保護補償。污染賠償?shù)臉藴蚀_定有基于污染物處理成本的[5]、水污染經(jīng)濟損失的以及專項資金中直接扣減的等等，各種方法各有利弊；保護補償?shù)臉藴蚀_定有基于水環(huán)境保護成本的、保護水資源產(chǎn)生的價值的以及專項資金的補助和分配方法等。

按照類型來分，國內(nèi)流域生態(tài)補償標準核算方法通常分為水源地保護補償和跨界斷面補償兩種。水源地保護補償?shù)暮怂惴椒òC會成本法和支付意愿法等等；跨界斷面補償或賠償?shù)臏y算方法有很多種，有基于水污染物造成經(jīng)濟損失進行核算的，有基于跨界斷面水質(zhì)目標核算的，還有基于超標污染物通量核算方法的等等[6]。目前，流域生態(tài)補償標準的量化還沒有統(tǒng)一的體系，理論和實踐上都有待于進一步完善，因此，生態(tài)補償標準核算方法的研究對于完成標準的量化體系具有重要的意義。

3 “三江”流域基本概況

四川省境內(nèi)河流眾多，長江的一級支流岷江、沱江和嘉陵江橫穿四川境內(nèi)，對四川省經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。

岷江、沱江和嘉陵江均屬于長江的一級支流。其中岷江發(fā)源于岷山南麓，流經(jīng)阿壩州、成都、眉山、樂山、自貢、瀘州和宜賓等地，全長735 km，流域面積13.54km2[7]，沿途匯入壽溪河、梭磨河、大渡河、青衣江和馬邊河等重要支流；沱江發(fā)源于四川盆地的九頂山，流域面積為27 860km2[8]，是四川省工業(yè)城市比較集中的河流。沱江流域內(nèi)有成都、德陽、內(nèi)江、自貢、資陽、綿陽、遂寧、瀘州等大中城市；嘉陵江是長江第二大一級支流，西南穿越大巴山至廣元市昭化鎮(zhèn)接納白龍江，閬中市接納東河，在南部縣和蓬安縣接納西河，于重慶市注入長江，在四川省境內(nèi)河長800km左右。

“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償共監(jiān)測斷面91個，具體情況見表1，其中岷江27個，沱江22個，嘉陵江42個，共涉及19個市(州)以及52個擴權(quán)試點縣(市)。

表1 “三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償斷面情況Tab.1 Section situations of the water environmental ecological compensation in Sanjiang River Basin

4 “三江”流域生態(tài)補償標準核算

“三江”流域生態(tài)補償包括了生態(tài)補償和生態(tài)賠償兩個方面，其核算基于斷面水質(zhì)目標，同時考慮了污染物通量。

4.1 “三江”流域生態(tài)補償模式

目前，流域生態(tài)補償還沒有統(tǒng)一的模式，各個地區(qū)在流域生態(tài)補償涉及的模式也存在差異。對于跨界生態(tài)補償來說，通常包括生態(tài)賠償和生態(tài)補償，當上游地區(qū)的污染物排放超過限值，對下游地區(qū)的水環(huán)境造成污染，上游地區(qū)理應(yīng)對下游地區(qū)進行賠償，即生態(tài)賠償；另一方面，上游地區(qū)為了保護流入下游地區(qū)的水質(zhì)，付出了相應(yīng)的保護成本或限制了本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，為下游提供發(fā)展空間，下游地區(qū)對上游地區(qū)進行的補償，即生態(tài)補償，為了促進上下游改善水質(zhì)的積極性，更好的實現(xiàn)上下游經(jīng)濟利益和環(huán)境利益均衡，“三江”流域生態(tài)補償模式即包括生態(tài)補償又包括污染賠償兩個方面，二者產(chǎn)生的資金分別稱為“生態(tài)賠償金”和“生態(tài)改善金”。

4.2 生態(tài)補償金和生態(tài)改善金的產(chǎn)生條件

“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償金核算不僅考慮水質(zhì)目標還考慮了污染物通量，即當監(jiān)測斷面任何一個考核的監(jiān)測因子監(jiān)測結(jié)果劣于規(guī)定的水環(huán)境功能類別所對應(yīng)地表水標準限值時，該監(jiān)測斷面上游市、縣對下游市、縣給予水環(huán)境賠償，即“污染賠償”,對于入川斷面，省財政撥付所涉市(州)和擴權(quán)縣水環(huán)境賠償，對于出川斷面，所涉市(州)和擴權(quán)縣生態(tài)賠償資金上交省級財政。當監(jiān)測斷面所有考核的監(jiān)測因子的監(jiān)測結(jié)果均優(yōu)于規(guī)定的水環(huán)境功能類別所對應(yīng)地表水標準限值一個類別以上時，該監(jiān)測斷面下游市、縣對上游市、縣給予水環(huán)境改善補償,對于入川斷面所涉市(州)和擴權(quán)縣水環(huán)境改善補償資金上交給省級財政，對于出川斷面，省級財政撥付所涉市(州)和擴權(quán)縣水環(huán)境改善補償資金。

