文｜高 樂 中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共行政專業(yè)博士生

一、街道辦事處所面臨的新形勢(shì)

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)

第一，簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

第二，從專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)服務(wù)與監(jiān)管到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好環(huán)境。

（二）社會(huì)愈發(fā)多元，政社關(guān)系有待進(jìn)一步優(yōu)化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體使得社會(huì)獲得了獨(dú)立發(fā)展的空間，而近年來，得益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、國(guó)際化水平的提升以及日新月異的信息技術(shù)，整個(gè)社會(huì)已得到極大的發(fā)展。一方面，社會(huì)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，社會(huì)主體愈發(fā)多元，各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，它們開始擁有越來越多的資源，在居民自治、社會(huì)需求的表達(dá)、公眾議題的探討以及推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等諸多方面都發(fā)揮著越來越大的作用。另一方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系也日趨復(fù)雜，新的社會(huì)矛盾與社會(huì)問題層出不窮，而且愈發(fā)難以解決。

（三）網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)等信息化手段的日新月異的發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。信息技術(shù)帶給政府的不僅是治理工具的更新，而且是治理環(huán)境、治理理念的革新。正如簡(jiǎn)·芳汀所認(rèn)為的，網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代行政改革的真正挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政務(wù)的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的官僚制行政文化、組織政治邏輯和制度結(jié)構(gòu)，推進(jìn)跨部門合作行政制度創(chuàng)新。在政府內(nèi)部，信息技術(shù)和制度安排互相滲透，政府流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能通過虛擬技術(shù)獲得重置。在政府外部，信息技術(shù)同樣為社會(huì)塑造了許多新的特征與形態(tài)，致使國(guó)家治理面臨許多新興問題，要求政府積極轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新治理模式，提高治理能力。

（四）居民對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)

現(xiàn)如今，絕大部分城市居民的需求開始進(jìn)入較高層次，并呈現(xiàn)出多元化的特征。其中，很多新需求是需要以公共服務(wù)的形式予以滿足的。

大大強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé)的環(huán)境因素還有新型城鎮(zhèn)化。如何推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提高公共服務(wù)水平，著力改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展便成為新型城鎮(zhèn)化所關(guān)注的重點(diǎn)問題。因此，它也對(duì)政府（尤其是地方政府）履行公共服務(wù)職責(zé)提出了更高的要求。

李碧華以女性特有的敏銳在小說中融入現(xiàn)代港人內(nèi)心深處的香港意識(shí)，但其港人的身份在加劇這種意識(shí)的同時(shí)亦使得香港的本土意識(shí)在傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩相對(duì)照中漸趨含混化了。

人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來越高，但政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力不足，因此，需要各級(jí)政府共同努力，提高公共服務(wù)水平。

（五）行政體制改革的持續(xù)深化

街道辦事處的改革是行政體制改革的組成部分，它同樣需要遵循行政體制改革的發(fā)展趨勢(shì)。要求街道辦事處的職能重心應(yīng)朝向基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理傾斜，其履職方式也必須更加契合依法治國(guó)和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的要求。最終，街道辦事處要變成職責(zé)明確、定位合理，運(yùn)作規(guī)范、高效且經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型、法治型、智慧型及有限責(zé)任型街道辦事處。

二、街道辦事處的職能界定

本文主要探討的是對(duì)街道辦事處可以承擔(dān)的工作事項(xiàng)予以界定的原則以及承接方式。

（一）核心職能：基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理

基于街道辦事處當(dāng)前的問題以及新形勢(shì)對(duì)它的新要求，本文認(rèn)為，當(dāng)前街道辦事處的核心職能應(yīng)該定位于基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理。具體而言，主要涉及指導(dǎo)基層群眾自治、組織公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安、實(shí)施城市基層管理4個(gè)方面的職能。

1. 指導(dǎo)基層群眾自治。

2. 提供公共服務(wù)，支持和促進(jìn)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)公益事業(yè)。

3. 維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安。

4. 實(shí)施轄區(qū)內(nèi)一般性的城市管理。

（二）其他工作事項(xiàng)的承接

當(dāng)前，我國(guó)至少存在兩種類型的街道辦事處：一種是老街道辦事處，即在一些比較成熟的城市內(nèi)較早設(shè)立的街道辦事處；另一種是新街道辦事處，也就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變而來的街道辦事 處。

