焦長庚　戴健

摘 要：針對(duì)當(dāng)前我國部分地方政府將PPP模式引入公共體育服務(wù)中的初級(jí)階段，探索政府部門與私營部門之間合作功能定位模糊等問題，并分析問題產(chǎn)生的誘導(dǎo)因素及影響，建立雙方的監(jiān)管博弈模型，將政府部門和私營部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分。據(jù)此提出公共體育服務(wù)PPP模式下雙方合作的發(fā)展建議：完善保障政府部門與私營部門之間利益平衡的法律系統(tǒng)；構(gòu)造政府部門與私營部門項(xiàng)目間深度融合的協(xié)作框架；樹立政府部門與私營部門之間公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；創(chuàng)建規(guī)范有效的項(xiàng)目監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)價(jià)體系。

關(guān) 鍵 詞：公共體育服務(wù)；PPP模式；政府部門；私營部門；功能定位；權(quán)責(zé)劃分

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2018）04-0035-07

Abstract： Aiming at that nowadays some local governments in China introduce the PPP mode into the initial stage in public sports service， the authors probed into problems such as function orientation ambiguity in the cooperation between government departments and private departments， analyzed the induction factors and effects of problem occurrence， established a both parties supervision and gaming model， divided the power and responsibilities of government departments and private departments， and accordingly put forward the following proposals for the development of cooperation between both parties under the PPP mode of public sports service： perfect the legal system that ensures the interest balance between government departments and private departments； build a framework of deeply fused cooperation between government department and private department projects； set up a mechanism of fair and reasonable risk sharing between government departments and private departments； establish a standard and effective project supervision and management standard and performance evaluation system.

Key words： public sports service；PPP mode；government department；private department； function orientation；power and responsibility division

黨的十九大報(bào)告中提出要廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)，并指明在進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代后，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[1]。同樣在我國公共體育服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中，服務(wù)產(chǎn)品的供給存在不充足與非均衡，廣大民眾逐漸增強(qiáng)的健身需求與服務(wù)供給發(fā)展失衡與不足產(chǎn)生了矛盾[2]。為能快速解決此類關(guān)乎群眾切身利益的重大民生問題，目前部分地方政府開始嘗試采用公私合作模式（以下簡稱PPP模式）發(fā)展公共體育服務(wù)，轉(zhuǎn)換政府部門的職能角色，擺脫路徑依賴，使各級(jí)體育行政部門減少自身財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加服務(wù)供給的運(yùn)行效率，縮小由地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異所造成的公共體育服務(wù)供給不平衡現(xiàn)象。

PPP模式廣義上是在政府行政部門與私營部門相互合作的框架下，使雙方的資源配置達(dá)到合理利用，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，以致于各參與方可互利共贏[3]。部分地方政府將PPP模式引入至公共體育服務(wù)建設(shè)的試點(diǎn)中來，但在實(shí)際操作運(yùn)行過程中，功能定位不清晰，未能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)與定位自身的職責(zé)范圍，可能會(huì)導(dǎo)致公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展停滯等諸多影響。其中功能定位所指的是各部門設(shè)計(jì)和提供的產(chǎn)品有所差異化，在各自擅長的范圍內(nèi)形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于公共體育服務(wù)PPP模式而言，政府部門的功能職責(zé)應(yīng)是監(jiān)督保障項(xiàng)目正常順利運(yùn)作，而私營部門的功能則應(yīng)為項(xiàng)目提供資金技術(shù)支持[4]。依據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中科斯定理，當(dāng)在完備的法律體系與合理的分擔(dān)機(jī)制下實(shí)行交易行為，政府部門與私營部門各自的產(chǎn)權(quán)界定與行動(dòng)約束將會(huì)被明確，可降低各方糾紛發(fā)生的概率，消除市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義行為，大幅提高合作的運(yùn)作效率[5]。本研究試圖對(duì)公共體育服務(wù)PPP模式在發(fā)展起步階段中政府部門與私營部門合作間所出現(xiàn)的定位模糊等問題進(jìn)行探討，對(duì)政府部門和私營部門進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，推進(jìn)PPP模式在公共體育服務(wù)中良性健康運(yùn)行。