4.3 “三江”流域生態(tài)補償標準核算方法

4.3.1 斷面水質(zhì)功能區(qū)類別的劃分

流域生態(tài)補償多基于水質(zhì)目標考核的模式進行，水質(zhì)考核目標的確定常用兩種方式，一種是上下游地區(qū)協(xié)商確定水質(zhì)目標，另一種是采用流域水污染防治規(guī)劃中的規(guī)劃目標。由于第二種考核模式容易操作，“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償采用水質(zhì)目標考核的模式，根據(jù)《四川省地面水水域環(huán)境功能劃類管理規(guī)定》(川府發(fā)〔1992〕5號)對“三江”流域斷面水環(huán)境功能類別進行了劃分。91個斷面中岷江流域的多營、馬奈以及嘉陵江流域的八廟溝、姚渡、水磨、梭灘河、納溪口和樓房溝共8個斷面水環(huán)境功能類別為Ⅱ類，沱江流域的宋渡大橋斷面為Ⅳ類外，其余82個斷面水環(huán)境功能類別均為Ⅲ類。

4.3.2 斷面流量的確定

跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補償標準有基于污染物濃度超標排放程度的，有基于污染物超標排放通量的。由于水質(zhì)和水量是相輔相成的，因此，“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償不僅考慮了水質(zhì)同時考慮了水量，其生態(tài)補償標準是基于污染物通量來核算的，將上游水質(zhì)污染產(chǎn)生的賠償金額與上游水質(zhì)優(yōu)良產(chǎn)生的補償金額和水量均結(jié)合起來，“三江”流域水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償標準時基于污染物通量。根據(jù)監(jiān)測斷面多年平均流量值所在范圍進行分級，具體分級情況見表2。計算所用流量權(quán)重值為所在級別的下限值，如第十個級別為流量大于1 280立方米/秒，則其計算流量權(quán)重值為1 280立方米/秒。

表2 流量分級情況表Tab.2 Flow classification table (m3/s)

4.3.3 賠償金和改善金基數(shù)的確定

氨氮和高錳酸鹽指數(shù)是總量控制指標，四川省部分斷面地表水總磷濃度也不容樂觀，因此，“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償考核指標為氨氮、總磷和高錳酸鹽指數(shù)?！叭绷饔蛏鷳B(tài)補償金和生態(tài)改善金以賠償金基數(shù)和改善金基數(shù)與污染物通量共同計算，其中，生態(tài)賠償金采用多因子累加計算，生態(tài)改善金采用單因子計算。因此，首先要確定賠償金基數(shù)和改善金基數(shù)。“三江”流域生態(tài)賠償金基數(shù)和改善金基數(shù)是以《排污費征收使用管理條例》附件排污費征收標準及計算方法為基礎(chǔ)，并結(jié)合我省水質(zhì)的實際情況進行適當調(diào)整來確定。根據(jù)《排污費征收使用管理條例》附件排污費征收標準及計算辦法中明確規(guī)定對超過國家或者地方規(guī)定排放標準的污染物，應(yīng)在該種污染物排污費收費額基礎(chǔ)上加1倍征收超標準排污費。而“三江”流域生態(tài)補償發(fā)生生態(tài)賠償金的斷面均是污染物濃度超過標準限值的斷面，根據(jù)我省排污費收費原則及標準，同時為了引起政府對地表水總磷的重視，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和總磷的生態(tài)補償賠償金基數(shù)在生態(tài)改善金基數(shù)的基礎(chǔ)上提高一倍，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和總磷的生態(tài)補償改善金基數(shù)分別為0.2、0.5和0.6萬元/噸，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和總磷的生態(tài)補償賠償金基數(shù)分別為0.4、1.0和1.2萬元/噸。

4.3.4 賠償金和改善金的計算

生態(tài)賠償金和改善金的金額為相應(yīng)基數(shù)與污染物通量的乘積，三江流域生態(tài)補償標準核算框架見圖1。生態(tài)賠償金為三項監(jiān)測因子生態(tài)賠償金之和，生態(tài)改善金采用單因子計算，按標準限值與監(jiān)測濃度差值的最小值確定，計算公式如下：