二者在城市中的功能與定位存在較大差異。而且，即使在同一種類型內(nèi)部，由于各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異較大，各地街道辦事處在職能的設(shè)計(jì)上也相差甚遠(yuǎn)。譬如，有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變來的街道辦主要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的則是拆遷維穩(wěn)，還有的則是承擔(dān)綜合行政執(zhí)法職能。因此，除了核心職能外，街道辦事處可以承擔(dān)的工作事項(xiàng)應(yīng)因地制宜。如此，就需要原則性地確定街道辦事處如何去承接這些工 作。

1.不得影響核心職能的發(fā)揮。

2. 建立街道辦事處工作準(zhǔn)入制度，并建立動(dòng)態(tài)評(píng)估及調(diào)整機(jī)制。

3. 必須權(quán)責(zé)利相匹配。

三、街道辦事處履職方式的改進(jìn)

若要街道辦事處切實(shí)履行好其職能，改進(jìn)履職方式比合理界定職能更關(guān)鍵。在科學(xué)合理界定職能的前提下，要切實(shí)改進(jìn)其履職方式，核心在于提高街道辦事處的治理能力，建立街道辦事處、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間良好的互動(dòng)合作關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)與市場(chǎng)的資源，為轄區(qū)居民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治。

（一）優(yōu)化組織設(shè)計(jì)，再造服務(wù)與管理流程

街道辦事處的核心職能是綜合性和一般性的基本公共服務(wù)供給和城市基層社會(huì)管理，圍繞這兩項(xiàng)職能，首先要改變的就是街道辦內(nèi)部科室及機(jī)構(gòu)繁雜，機(jī)關(guān)化、官僚化作風(fēng)嚴(yán)重這一問題。改進(jìn)的方向則應(yīng)是中心化、平臺(tái)化，也就是以居民需求為導(dǎo)向，建立街道層級(jí)的公共服務(wù)和社會(huì)管理平臺(tái)，推行一站式公共服務(wù)與管理。將民政、人口和計(jì)劃生育、社會(huì)保障、文化體育、殘疾人、健康教育等與居民密切相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)及綜治維穩(wěn)、信訪調(diào)解、城市管理、社情民意收集、流動(dòng)人口和出租房屋管理等社會(huì)管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)集中在“一站式”窗口服務(wù)大廳受理。建立一站辦結(jié)制、委托代辦制、首問責(zé)任制、預(yù)約服務(wù)制、錯(cuò)時(shí)工作制、節(jié)假日值班制等便民制度，明確業(yè)務(wù)工作流程，限時(shí)辦結(jié)和反饋。服務(wù)管理覆蓋范圍比較大的，可結(jié)合人口、戶數(shù)以及公共資源配置對(duì)管理成本與工作量進(jìn)行評(píng)估，增設(shè)公共服務(wù)與管理 站。

當(dāng)前，全國(guó)已有一些地方建立了街道層級(jí)的公共服務(wù)與管理中心，包括南京市、牡丹江市、邯鄲市、蕪湖市等。南京市的改革較為典型，其改革舉措被形象地概括為“一移”和“一全”。所謂“一移”即街道服務(wù)前移。街道歸并相近職能，綜合設(shè)置街道便民服務(wù)中心，實(shí)行“一門式管理”與“扁平化服務(wù)”。街道實(shí)行集中式辦公、開放式服務(wù)，逐步由“行政機(jī)關(guān)”向“民生窗口”轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)街道干部由“后臺(tái)”向“前臺(tái)”轉(zhuǎn)型。所謂“一全”，即街居全科服務(wù)、全網(wǎng)聯(lián)辦、全年無休。街道、社區(qū)建立“全科社工”隊(duì)伍，社工由“一人一專一崗”變?yōu)椤耙婚T清”導(dǎo)辦、“全科式”受理。打造“智慧社區(qū)”信息平臺(tái)，整合街居現(xiàn)運(yùn)行的18個(gè)信息系統(tǒng)，試行“一口受理、全區(qū)通辦、一網(wǎng)辦結(jié)”。工作日中午及節(jié)假日，居民辦事隨到隨辦，全天服務(wù)、全年無休。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理方式