1 公共體育服務(wù)PPP模式發(fā)展概況及存在問題

1.1 公共體育服務(wù)PPP模式發(fā)展概況

我國公共體育服務(wù)從建國初期的一元供給到當(dāng)下政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的重新塑造，政府角色的轉(zhuǎn)換與市場(chǎng)資本的準(zhǔn)入在社會(huì)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)背景下演化出新型多元供給模式，加之“服務(wù)型政府”理念的發(fā)起驅(qū)動(dòng)著行政管理方式的蛻變與改進(jìn)，在“十二五”期間，國家財(cái)政部開始主導(dǎo)推動(dòng)PPP模式到公共服務(wù)領(lǐng)域的推廣與發(fā)展[6]，在“十三五”規(guī)劃中也強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)和PPP模式的運(yùn)用，提出要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，若能由政府和社會(huì)資本合作提供的，爭(zhēng)取廣泛吸收社會(huì)資本參與[7]。截至目前，財(cái)政部共發(fā)布3批PPP推介項(xiàng)目，范圍已經(jīng)覆蓋了絕大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，其中包括交通、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、體育、能源、信息等均將PPP模式作為各領(lǐng)域發(fā)展推廣的重點(diǎn)，以及正推進(jìn)相關(guān)政策的不斷出臺(tái)[8]，且已啟動(dòng)的第4批PPP示范項(xiàng)目將會(huì)涉及到更多公共體育服務(wù)領(lǐng)域。在各級(jí)政府行政部門推行新型治理模式的大背景下，各地區(qū)也加快了公共體育服務(wù)體制轉(zhuǎn)型步伐，多地試點(diǎn)將PPP模式引入到部分公共體育服務(wù)的運(yùn)行當(dāng)中，推動(dòng)公共體育服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)也激活當(dāng)?shù)孛耖g資本融入到公共體育服務(wù)的建設(shè)中。依據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第8期季報(bào)，截至2017年9月末，公共體育服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資998億元，比重占到管理庫中基本公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的近10%[9]，其中大多數(shù)是以公共體育場(chǎng)館、全民健身中心、體育公園等公共體育設(shè)施為主，同時(shí)在建設(shè)運(yùn)營體育特色小鎮(zhèn)與城市馬拉松等系列體育賽事舉辦中也有所涉及[10]。

國家體育場(chǎng)“鳥巢”是我國較先采用PPP模式運(yùn)作的公共體育設(shè)施，隨后深圳大運(yùn)中心PPP項(xiàng)目在政府部門與私營部門雙方明確合理的職責(zé)與利益分配下順利運(yùn)作。在近幾年來，湖北黃石市奧林匹克體育中心、新疆烏魯木齊市奧林匹克體育中心、江蘇泰州市體育公園與南通市如東縣文體中心等地的項(xiàng)目已經(jīng)開始執(zhí)行實(shí)施；廣東肇慶市體育中心等體育設(shè)施在原有場(chǎng)地基礎(chǔ)上采用PPP模式對(duì)其進(jìn)行升級(jí)改造；寧夏石嘴山市惠農(nóng)區(qū)全民健身活動(dòng)中心、福建晉江市第二體育中心、新疆克拉瑪依市體育公園等項(xiàng)目正處于合作資格預(yù)審階段；萊茵體育子公司與麗水市政府部門簽約共建當(dāng)?shù)伢w育中心游泳網(wǎng)球館、體育生活館等公共體育服務(wù)綜合體項(xiàng)目，雙方簽約金額達(dá)5.26億元；中體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)牽頭聯(lián)合中標(biāo)了江蘇銅山特色體育小鎮(zhèn)PPP建設(shè)項(xiàng)目；城市馬拉松的興起也促進(jìn)體育賽事與社會(huì)資本的相互融合，市場(chǎng)的發(fā)展助推了我國北京馬拉松和廈門馬拉松當(dāng)前已成為國際知名賽事[11]。

1.2 公共體育服務(wù)PPP模式發(fā)展中存在問題

PPP模式雖然在我國公共體育服務(wù)中的運(yùn)用經(jīng)歷短暫幾年發(fā)展歷程，也展現(xiàn)出了初步成效，但面臨的阻礙和困難也隨著項(xiàng)目的開展逐漸浮出水面。尤其在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，由于各種內(nèi)外部因素的存在，政府部門與私營部門沒有對(duì)自身進(jìn)行合理的功能定位，導(dǎo)致雙方產(chǎn)生較多的問題糾紛，同時(shí)PPP模式是一個(gè)復(fù)雜性系統(tǒng)性的工程，需要將法律條文、體育知識(shí)、經(jīng)營理念等融匯貫通到項(xiàng)目的實(shí)施中，各參與方容易對(duì)PPP項(xiàng)目各自的權(quán)責(zé)劃分產(chǎn)生偏差，再加上PPP模式的各類風(fēng)險(xiǎn)因素隱藏于項(xiàng)目實(shí)行的不同階段，在合同協(xié)議上也提出對(duì)各方的多面約束需求，若其中某一環(huán)節(jié)稍出差錯(cuò)，甚而容易導(dǎo)致合作項(xiàng)目的停滯。以北京夏季奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)“鳥巢”為例，當(dāng)初建設(shè)初期政府部門與私營部門相互簽署了合作經(jīng)營合同，然而由于政府部門更著重于體育場(chǎng)地的體育服務(wù)公益性質(zhì)與私營部門倚重的商業(yè)盈利性質(zhì)之間產(chǎn)生定位分歧和矛盾，隨后加之存在多種合作問題因素，最終造成項(xiàng)目合作關(guān)系破裂[12]。近些年鑒于我國市場(chǎng)政策的需求導(dǎo)向與體育賽事審批權(quán)的漸漸放開，陸續(xù)一些地區(qū)將PPP模式引申至公共體育服務(wù)項(xiàng)目，但依舊同樣存在出于政府與私營部門的功能定位模糊偏差而導(dǎo)致一系列合作關(guān)系問題的出現(xiàn)，反映在如下3個(gè)方面：

