楊小虎

[摘 要] 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，原有的地方政府管理模式已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的需求。為了適應(yīng)國(guó)家總體行政改革的變化，不斷推進(jìn)地方政府政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新且更好地為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，文章從地方政府改革存在的問(wèn)題、以及解決措施兩個(gè)方面進(jìn)行論述，以期促進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，達(dá)到創(chuàng)新發(fā)展的要求。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；創(chuàng)新；職能轉(zhuǎn)變

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 074

[中圖分類(lèi)號(hào)] D035.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）15- 0185- 03

1 引 言

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，我國(guó)政府也經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革的過(guò)程。跟隨改革的大潮，我國(guó)的地方政府也相應(yīng)地革新自己的管理模式。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)代替原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從而主導(dǎo)整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)并獲得不斷深入發(fā)展后，地方政府的管理模式與社會(huì)發(fā)展的步伐愈發(fā)矛盾，從而無(wú)法適應(yīng)發(fā)展的需求。管理模式的革新應(yīng)在時(shí)代發(fā)展的同時(shí)進(jìn)行，針對(duì)發(fā)展的不同特點(diǎn)不斷調(diào)整進(jìn)而使得政府職能的全面涵蓋化。目前我國(guó)的政府改革治理還存在許多的問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決與否將會(huì)決定政府職能的最終走勢(shì)。

2 地方政府行政改革中存在的問(wèn)題

2.1 割裂了政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系

政府職能簡(jiǎn)單而言就是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和能力，對(duì)于地方政府而言它的職能則是保證地方行政的合理有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。政府的組織結(jié)構(gòu)是政府職能有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，組織結(jié)構(gòu)是否合理將會(huì)決定政府職能是否有效履行。這二者之間是不可分割的關(guān)系?？v觀過(guò)去的歷次改革，我國(guó)總是將政府組織結(jié)構(gòu)和政府職能作為兩個(gè)多元主體進(jìn)行考慮，忽視了二者之間的這種關(guān)系。從20世紀(jì)80年代的中期后，我國(guó)政府都將政府職能轉(zhuǎn)變作為改革最先的突破口，但卻一直未落到實(shí)處，其要害就是忽略了職能的載體。歷次改革的最艱難的任務(wù)就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但這種精簡(jiǎn)往往是迫于改革大潮的壓力只是表面上簡(jiǎn)單地合并一些機(jī)構(gòu)，起不到什么太大的作用。割裂組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)于推進(jìn)地方政府的創(chuàng)新發(fā)展是最大的阻力。

2.2 強(qiáng)調(diào)局部利益，地方保護(hù)主義盛行

“增量改革”的發(fā)展導(dǎo)致了新興經(jīng)濟(jì)力量和社會(huì)力量的興起，從而形成了市場(chǎng)與計(jì)劃雙規(guī)互動(dòng)的局面。在這種局面下，地方政府間往往是相互逐利的競(jìng)爭(zhēng)者。各地方政府在進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)或多或少會(huì)受到利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，這樣各地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)就不可避免了。這種不良性的競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。地方保護(hù)主義最突出的表現(xiàn)在于對(duì)地方產(chǎn)品的保護(hù)，阻止外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的輸入。地方政府這樣做，一是因?yàn)楫?dāng)?shù)仄髽I(yè)作為稅收的直接來(lái)源其經(jīng)營(yíng)狀況直接影響到本地區(qū)的財(cái)政收入。另外，有些地方大型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，這樣官商結(jié)合使得企業(yè)的利益和政府的利益幾乎融為一體，政府理所當(dāng)然會(huì)對(duì)這些企業(yè)照顧。這種地方保護(hù)主義短時(shí)間看可能會(huì)使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)進(jìn)行大幅度的提升，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方保護(hù)主義盛行實(shí)然是對(duì)政府改革創(chuàng)新的阻點(diǎn)，不利于開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 組織結(jié)構(gòu)改革的規(guī)范化、法制化程度較低

地方政府的組織結(jié)構(gòu)改革主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容，其一是要具備完善的法律法規(guī)，其二是要保證政府結(jié)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)范化。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行了多達(dá)6次行政體制改革，但所獲得的成效卻不甚明顯。比如，一些地方政府組織機(jī)構(gòu)臃腫混亂，沒(méi)有一個(gè)完善的部門(mén)機(jī)制，各部門(mén)職責(zé)不清晰以至于出現(xiàn)難以操作的窘迫狀態(tài)；另外，相關(guān)部門(mén)組織的法律法規(guī)處在不成型的階段，從而無(wú)法對(duì)本組織進(jìn)項(xiàng)有效的監(jiān)督管理，為此行政程序法的出臺(tái)就顯得尤為緊迫。法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致的結(jié)果是大量臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，冗員的增加使得行政組織結(jié)構(gòu)龐雜臃腫，辦事效率低下，運(yùn)作程序規(guī)范化喪失。這種缺失性的組織改革對(duì)于行政體制而言沒(méi)有任何的促進(jìn)作用。

2.4 忽視基層政權(quán)的建設(shè)