一要積極推進(jìn)協(xié)商民主，擴(kuò)大公民參與，要建通道、搭平臺(tái)，通過“公開、透明、參與、互動(dòng)” 實(shí)現(xiàn)多元共治；二要大力培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展，特別是公益事業(yè)類、志愿服務(wù)類、慈善救濟(jì)類社會(huì)組織，通過設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金、社會(huì)組織孵化園、社會(huì)組織服務(wù)中心等方式，為社會(huì)組織提供必要的支持和穩(wěn)定的保障，指導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，以增強(qiáng)社會(huì)的自組織能力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，形成以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制；三要切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，組織社區(qū)居民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)持續(xù)、健康、和諧發(fā) 展。

在此方面，很多地方都進(jìn)行了有益探索。譬如，蘇州市太倉(cāng)市從2008年開始以規(guī)范政府行政行為和自治實(shí)踐為抓手，以構(gòu)建多元共治的新型基層治理機(jī)制為目標(biāo)，開展“政社互動(dòng)”探索實(shí)踐。其關(guān)鍵措施包括三項(xiàng)：第一，擬定《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》兩份清單，劃清基層政府和自治組織責(zé)權(quán)邊界；第二，廢止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道與村（居）委會(huì)間的“行政責(zé)任書”，以《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書》的方式明確基層政府委托自治組織事務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、經(jīng)費(fèi)保障和違約責(zé)任，對(duì)自治組織依法協(xié)助事項(xiàng)實(shí)行“支付協(xié)助”；第三，建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評(píng)估小組和由村（居）黨組織、村（居）干部、群眾代表組成的政府履職履約情況評(píng)估小組的雙向履職履約情況評(píng)估機(jī)制。

又譬如，深圳市南山區(qū)以社區(qū)綜合黨委（總支）為核心，以社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心3個(gè)主要主體為依托，社區(qū)社會(huì)組織、農(nóng)城化股份公司、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合，分類搭建黨內(nèi)民主共治、社區(qū)協(xié)商自治、社區(qū)虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求等5個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)

加強(qiáng)法治建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“依法”：政府依法行政、居民依法自治。首先，建立健全與街道辦事處相關(guān)的法律法規(guī)體系。有必要基于新形勢(shì)，重新調(diào)整并明確規(guī)定街道辦事處的地位性質(zhì)、設(shè)立程序、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制、相關(guān)關(guān)系和法律責(zé)任等。其次，運(yùn)用法治思維重塑街道辦事處與居民自治的關(guān)系，糾正過去過度以行政命令直接干預(yù)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的工作這種變異的指導(dǎo)方式，改為以法律監(jiān)督和援助的形式指導(dǎo)居民自治。

（四）推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)

提供基本公共服務(wù)，滿足居民日益增長(zhǎng)的需求，是街道辦事處的核心職能，而政府購(gòu)買服務(wù)是改善公共服務(wù)績(jī)效的重要方式。在目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育程度低，承接主體不足的情況下，應(yīng)堅(jiān)持政府購(gòu)買服務(wù)方向不動(dòng)搖，在學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)上，大膽探索適合本地區(qū)實(shí)際情況的政府購(gòu)買服務(wù)的方式和內(nèi)容，引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象規(guī)范參與，建立“責(zé)任共擔(dān)、成果共享”機(jī)制，以提高公共服務(wù)的供給水平，滿足多元化需求。最終，在公共服務(wù)供給和居民需求表達(dá)上，變政府“點(diǎn)菜”“做菜”為居民“點(diǎn)菜”、社會(huì)組織和企業(yè)“做菜”、政府“買單”。