1）政府部門監(jiān)督管理職責(zé)定位不明確。

在PPP模式實(shí)際操作過程中，政府部門重要職責(zé)是準(zhǔn)確履行自身監(jiān)督管理的角色，以及提供最優(yōu)的制度安排，由此來保障同私營部門的順利合作以及高效開展實(shí)行各個(gè)項(xiàng)目[13]，但目前地方政府公共體育服務(wù)項(xiàng)目無論是在目標(biāo)定位上，還是績效評(píng)價(jià)上，或是建設(shè)運(yùn)行管理上都未形成完善的評(píng)估體系及有效的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在此監(jiān)管較為模糊的環(huán)境下，對(duì)私營部門的生產(chǎn)運(yùn)行的約束力就大大降低，削弱在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目應(yīng)有的運(yùn)作效率，則可能會(huì)使項(xiàng)目的質(zhì)量與目標(biāo)計(jì)劃相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)又由于政府部門崗位輪換等因素會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共體育服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管效能逐步降低，未能有效行使政府部門的管理職能，容易造成項(xiàng)目后續(xù)的一系列問題。此外還有一些地方政府部門在監(jiān)管時(shí)仍然存在“路徑依賴”現(xiàn)象，沒能及時(shí)轉(zhuǎn)變自身在項(xiàng)目操作中的職責(zé)角色定位，對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)過多，給予私營部門較重的行政壓力，“越權(quán)”狀況時(shí)有發(fā)生。

2）項(xiàng)目實(shí)施欠缺完善的法律制度保障。

監(jiān)管對(duì)于整個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)行來說處于至關(guān)重要的地位，也是項(xiàng)目成功運(yùn)行的基礎(chǔ)，法律則是監(jiān)管實(shí)行的原則與保障。若當(dāng)提供公共體育服務(wù)的合作雙方可能由于種種原因未對(duì)所簽署的協(xié)議進(jìn)行妥善的執(zhí)行時(shí)，項(xiàng)目一旦出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前多數(shù)地方政府行政機(jī)關(guān)并未針對(duì)公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目出臺(tái)相關(guān)健全的法律制度對(duì)雙方進(jìn)行保障及問責(zé)，大多只是通過書面協(xié)議加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目條目的約束，同時(shí)由于體育在公共服務(wù)領(lǐng)域中的特殊屬性，當(dāng)體育特許經(jīng)營權(quán)的許可制度不被完全保障的情況下，如果在合作中的一方存在重大漏洞或有過失行為，各方可能會(huì)為了一己私利發(fā)生互相扯皮現(xiàn)象。但若能有相應(yīng)的法律準(zhǔn)則能將雙方各自的責(zé)任權(quán)利合理劃分，使資源配置盡可能往最優(yōu)方向發(fā)展，降低參與方的交易成本，各參與方或可獲取較大利益保障。

3）私營部門盲目追求短期利益，違反誠信原則。

公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目通常運(yùn)行的周期較長，前期收益較慢[14]。就私營部門來說，在當(dāng)前項(xiàng)目的實(shí)踐中還切實(shí)存在一些合作參與企業(yè)沒有部署長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策，出現(xiàn)僅為了各私自效益，單方面節(jié)約成本，盲目追求市場(chǎng)短期利潤的現(xiàn)象。部分社會(huì)資本合作參與者在前期對(duì)體育特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的考查中，并非在乎“體育小鎮(zhèn)”等核心發(fā)展要素，而更為看重的是小鎮(zhèn)的“土地產(chǎn)權(quán)”[15]。一些私營資本企業(yè)對(duì)于市場(chǎng)抉擇帶有偏執(zhí)性，過分倚重體育的商業(yè)價(jià)值，缺乏應(yīng)承擔(dān)公共體育服務(wù)的社會(huì)責(zé)任及使命感。一些私營資本財(cái)務(wù)信息與資產(chǎn)報(bào)備不透明等問題阻礙著與政府部門正常合作的開展，違背誠信合作的原則，由此容易造成雙方管理混亂，加深合作間的信任危機(jī)，不利于項(xiàng)目市場(chǎng)化的實(shí)施，最終或許導(dǎo)致項(xiàng)目工程與服務(wù)質(zhì)量下降，合作協(xié)議的延續(xù)性也將會(huì)被相對(duì)弱化，降低各參與方繼續(xù)共同深入合作前行的動(dòng)力，致使項(xiàng)目可能向著曲折方向發(fā)展。

