□ 李 倩 楊 磊 楊文龍

沙溪急，霜溪冷，月溪明。遠(yuǎn)山長、云山亂、曉山青……元代畫家黃公望筆下的山水名畫《富春山居圖》，為后人記載了江南山川秀美、草木華滋、沙汀村舍的悠久歷史。

多少年來，生活在富春山下、富春江畔的杭州市西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)人，與這幅傳世美景相伴相生。然而，工業(yè)化、城市化的浪潮中，雙浦人卻與這幅美景漸行漸遠(yuǎn)。2017年以來，一場名為全域土地綜合整治的國土生態(tài)修復(fù)實(shí)踐，正在讓昔日受損的“富春山居圖”美景重現(xiàn)。

一個(gè)無法回避的拷問：高速城市化造成的國土空間“碎片”如何彌合

芒種時(shí)節(jié)，走進(jìn)雙浦。綿綿細(xì)雨中，稻花香混合著泥土的芬芳。近觀，綠油油的水稻田一望無垠；遠(yuǎn)望，綿延的富春山如煙如黛，好一派江南田園風(fēng)光。誰能想到，這一望無際的廣袤田野，曾是一個(gè)個(gè)排放廢氣毒氣的甲魚塘，一座座堆場、修理廠、固廢回收?qǐng)觥?/p>

從“人間天堂”杭州市區(qū)出發(fā)，到達(dá)西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)，不過15公里。錢塘江、富春江和浦陽江“三江”在此匯流，永久基本農(nóng)田、城市擴(kuò)展邊界和生態(tài)紅線“三線”交匯于此，雙浦本是杭州城市化的“留白之處”。過去10多年間，杭州城美譽(yù)度越來越高，雙浦卻處在“野蠻生長”中。國土空間被碎片化，成為這座城市的難言之痛。

首當(dāng)其沖的是耕地。雙浦本是杭州各區(qū)中的農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，兩三百年來，錢塘江改道帶給雙浦3萬多畝肥沃的耕地，可每說到雙浦，杭州人想到的不是稻花香，而是老甲魚。20世紀(jì)90年代開始，為了追求高收益，雙浦農(nóng)民大規(guī)模發(fā)展甲魚、沼蝦等水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，片片良田變成了“阡陌縱橫”的水塘。耕地被切割成零星的小塊，擠在甲魚塘、建筑堆場、小搭小建的工棚中間艱難求生。一位測(cè)繪人員介紹說：“無人機(jī)拍出的影像圖，像是老和尚的百衲衣?！?/p>

耕地用途管制的胳膊擰不過現(xiàn)實(shí)利益的大腿，讓耕地失去原本功能的還有各類違法用地。同樣一畝地，農(nóng)民自己種，每畝每年收入500元-800元；硬化后出租建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，每畝每年收入1萬元-2萬元，在暴利驅(qū)使下，當(dāng)?shù)剡`法占地者前赴后繼。國土資源部門用盡各種執(zhí)法手段，即便追究了當(dāng)事人的刑事責(zé)任，也無力根治，近一半耕地淪為低小散、高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的“收容站”。

做了多年杭州市國土資源局西湖分局局長的陳學(xué)明感慨：“前些年真是吃夠了查處違法占地的苦頭?！?013年-2016年的衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)顯示，雙浦違法占地居高不下。最嚴(yán)重時(shí)，違法占用耕地比例竟高達(dá)48%，鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人連續(xù)3年被約談問責(zé)。

為了一時(shí)之利，被犧牲的又何止耕地。雙浦有山有水，不過，山是有傷痕的山，水是難得潔凈的水。

“春山最好不歸去，慚愧春禽解勸儂。”風(fēng)光旖旎的西山，曾經(jīng)讓白居易、杜甫等名家流連忘返，留下雋永的詩篇?？墒?，經(jīng)過多年無序采礦，西山傷痕累累，近兩公里裸露風(fēng)化的山體無言地訴說著自己的痛楚。雙浦本來水系發(fā)達(dá)，家家戶戶出門就是水，可由于農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、生活等污染，水質(zhì)長期停留在五類標(biāo)準(zhǔn)。再加上富春江北支江常年斷流，老百姓幾十年守在江邊卻沒水喝。

與耕地碎片化如影隨形的，是建設(shè)用地的碎片化、無序化。坐擁綠水青山的雙浦，村莊面貌卻臟亂差。大部分村莊空間布局散亂不合理，建設(shè)用地利用粗放低效。沿山沿路、房前屋后、院內(nèi)院外，違法建筑無處不在，治安、消防安全隱患重重，公共設(shè)施建設(shè)空間嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，農(nóng)民建房、集鎮(zhèn)建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)用地等新增用地需求仍在不斷增加，違法用地問題層出不窮。多年來，雙浦沒有形成有效的核心產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，各類落后產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能零散化發(fā)展問題突出，土地產(chǎn)出相對(duì)低效。政府想引來現(xiàn)代高新企業(yè)，可人家來了一看，土地不成規(guī)模，加上污染嚴(yán)重，搖頭便走。