深圳市是率先采用公共服務(wù)購(gòu)買的城市之一。經(jīng)過幾年的發(fā)展，公共服務(wù)購(gòu)買為深圳市內(nèi)各街道公共服務(wù)職能履行提供了巨大的助力。以深圳市南山區(qū)蛇口街道為例，2011年起，各街道以購(gòu)買服務(wù)的形式委托社會(huì)組織全面負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)中心的日常運(yùn)作，主要以社區(qū)老人、殘疾人、婦女兒童及青少年為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。2013年，蛇口街道辦事處向深圳升陽升社工服務(wù)社購(gòu)買服務(wù)，在中心工作的11名人員均是專業(yè)社工，由升陽升派遣。服務(wù)中心以居民的需求為重點(diǎn)進(jìn)行主動(dòng)服務(wù)，為轄區(qū)居民提供一站式服務(wù)。與傳統(tǒng)的社區(qū)工作站相比，辦事效率得以大幅提高，社區(qū)工作站窗口復(fù)雜，不同事務(wù)之間存在壁壘。人員上，社區(qū)綜合服務(wù)中心只需要11人，而傳統(tǒng)的社區(qū)工作站一般有6—7個(gè)專職人員，還配有7名協(xié)管員以及社工機(jī)構(gòu)配備的6名社工。而對(duì)于社區(qū)比較敏感的“行政服務(wù)”，蛇口街道辦事處全面梳理基層行政服務(wù)項(xiàng)目，制定行政服務(wù)社會(huì)化考核制度，將不涉及行政主體資格要求的156項(xiàng)社區(qū)行政服務(wù)項(xiàng)目交由社工機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織實(shí)施。

（五）建設(shè)智慧型街道辦事處

建設(shè)智慧型街道辦事處有兩大目標(biāo)：第一，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)流程再造，“以協(xié)同應(yīng)用為核心，以工作流管理為線索，以知識(shí)管理為顯著特征，以應(yīng)用集成為技術(shù)基礎(chǔ)”，為一站式公共服務(wù)及電子政務(wù)提供技術(shù)支撐；第二，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)治理”，聯(lián)合國(guó)在2008年發(fā)布的《2008年度全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：從電子政務(wù)到互聯(lián)治理》中指出，互聯(lián)治理是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，其目的在于增進(jìn)政府機(jī)構(gòu)之間的合作，從而不斷鞏固公民與政府之間的咨詢與交流，使政府的服務(wù)和職能效果更加有 效。

深圳市南山區(qū)充分發(fā)揮科技企業(yè)與科技人才聚集的優(yōu)勢(shì)，注重探索現(xiàn)代社會(huì)治理能力的提升，逐步形成了“一庫(kù)兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”的智慧型服務(wù)與治理方式。

首先，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)搭建“一庫(kù)”—信息資源庫(kù)。該庫(kù)包含三類信息：一是基礎(chǔ)信息，如人口、法人、房屋、城市部件等；二是主題信息，如事件信息（如矛盾糾紛、安全隱患）、社會(huì)信用、市場(chǎng)監(jiān)管等；三是各單位的業(yè)務(wù)信息。各類信息實(shí)時(shí)更新，并通過光閘進(jìn)行保護(hù)。各業(yè)務(wù)部門及各級(jí)管理主體根據(jù)職責(zé)和業(yè)務(wù)需要使用信息。

其次，建立旨在提升社會(huì)治理和服務(wù)能力的“兩網(wǎng)”—社區(qū)管理工作網(wǎng)和社區(qū)家園網(wǎng)。前者主要用于市—區(qū)—街道—社區(qū)四級(jí)管理主體及時(shí)聯(lián)動(dòng)處理各類矛盾解決及問題隱患等事件。后者主要是為了暢通居民訴求渠道，為居民辦事提供便利：一則，社區(qū)家園網(wǎng)直接與廣東省網(wǎng)上辦事大廳聯(lián)通，居民直接可在網(wǎng)上提交行政審批申請(qǐng)；二則通過“e事通”實(shí)現(xiàn)居民社區(qū)家園網(wǎng)與政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的互聯(lián)互通，居民所提交的服務(wù)申請(qǐng)及事件處理要求可及時(shí)分流給相關(guān)政府主體處理。

最后，采集和運(yùn)用數(shù)據(jù)信息，建立兩個(gè)系統(tǒng)。一個(gè)是建立綜合信息采集系統(tǒng)—通過移動(dòng)智能采集終端以及居民、單位自主申報(bào)等渠道，實(shí)現(xiàn)信息一次采集、信息多方共享、矛盾聯(lián)動(dòng)化解的工作機(jī)制。另一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)決策支持系統(tǒng)—通過信息咨詢庫(kù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供客觀、準(zhǔn)確和全面的信息。譬如，通過該庫(kù)可以查詢到南山區(qū)師資、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的跨年度和地區(qū)間差異，領(lǐng)導(dǎo)可據(jù)此及時(shí)調(diào)配資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡。（見下圖）