2 政府部門與私營部門功能定位模糊誘導(dǎo)因素與影響分析

2.1 政府部門與私營部門功能定位模糊誘導(dǎo)因素分析

1）政府層面法律的缺失與監(jiān)管的混亂。

公共體育服務(wù)PPP模式運(yùn)作正處于起步摸索階段，相關(guān)法律法規(guī)并沒有系統(tǒng)地與目前運(yùn)行中所出現(xiàn)的問題匹配，現(xiàn)階段也只是在《預(yù)算法》《政府采購法》《行政許可法》及《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行操作[16]。此外發(fā)布和管理關(guān)于PPP項(xiàng)目的層級(jí)部門較多，政府部門各層級(jí)之間的利益訴求也不盡相同，會(huì)導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目中政府部門的監(jiān)管者眾多，從而引發(fā)管理的混亂。法律的缺失和監(jiān)管的混亂也致使政府部門的手伸得過長，對(duì)自身的功能定位過大，相反，也容易引起私營部門處處逃避監(jiān)管的思想，未能切實(shí)履行好各自所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)與功能。

2）缺乏公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目專業(yè)管理人才。

在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目開展實(shí)施進(jìn)程中，通常所涉及的項(xiàng)目具有交融性與復(fù)雜性，所以需要專業(yè)精通的管理人才和業(yè)內(nèi)技術(shù)保障團(tuán)隊(duì)，但當(dāng)前無論是政府部門還是私營部門，此類專業(yè)交融性復(fù)合型人才短缺或知識(shí)掌握較為片面，管理專業(yè)人才的匱乏造成項(xiàng)目進(jìn)程效率低下、雙方功能定位模糊、不清晰事物的發(fā)展態(tài)勢(shì)等問題。若政府部門與私營部門雙方在簽訂協(xié)議及后期服務(wù)跟進(jìn)時(shí)，有專業(yè)復(fù)合型人才形成的管理團(tuán)隊(duì)去規(guī)劃雙方的權(quán)責(zé)劃分范圍，明確各方的功能職責(zé)，或許能大幅減少問題發(fā)生的幾率，促使政府部門與私營部門的合作可健康高效運(yùn)行。 3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益協(xié)調(diào)困難。

PPP模式的運(yùn)行會(huì)涉及眾多類別的風(fēng)險(xiǎn)，其中相對(duì)突出的就有設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等[17]，不同類型風(fēng)險(xiǎn)是需依據(jù)各方所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力等因素協(xié)調(diào)劃分，比如政府部門應(yīng)更多承擔(dān)政策與法律上的風(fēng)險(xiǎn)，私營部門較多承擔(dān)市場(chǎng)與管理技能上的風(fēng)險(xiǎn)，但如果風(fēng)險(xiǎn)劃分與分擔(dān)的比例不協(xié)調(diào)，讓某一方承擔(dān)過多或分擔(dān)不合理的風(fēng)險(xiǎn)，都容易導(dǎo)致政府部門與私營部門雙方失衡，而目前PPP模式在公共體育服務(wù)發(fā)展中只是出于初級(jí)階段，各參與方的信任程度還未達(dá)到較高水平，對(duì)各方的利益協(xié)調(diào)也較為困難，間接引起了政府部門與私營部門功能定位模糊問題的出現(xiàn)。

4）私營部門降低成本追逐私利的屬性。

PPP模式在公共體育服務(wù)的實(shí)際運(yùn)作中，私營部門一項(xiàng)重要功能就是要用專業(yè)化的操作技術(shù)與合理化的管理方式降低項(xiàng)目的運(yùn)行成本，提高公共體育服務(wù)的供給水準(zhǔn)與效率，但實(shí)際上私營部門參與到公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目中的最初動(dòng)機(jī)大多是為了私自的利益最大化，加上由于政府部門的監(jiān)管不力，導(dǎo)致私營部門違規(guī)減少項(xiàng)目的運(yùn)作成本，大幅提升自己的利潤空間，隨后可能造成項(xiàng)目發(fā)展的惡性循環(huán)，逐步喪失私營部門的公共價(jià)值，違背政府部門與私營部門共同簽署的合作契約。