雙浦期盼改變。自然資源稟賦好，區(qū)位優(yōu)越，但為何資源利用混亂、效率低下？雙浦人深刻拷問著自己，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在雙浦如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美？

雙浦的困境并非個(gè)案。自然資源部土地整治中心主任范樹印認(rèn)為，類似雙浦困境的實(shí)質(zhì)是國土空間在快速城鎮(zhèn)化中破碎化，突困之策是實(shí)施一個(gè)優(yōu)化國土空間格局的規(guī)劃。

一個(gè)“重整山河”的規(guī)劃：全域土地整治規(guī)劃重塑、重構(gòu)、重整農(nóng)村“三生”空間

在杭州，承擔(dān)這個(gè)重任的就是全域土地整治規(guī)劃。

杭州市國土資源局副局長趙春表示，全域土地整治規(guī)劃是在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃修改、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、村莊規(guī)劃編制、環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“山、水、林、田、湖、路、村”和生產(chǎn)、生活、生態(tài)（“三生”）用地進(jìn)行全方位統(tǒng)籌安排，是優(yōu)化鎮(zhèn)域范圍內(nèi)用地格局的一劑良藥。

優(yōu)化國土空間格局，不能單就農(nóng)村說農(nóng)村。按照中央農(nóng)村工作會(huì)議的部署，中國的鄉(xiāng)村振興必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

“農(nóng)村土地全域綜合整治，一頭系著城鎮(zhèn)化工業(yè)化用地保障，一頭系著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化耕地保護(hù)。既為城市發(fā)展提供要素保障，又為鄉(xiāng)村振興注入活力，是今后一段時(shí)期內(nèi)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇?！焙贾菔懈笔虚L劉國洪認(rèn)為，全域土地整治是鄉(xiāng)村振興的主平臺(tái)和主抓手，通過全域統(tǒng)籌和綜合整治，可以騰挪出發(fā)展空間、墾造出高標(biāo)農(nóng)田、整治出美麗環(huán)境，重塑生態(tài)空間、重構(gòu)生產(chǎn)空間、重建生活空間。

在雙浦，這些理念已經(jīng)落地結(jié)果。

雙浦全域土地整治規(guī)劃以土地利用總體規(guī)劃為“底盤”，融合多個(gè)規(guī)劃，將涉及土地利用規(guī)劃保護(hù)要求和建設(shè)的內(nèi)容一并納入其中，統(tǒng)籌布局“三生”空間，科學(xué)安排農(nóng)民安居、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)配套、公共服務(wù)等各項(xiàng)用地，實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)保障開發(fā)建設(shè)和空間布局的精準(zhǔn)定位。

據(jù)陳學(xué)明介紹，根據(jù)整治規(guī)劃，雙浦統(tǒng)籌推進(jìn)了多項(xiàng)工程。

一是拆違控違、田園清潔。2017年以來，雙浦徹底拆除各類違法建筑121萬平方米，拆除甲魚塘1萬畝，復(fù)墾土地3.1萬畝，還清了多年的歷史欠債。

二是治水剿劣。科學(xué)系統(tǒng)治水，打通10條斷頭河，11條劣V類河道全部“摘帽”。從空中俯瞰，新建的富春江北支江疏浚工程宛若一只翠綠的蝴蝶棲息在雙浦大地。工程每天引入的70萬立方米江水，像源源不斷的甘泉一樣滋養(yǎng)著雙浦。

三是礦山治理。投入專項(xiàng)資金8.3億元，生態(tài)復(fù)綠6.4萬平方米，青山再現(xiàn)往日神韻。平整出可用土地1400余畝，為發(fā)展旅游文化、養(yǎng)老度假提供了建設(shè)空間。

四是墾造水田。總投資3.67億元進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和旱改水建設(shè)，新增水田1000余畝。按照目前浙江省內(nèi)調(diào)劑指標(biāo)價(jià)格計(jì)算，能獲得9億多元的收入。

如今在雙浦，保護(hù)耕地也是一件劃算的事兒。杭州實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，整治出的優(yōu)質(zhì)耕地被納入永久農(nóng)田整備區(qū)長期管護(hù)，永久基本農(nóng)田每年600元/畝，一般耕地每年200元/畝，平均每村每年固定收益27萬元。

下楊村黨支部書記沈建榮給記者算了一筆賬：“養(yǎng)甲魚，村里賺錢的就幾號(hào)人，污染害的卻是全村人。現(xiàn)在只要把耕地保護(hù)好了，村里一年光補(bǔ)助就有30萬元。集體的腰包鼓起來了，村民活動(dòng)、文化禮堂都能搞起來了?！?/p>