所謂“基層政權(quán)”，是指同國(guó)家行政區(qū)劃相聯(lián)系的相對(duì)于中央政權(quán)，地方政權(quán)而言的最低位置的一級(jí)政權(quán)，是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其政治，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和社會(huì)管理職能，依法在基層行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的國(guó)家機(jī)關(guān)及其所行使的權(quán)利的統(tǒng)一體[1]。我國(guó)的基層政府作為最底層的政權(quán)主體，對(duì)我國(guó)整個(gè)政權(quán)結(jié)構(gòu)起到不容忽視的作用，基層政府和群眾聯(lián)系最為密切，往往是決策實(shí)施效果的最佳體現(xiàn)者。然而在近幾年的政府改革中往往忽視了基層政府的建設(shè)，其改革措施只是針對(duì)地方政府，而對(duì)基層政府的建設(shè)關(guān)注的力度卻不大，或者國(guó)家出臺(tái)了一些關(guān)于基層政府建設(shè)的文件、精神，但地方政府出于改革需要大的人事變動(dòng)，甚至需要大量的人力物力財(cái)力的投入從而不愿進(jìn)行基層政府的建設(shè)，只是讓其所在的基層政府按部就班的發(fā)展。這樣就阻礙了基層政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，從而進(jìn)一步阻礙了整個(gè)國(guó)家政治體制改革的步伐。

3 我國(guó)地方政府創(chuàng)新改革的措施

3.1 轉(zhuǎn)變地方政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

服務(wù)型政府首次是在黨的十六屆三中全會(huì)上提出，主要是要將政府由“全能型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府就意味著實(shí)現(xiàn)政府模式的轉(zhuǎn)變，即：從以政治統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)為核心[2]。我國(guó)政府從20世紀(jì)80年代以來(lái)就進(jìn)行了一系列的改革，大大小小的改革不斷圍繞著政府的建設(shè)而展開(kāi)，縱觀這將近30多年的改革歷程來(lái)看，我國(guó)政府的改革不斷將落腳點(diǎn)放在如何構(gòu)建服務(wù)型政府上。地方政府作為我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，同各種社會(huì)團(tuán)體一樣都有一定的職能和責(zé)任。然而我國(guó)的一些地方政府卻忘卻了自身的職責(zé)是服務(wù)，而成為具有“官僚”性質(zhì)的統(tǒng)治機(jī)關(guān)。針對(duì)存在的這一問(wèn)題，我國(guó)要迫切的構(gòu)建服務(wù)型政府，將政府打造成為具備合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定性、公正性的現(xiàn)代政府。完善公共決策體制，提高公務(wù)員的公共服務(wù)能力[3]。

3.2 推行電子政務(wù)，建設(shè)信息化政府

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，任何一項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)都需要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持。在這種大的環(huán)境背景下就要求地方政府管理創(chuàng)新必須是現(xiàn)代化的、高效能的、高科技的政府，這樣電子政府就應(yīng)運(yùn)而生了。所謂電子政府是適應(yīng)信息社會(huì)的新型政府治理模式，是以信息技術(shù)促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和業(yè)務(wù)流程再造，旨在更好地實(shí)施管理和提供服務(wù)的虛擬政府[4]。電子政府是未來(lái)政府轉(zhuǎn)型的重要方向，電子政府的發(fā)展一方面得益于信息技術(shù)的發(fā)展，另一方面也是國(guó)家行政改革推動(dòng)的作用。構(gòu)建電子政府能夠在很大程度上提升政府的行政效率，節(jié)省行政成本，促進(jìn)行政過(guò)程向著高效、透明、便捷化的方向發(fā)展。

信息化政府建設(shè)要從三個(gè)方面把控，首先要轉(zhuǎn)變公務(wù)人員的思想，培養(yǎng)信息化素養(yǎng)。其次，要在技術(shù)支持上傾向于公務(wù)人員，充分掌握信息化辦公技術(shù)。最后，要在資金上予以充分投入，保證信息化建設(shè)全過(guò)程無(wú)經(jīng)濟(jì)障礙。

3.3 重視基層民主建設(shè)，構(gòu)建民主法治社會(huì)

基層民主建設(shè)是政府改革的必由之路，一切改革的措施都要以基層民主建設(shè)作為基石。地方政府要充分發(fā)揮人民的作用，引導(dǎo)廣大人民群眾積極參與到政治建設(shè)中，不斷開(kāi)展形式多樣的民主活動(dòng)，擴(kuò)大村民自治的范圍，讓人民真正體會(huì)到“主人翁”的責(zé)任感。社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府和人民的有機(jī)結(jié)合。人民參與民主政治更加離不開(kāi)法律的保駕護(hù)航，要不斷加強(qiáng)法律法規(guī)的完善，充分維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。只有人民的權(quán)益得到保障，民主政治建設(shè)才會(huì)更好的依賴(lài)人民的強(qiáng)大力量不斷發(fā)展。所以，地方政府必須重視基層民主建設(shè)，要不斷保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，要在憲法和法律的規(guī)定下充分動(dòng)員和團(tuán)結(jié)廣大人民群眾同心同德進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)而構(gòu)建起民主法治的社會(huì)。

3.4 地方政府要適度放權(quán)，積極培育社會(huì)多元主體

新公共管理風(fēng)頭正勁的當(dāng)下，政府改革的方向逐漸由重視效率向重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿(mǎn)意度轉(zhuǎn)變。赫克謝爾指出，政府改革打破了單向的等級(jí)指揮關(guān)系，建立了互動(dòng)交流和導(dǎo)向管理，并開(kāi)始向“后官僚組織”變遷。這種社會(huì)治理的格局，就要求政府要加大“簡(jiǎn)政放權(quán)”的力度，擴(kuò)大市場(chǎng)決定經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，將政府無(wú)力承擔(dān)，或者承擔(dān)成本過(guò)高的公共事務(wù)和公共問(wèn)題交給社會(huì)和市場(chǎng)，運(yùn)用社會(huì)的自治機(jī)制和市場(chǎng)的效率驅(qū)動(dòng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行有效解決。第三部門(mén)“常常能夠，而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)?！盵5]因此，政府改革的過(guò)程中也要不斷培育，積極扶持第三部門(mén)的發(fā)展，不斷拓展社會(huì)治理的多元主體模式。只有如此，政府的行政改革才會(huì)達(dá)到理想的效果。

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