2.2 政府部門與私營部門功能定位模糊影響分析

1）造成民眾參與公共體育活動(dòng)熱情減弱。

在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式下，若政府部門與私營部門在前期沒有準(zhǔn)確對(duì)各自進(jìn)行良好功能定位，雙方也未能針對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制進(jìn)行合理的制定，一旦風(fēng)險(xiǎn)有所出現(xiàn)，雙方容易發(fā)生推卸與扯皮狀況，隨著項(xiàng)目的持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)很可能被轉(zhuǎn)嫁于民眾身上。再加上當(dāng)功能定位產(chǎn)生偏差時(shí)，會(huì)出現(xiàn)公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量嚴(yán)重下降、服務(wù)類別分化不合理等現(xiàn)象，同時(shí)會(huì)削弱未來民眾參與公共體育活動(dòng)的積極性。民眾是公共體育服務(wù)運(yùn)行的對(duì)象與基礎(chǔ)，任何一項(xiàng)公共體育服務(wù)的開展都離不開人民群眾的參與，只有民眾參與體育活動(dòng)的熱情高漲，公共體育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展才能蒸蒸日上[18]。

2）引發(fā)尋租腐敗，公共體育責(zé)任缺失。

當(dāng)政府部門與私營部門雙方功能定位模糊問題存在時(shí)，容易滋生腐朽的社會(huì)環(huán)境，造成尋租性腐敗[19]。政府部門的權(quán)力定位過大時(shí)，就可能會(huì)致使招投標(biāo)不透明和官僚主義思想以及權(quán)力主導(dǎo)等諸多問題的出現(xiàn)，也就大大增加了在政府部門與私營部門合作時(shí)發(fā)生暗箱操作的可能性。同時(shí)，在雙方實(shí)際合作中，定位模糊也間接會(huì)引發(fā)雙方利用體育資源過分追求各自利益最大化，一旦這種合作長期進(jìn)行下去，那么雙方最終目的就不是為發(fā)展全民公共體育服務(wù)，而是為自身的利益做考量，以致公共體育責(zé)任的缺失。

3）損害大眾體育公共利益。

政府部門與私營部門功能定位模糊會(huì)直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)的浪費(fèi)，原本我國公共體育資源就較為貧乏，發(fā)展公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目是想彌補(bǔ)政府部門財(cái)政短缺，增進(jìn)公共體育服務(wù)的供給效率，服務(wù)于廣大人民群眾，但當(dāng)雙方的權(quán)責(zé)不明晰時(shí)，很有可能增加其中的交易成本，浪費(fèi)寶貴的體育資源，損害大眾體育公共利益。同時(shí)，雙方定位模糊也會(huì)使公共體育服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行低質(zhì)量、低效率，有可能致使民眾無法公平地享用現(xiàn)有公共體育服務(wù)，釀成了公共體育服務(wù)發(fā)展“開倒車”現(xiàn)象，不利于我國體育事業(yè)的總體前進(jìn)。

當(dāng)在公共體育服務(wù)PPP模式發(fā)展中政府部門與私營部門雙方合作問題出現(xiàn)后，通常對(duì)體育公共事業(yè)都會(huì)伴有不同程度的影響，但我們要認(rèn)清事物發(fā)展障礙的本源因素，從源頭上盡力杜絕問題的發(fā)生，使政府部門和私營部門的權(quán)力和職責(zé)得到一個(gè)合理劃分，并且只有堅(jiān)持供給側(cè)改革，以需求導(dǎo)向發(fā)展公共體育服務(wù)，才可使公共體育資源配置效益最大化[20]。

3 公共體育服務(wù)PPP模式下政府部門與私營部門的監(jiān)管博弈

博弈論的研究主要用于參與單位和個(gè)體在一定約束環(huán)境下，以效益最大化原則為基礎(chǔ)，利益沖突者通過所掌握的信息資源依據(jù)對(duì)方策略的改變而轉(zhuǎn)換本方對(duì)策，從而達(dá)到一個(gè)各方效益最優(yōu)的均衡點(diǎn)[21]。本研究主要針對(duì)政府部門與私營部門雙方監(jiān)管與責(zé)任的相關(guān)問題進(jìn)行博弈分析，尋覓合作效益的最佳平衡點(diǎn)，找出合作發(fā)展的優(yōu)化方式。為此作以下假設(shè)：

（一）假設(shè)在博弈模型中參與方角色分別為政府部門與私營部門，圍繞政府部門的監(jiān)管職責(zé)與私營部門的逃避責(zé)任問題進(jìn)行博弈，同時(shí)假定雙方是為了實(shí)現(xiàn)各自效益的最大化。

（二）假設(shè)在博弈模型中，政府部門是用責(zé)任和義務(wù)對(duì)私營部門進(jìn)行監(jiān)督與管理的，政府部門所做出的決策分別為“有效監(jiān)管”與“監(jiān)管不力”，私營部門所做出的決策為“承擔(dān)責(zé)任”與“逃避責(zé)任”。