在全域土地整治這個(gè)平臺(tái)上，浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城中村改造提升、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理、“三改一拆”等政策聚合在一起，雙浦村容村貌煥然一新。一個(gè)個(gè)整潔、美麗、寬敞的街區(qū)，一座座綠色休閑公園、一條條沿河景觀道，讓省級(jí)旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)都花落雙浦。

“土地整治要借助工程項(xiàng)目來實(shí)施，但土地整治的本質(zhì)不是工程，而是對(duì)不合法、不合理的土地利用結(jié)構(gòu)和方式的調(diào)整和重劃，最終形成功能明確、布局合理的新的國土空間，為生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定基礎(chǔ)?！狈稑溆≌f。

這正是雙浦的全域土地整治邏輯。

17個(gè)散落村居1萬多戶的搬遷集聚，可復(fù)墾減少建設(shè)用地5700畝，挖掘復(fù)墾流量空間4900畝，“十三五”期間，雙浦的村鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)基本可以自足。整治出的集中連片耕地，使得規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為可能。眼下，一個(gè)個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目已紛紛落戶雙浦，給農(nóng)民帶來了真金白銀。

▲ 雙浦鎮(zhèn)周富村富春江引水工程沉砂池

一項(xiàng)事業(yè)的全新歷史使命：全域土地整治以生態(tài)保護(hù)和鄉(xiāng)村振興為己任

黨的十九大提出，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)要從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

“在增量縮緊的時(shí)代背景下，土地資源管理也必須從依賴增量向‘減量盤存’轉(zhuǎn)變。通過農(nóng)村全域整治、優(yōu)化結(jié)構(gòu)騰挪空間尤為重要。”劉國洪說。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，雙浦探索的全域土地整治，有效整合了涉農(nóng)資金和農(nóng)村土地資源，破解了鄉(xiāng)村建設(shè)用地和耕地保護(hù)碎片化問題，改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，保障了重大項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

事實(shí)上，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾發(fā)生變化，我國土地整治的方向也從單純追求增加耕地面積、尋求耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，向國土綜合整治提檔升級(jí)。

在浙江，土地整治也經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段。2000年，浙江在全國率先以省政府名義部署加強(qiáng)土地整治工作，要求確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。2013年，浙江要求有序推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，提高農(nóng)村土地利用率，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局。杭州市也特別強(qiáng)調(diào)土地整治要注重生態(tài)，科學(xué)處理好保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系。

2018年3月，我國生態(tài)文明體制頂層設(shè)計(jì)邁出關(guān)鍵一步——新組建的自然資源部門統(tǒng)一行使全民所有自然資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。

“土地整治已成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，提升國土利用質(zhì)量和效率，加強(qiáng)國土空間治理現(xiàn)代化的重要手段。”范樹印表示，多年實(shí)踐證明，土地整治正是自然資源部門行使生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的具體抓手。

全域土地整治作為國土綜合整治的一種方式，與之前幾個(gè)歷史階段相比有哪些本質(zhì)特征？

“全域土地整治必須以保護(hù)生態(tài)、鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，融入到生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的大文章里?！眲檎J(rèn)為。為此，農(nóng)村土地綜合整治必須向“山水林田湖草”生命共同體，“路河村產(chǎn)礦”綜合整治，推進(jìn)農(nóng)村土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀等“多位一體”保護(hù)和利用轉(zhuǎn)變。

雙浦的實(shí)踐就是改變以往單項(xiàng)目為主的土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)，推進(jìn)“山水林田湖路村”全要素的國土綜合整治，統(tǒng)籌實(shí)施耕地資源開發(fā)利用、美麗鄉(xiāng)村新農(nóng)村建設(shè)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、公益設(shè)施配套等各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮土地整治“1+N”綜合效益。

劉國洪認(rèn)為，推進(jìn)全域整治的第一要?jiǎng)?wù)，就要樹立“全局觀念、全域理念、全要素內(nèi)涵”的理念，從大處著眼、小處著手、盡力而為、量力而行。

一是全區(qū)域配置資源。綜合考慮當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和農(nóng)民關(guān)切，統(tǒng)籌謀劃“城鄉(xiāng)融合一盤棋”，集中優(yōu)化配置相關(guān)優(yōu)惠政策，發(fā)揮疊加效應(yīng)和規(guī)模效益。

二是全空間優(yōu)化格局。從生態(tài)建設(shè)、優(yōu)化全域空間格局角度出發(fā)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，科學(xué)編制全域整治規(guī)劃，形成能夠在空間落地的“一張藍(lán)圖”。

三是全口徑整合資金。聚合各類涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，平衡好資金投入和產(chǎn)出效益，從收支平衡、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、保障民生等方面，算好一本經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益的大賬。

業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，雙浦探索了一條高度城市化地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的國土綜合整治模式。全國各地要根據(jù)資源稟賦和不同發(fā)展階段，理性對(duì)待條件的差異性，探索多樣的國土綜合整治模式。

相信，今后將有更多的現(xiàn)代版“富春山居圖”出現(xiàn)在中國農(nóng)村。