(1)賠償金的計算公式為：月度賠償金=∑[換算系數(shù)×某監(jiān)測因子賠償金基數(shù)×(某監(jiān)測因子監(jiān)測濃度-標準限值)×流量權(quán)重]。

(2)改善金的計算公式為：月度改善金=換算系數(shù)×某監(jiān)測因子改善金基數(shù)×MIN(標準限值-某監(jiān)測因子監(jiān)測濃度)×流量權(quán)重。

其中換算系數(shù)：計算公式中各種單位間的換算系數(shù)。賠償金基數(shù)：總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)的賠償金基數(shù)分別為1.2、0.4、1.0，單位為萬元/噸。改善金基數(shù)：總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)的改善金基數(shù)分別為0.6、0.2、0.5，單位為萬元/噸。

圖1 “三江”流域生態(tài)補償標準核算框架Fig.1 Framework of ecological compensation standard for Sanjiang River Basin

4.4 生態(tài)補償金核算及轉(zhuǎn)移方式

著名經(jīng)濟學(xué)家庇古最早提出了轉(zhuǎn)移支付的概念[9]，對于財政轉(zhuǎn)移支付在具體的實施過程中主要有以下三種方式：生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付方式，這種方式主要依靠的是調(diào)節(jié)政府間的關(guān)系，彌補地方財政環(huán)境資金的不足[10]；第二種是生態(tài)縱向財政轉(zhuǎn)移支付方式，指的就是在上下級政府間縱向開展的自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付模式；第三種橫向轉(zhuǎn)移支付，指的是各級地方政府之間或行業(yè)之間轉(zhuǎn)移資金以及出現(xiàn)的其他方式的補償，這種支付主要是各政府間和行業(yè)間的橫向轉(zhuǎn)移。“三江”流域生態(tài)補償涉及斷面眾多，涉及的均為地市州和擴權(quán)縣，采用政府補償?shù)姆绞?，環(huán)境保護廳每月根據(jù)監(jiān)測結(jié)果計算當月和累計水環(huán)境生態(tài)補償金，每年年終由省級財政通過與市、縣財政結(jié)算方式實現(xiàn)市、縣之間的轉(zhuǎn)移支付。

4.5 “三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償產(chǎn)生的賠償金和生態(tài)補償改善金

“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償制度中當監(jiān)測斷面發(fā)生了生態(tài)賠償就會產(chǎn)生生態(tài)賠償金；發(fā)生了生態(tài)補償就會產(chǎn)生生態(tài)改善金。2017年度，“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償產(chǎn)生的生態(tài)改善金多于生態(tài)賠償金，總數(shù)均超過億元。“三江”各流域產(chǎn)生生態(tài)賠償金和生態(tài)改善金占總額的比例見圖2，生態(tài)賠償金沱江產(chǎn)生的最多，占54.5%，其次是岷江，最后是嘉陵江，僅為7.1%。嘉陵江產(chǎn)生生態(tài)改善金最多，超過了50%，其次是岷江，最后是沱江，僅為0.1%。大渡河和嘉陵江干流部分斷面(如金銀渡和紅巖等)產(chǎn)生生態(tài)改善金較多；沱江和岷江部分干流(東青交界等)和支流(愛國橋等)產(chǎn)生生態(tài)賠償金較多。

圖2 各流域生態(tài)賠償金和生態(tài)改善金所占比例情況Fig.2 The proportion of the ecological compensation and ecological improvement payments in different basins

5 結(jié)論及建議

四川省開展“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償對于水質(zhì)改善具有積極的意義，促進了流域?qū)嵤┚C合治理。“三江”流域生態(tài)補償標準核算采用水質(zhì)目標考核的模式，同時結(jié)合污染物通量，生態(tài)賠償金采用多因子加和計算，生態(tài)改善金采用單因子進行核算，彌補了原有岷沱江流域扣繳制度的一些不足?！叭绷饔蚝怂惴椒ㄖ袛嗝媪髁坎捎枚嗄昶骄髁?，隨著水質(zhì)自動站的日益普及以及監(jiān)測力量的不斷加強，最終實現(xiàn)瞬時流量代替多年平均流量，隨著流域生態(tài)補償核算方法的不斷完善，“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償核算逐漸開展多種生態(tài)補償標準綜合利用方面的研究，更好地為我省開展四川省生態(tài)補償制度服務(wù)。