（三）假設(shè)私營部門逃避責(zé)任的行為是能被政府部門在監(jiān)管狀態(tài)下所認(rèn)知的，雙方在資產(chǎn)、收益、支出等相關(guān)信息是相互公開透明的，同時(shí)也假定雙方之間的博弈為完全信息靜態(tài)博弈。

依據(jù)假設(shè)可構(gòu)建博弈模型為：

Q1表示政府部門對(duì)私營部門有效監(jiān)管的過程中所需要支出的成本代價(jià)；

Q2表示私營部門為逃避責(zé)任所需要支出的成本代價(jià)；

Q3表示因私營部門逃避相關(guān)責(zé)任從而政府部門對(duì)其進(jìn)行的處罰；

P1表示因政府部門的監(jiān)管不力從而導(dǎo)致私營部門逃避責(zé)任所獲得的收益（比如擅自降低項(xiàng)目的融資資金，縮減開支所節(jié)流下來的成本，私自侵吞政府部門給予的財(cái)政補(bǔ)貼等）；

P2表示在私營部門逃避責(zé)任的情況下，政府部門對(duì)其有效監(jiān)管所獲得的收益（比如政府部門運(yùn)作效率的提升，以及給政府部門所增加的公信力與支持度等）；

P3表示當(dāng)政府部門監(jiān)管不力的情境下，私營部門逃避責(zé)任從而造成政府部門聲譽(yù)下降及公有資源浪費(fèi)的損失；

X表示私營部門逃避責(zé)任的概率，1-X表示私營部門承擔(dān)責(zé)任的概率；

Y表示政府部門有效監(jiān)管的概率，1-Y表示政府部門監(jiān)管不力的概率。

那么可構(gòu)建出政府部門與私營部門的監(jiān)管博弈矩陣如表1。

依矩陣中分析可得，以政府部門為出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)政府監(jiān)督部門認(rèn)知到私營部門逃避責(zé)任并對(duì)其有力監(jiān)管時(shí)，則P2-Q1>-P3，而當(dāng)認(rèn)知到私營部門會(huì)如實(shí)承擔(dān)責(zé)任并對(duì)其放松監(jiān)管時(shí)，則-Q1<0；以私營部門為出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)私營部門認(rèn)知到政府部門實(shí)施有效監(jiān)管并選擇承擔(dān)責(zé)任時(shí)，則-Q2-Q3<0，而當(dāng)私營部門認(rèn)知到政府部門監(jiān)管不力并選擇逃避責(zé)任時(shí)，則P1-Q2>0。此方博弈的最優(yōu)平衡點(diǎn)是依據(jù)于雙方所做出的抉擇，從而做出自身的對(duì)策選擇，所以存在混合博弈的納什均衡：

X最優(yōu)=Q1/（P2+P3）

Y最優(yōu)=（P1-Q2）/（P1+Q3）

博弈的納什均衡點(diǎn)為在（P1-Q2）/（P1+Q3）的概率下，政府部門對(duì)私營部門進(jìn)行有效監(jiān)管，在Q1/（P2+P3）的概率下，私營部門選擇逃避責(zé)任。當(dāng)私營部門在X>X最優(yōu)的概率下選擇逃避責(zé)任，那么政府部門所作出的最合適的抉擇為有力監(jiān)管；當(dāng)私營部門在XY最優(yōu)的概率下選擇有力監(jiān)管，那么私營部門所作出的最合適的抉擇為承擔(dān)責(zé)任；當(dāng)政府部門在Y

4 公共體育服務(wù)PPP模式下政府與私營部門權(quán)責(zé)劃分與合作發(fā)展建議

4.1 政府部門與私營部門的權(quán)責(zé)劃分

1）基于政府部門的視角。

政府部門的主要功能價(jià)值是引導(dǎo)和監(jiān)督公共體育服務(wù)的健康發(fā)展，在對(duì)于政府部門的權(quán)責(zé)上可從準(zhǔn)入制度、規(guī)范要求、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、合理保障幾個(gè)維度來進(jìn)行劃分。首先，要對(duì)私營部門制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在公正公平公開的條件下尋找恰當(dāng)?shù)暮献骰锇?，?yàn)證私營部門的合法運(yùn)行資質(zhì)，對(duì)其授予特許經(jīng)營權(quán)；其次，主動(dòng)與私營部門商討合作政策與界定合作目標(biāo)，決定分配各體育公共資源到各項(xiàng)目的優(yōu)先順序，以及規(guī)定體育公共資源的范圍和用途；再次，依據(jù)公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的初步成果，規(guī)范服務(wù)要求和質(zhì)量，審查和糾正私營部門遇到的問題，要求私營部門及時(shí)報(bào)告經(jīng)營狀況，確保項(xiàng)目實(shí)施的合理合法，擁有一套完善的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)[22]；最后，要時(shí)刻保證公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的服務(wù)運(yùn)行質(zhì)量，與私營部門形成良好溝通機(jī)制，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾和體育消費(fèi)者的切身利益，為公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的順利合作而保駕護(hù)航。

2）基于私營部門的視角。

私營部門的主要功能價(jià)值是彌補(bǔ)及完善公共體育服務(wù)在發(fā)展上的技術(shù)和資金不足。在對(duì)于私營部門的權(quán)責(zé)上可從權(quán)利維護(hù)、資源整合、資金保障、管理方式幾個(gè)維度來進(jìn)行劃分。首先，在私營部門取得特許權(quán)之后，在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目實(shí)行之前要制定較為詳細(xì)縝密的實(shí)施計(jì)劃書，以具有成本效益的方式來提供公共體育服務(wù)，同時(shí)保有對(duì)政府部門提出質(zhì)疑的權(quán)利，也有權(quán)要求因?yàn)檎矫嬖驅(qū)е碌捻?xiàng)目失敗對(duì)自己造成的損失提供相應(yīng)的補(bǔ)貼或者賠償；其次，在合理合法的環(huán)境下對(duì)政府部門所提供的資源進(jìn)行高效整合，憑借私營部門固有的專業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)踐行公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目內(nèi)容，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目人才管理和儲(chǔ)備，培養(yǎng)可為項(xiàng)目專門服務(wù)的高級(jí)人才；再次，為確保項(xiàng)目運(yùn)行的高效順利，需推動(dòng)市場(chǎng)拓展，備有充足的資本或擁有廣闊的資金來源渠道，為后續(xù)的公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展提供資金保障。最后，也可有權(quán)要求政府部門協(xié)助對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容的審批并保證審批的有效性，私營部門也需在內(nèi)部管理上提高效率，引進(jìn)商業(yè)管理模式來促使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成，形成良性循環(huán)，保質(zhì)保量完成先前與政府部門所制定的項(xiàng)目目標(biāo)計(jì)劃。

4.2 政府部門與私營部門合作發(fā)展建議

1）完善保障政府與私營部門利益平衡的法律系統(tǒng)。法律是項(xiàng)目合作開展的基石，當(dāng)PPP模式融入公共體育服務(wù)發(fā)展當(dāng)中，所涉及到的項(xiàng)目知識(shí)范圍交錯(cuò)復(fù)雜，若沒有明確的法律細(xì)則和條文對(duì)政府部門與私營部門中各方的權(quán)責(zé)進(jìn)行明晰劃分，則問題矛盾發(fā)生的概率將會(huì)增加，且無法保障各方在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展中的利益，所以需完善法律系統(tǒng)以保護(hù)各方的權(quán)益平衡。首先，明確法律中政府部門與私營部門的主客體相關(guān)關(guān)系，依據(jù)各地方的實(shí)際狀況，具體法律條款可使用規(guī)范性文本與協(xié)議性文本相聯(lián)合，注重對(duì)于準(zhǔn)入機(jī)制與運(yùn)作流程的修訂；其次，法律的制定不可過分傾向于占權(quán)力主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的政府部門，但也要限制私營部門將體育功能過分商業(yè)化，應(yīng)時(shí)勢(shì)考慮到各參與方的整體利益，通過合理的政策法規(guī)以鼓勵(lì)及規(guī)范私營部門與政府部門的相互合作，同時(shí)在政府主管部門任期換屆問題上，法律應(yīng)提高對(duì)各參與方簽訂協(xié)議延續(xù)性的保證；最后，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，應(yīng)采用動(dòng)態(tài)評(píng)估的方式發(fā)現(xiàn)問題且及時(shí)反饋，適時(shí)修訂并完善法律細(xì)則，避免法律保障的盲區(qū)，同時(shí)著重體育在公共服務(wù)中的特殊屬性，保障體育特許經(jīng)營權(quán)的法律效應(yīng)，全方位多角度確保公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展中政府部門與私營部門雙方合作的權(quán)益平衡[23]。

2）構(gòu)造政府與私營部門項(xiàng)目間深度融合的協(xié)作框架。公共體育服務(wù)PPP模式的發(fā)展是在政府與私營部門相互順利合作的框架下實(shí)行，PPP模式的介入也推動(dòng)著政府部門由原先“劃槳者”到“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變，政府部門有責(zé)任與義務(wù)強(qiáng)化與私營部門彼此間的協(xié)同配合[24]。首先，并不是所有私營部門都適合參與公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目的開發(fā)，政府部門必須嚴(yán)格篩選可達(dá)到準(zhǔn)入資質(zhì)的私營部門作為合作對(duì)象，在雙方合作項(xiàng)目開展的前期，就項(xiàng)目未來發(fā)展可能所要涉及到的問題及困難深入?yún)f(xié)商探討，以共同制定出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的計(jì)劃與可行性方案；其次，在項(xiàng)目運(yùn)行中，政府部門與私營部門可針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)所遇到的瓶頸定期舉行協(xié)商通氣會(huì)，同時(shí)聘請(qǐng)項(xiàng)目的業(yè)內(nèi)專家顧問以及開放媒體宣傳渠道，讓民眾參與進(jìn)來，一同為政府部門與私營部門項(xiàng)目的合作予以監(jiān)督并提出寶貴意見；最后，合作雙方要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員在責(zé)任感與專業(yè)技術(shù)上的培養(yǎng)，采用定點(diǎn)人才交流或轉(zhuǎn)崗交換模式熟悉項(xiàng)目的業(yè)務(wù)操作與管理機(jī)制，針對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并能快速對(duì)其實(shí)施處置，以促進(jìn)雙方合作的深度融合。

3）樹立政府與私營部門間公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。公平風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是穩(wěn)固政府與私營部門良好合作發(fā)展的根基，在PPP模式漫長投資、建設(shè)、運(yùn)行過程中，各類眾多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)周期，為能使政府部門與私營部門順利合作，以致于公共體育服務(wù)PPP模式的健康運(yùn)行，樹立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制至關(guān)重要。首先，在合作項(xiàng)目開展之初，雙方應(yīng)組織專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采用標(biāo)準(zhǔn)化的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理預(yù)估，并建立大數(shù)據(jù)庫模型，經(jīng)各方共同協(xié)商來劃分產(chǎn)權(quán)形式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容；其次，在制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)細(xì)則時(shí)，應(yīng)著重考慮政府部門與私營部門各自分擔(dān)某一類型風(fēng)險(xiǎn)的具體能力，可偏向于具備對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)管控的一方，若在雙方都具備防范風(fēng)險(xiǎn)能力情境下，可依據(jù)相對(duì)合理預(yù)期收益率的比重實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)劃分[25]。最后，政府部門與私營部門要及時(shí)察覺風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生勢(shì)頭，掌握風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的趨勢(shì)形態(tài)，對(duì)已出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)做動(dòng)態(tài)跟進(jìn)并反饋上報(bào)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)造成的項(xiàng)目損失進(jìn)行精確評(píng)估，努力減少由風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理而導(dǎo)致矛盾出現(xiàn)的概率。

4）規(guī)范有效項(xiàng)目監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)價(jià)體系。在當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制并不健全的情況下，規(guī)范有效的監(jiān)督管理與績效評(píng)價(jià)是政府部門與私營部門和諧共進(jìn)的有力保證，相對(duì)健全的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是在各參與方公正公平公開的氛圍中產(chǎn)生的，但政府部門的監(jiān)管只是復(fù)雜評(píng)價(jià)體系中的一環(huán)，此外第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)督、司法體制、各級(jí)行政部門都是監(jiān)管評(píng)價(jià)體系架構(gòu)中的關(guān)鍵因素，形成完善的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)價(jià)體系將助推公共體育服務(wù)PPP模式的快速推進(jìn)發(fā)展。首先，采用獨(dú)立于政府部門與私營部門之外的第三方績效評(píng)估機(jī)構(gòu)，使政府部門與私營部門的功能分工更加細(xì)化，發(fā)揮各自在公共體育服務(wù)運(yùn)行中的優(yōu)勢(shì)之處；其次，政府部門與私營部門要加強(qiáng)對(duì)自身內(nèi)部的管理，提升自我監(jiān)督的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)參與方之間遇到重大分歧和問題時(shí)，可請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)行使正當(dāng)法律程序予以仲裁；最后，政府部門與私營部門應(yīng)建立起公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)平臺(tái)，參與公共體育服務(wù)的民眾可在官方平臺(tái)上進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督，以此形成多位一體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)對(duì)政府部門與私營部門合作不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目成果實(shí)行問責(zé)機(jī)制，以督促雙方在公共體育服務(wù)PPP模式運(yùn)行中良性發(fā)展。

公共體育服務(wù)PPP模式的采用對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)前體育公共資源的短缺，拓寬公共體育服務(wù)資金的來源渠道，提高公共體育服務(wù)的供給效率具有重要意義。在公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的設(shè)計(jì)和起步階段，政府部門要做好規(guī)范、監(jiān)管、保障等職責(zé)，私營部門要做好技術(shù)、融資、運(yùn)作等職責(zé)，同時(shí)要跟進(jìn)相關(guān)法律系統(tǒng)的完善，保障政府部門與私營部門的利益平衡，加強(qiáng)雙方部門的深度融合，設(shè)立項(xiàng)目間合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立健全項(xiàng)目的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系，為后續(xù)眾多地方政府開展公共體育服務(wù)PPP項(xiàng)目樹立示范引領(lǐng)作用，也促使我國的公共體育服務(wù)事業(yè)加速走上規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的軌道。

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