高予倩

摘要：地方政府為了加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及加快地方公共事業(yè)發(fā)展，在資金短缺的情況下，通過(guò)多種渠道籌措建設(shè)資金，在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是地方政府舉債存在著大量的不規(guī)范及不合理之處。本文首先定義了地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)概念，并分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，然后對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因進(jìn)行了分析，最后從四個(gè)方面提出了針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議措施。

關(guān)鍵字：地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)研究

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

政府債務(wù)是指政府憑借其稅收收入作為保障，政府作為一個(gè)債務(wù)人，與許多債權(quán)人之間發(fā)生的信用關(guān)系，并且這種關(guān)系還是建立在政府會(huì)有償給予補(bǔ)償?shù)?，在這種關(guān)系的基礎(chǔ)上以籌措資產(chǎn)資金。政府債務(wù)可以分為兩大類，一是屬于地方政府的債務(wù)，另一種則是屬于中央政府的債務(wù)，本文所討論的主要是地方性的政府債務(wù)，即國(guó)家有稅收收入的各級(jí)地方政府舉借資金的一類方法。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是使政府擔(dān)當(dāng)?shù)?，但其無(wú)力進(jìn)行本金和相應(yīng)利息的歸還及其派生的各種有概率產(chǎn)生的結(jié)果。根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)的形式，可以將風(fēng)險(xiǎn)概括為規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)四種類型。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

國(guó)家審計(jì)署近年來(lái)分別于2010年以及2013年針對(duì)我國(guó)債務(wù)狀況進(jìn)行了深入研究，因此下面主要是以相關(guān)的省、市、縣三級(jí)地方政府的審計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)所展開(kāi)的分析。

截止到2013年6月，三類債務(wù)總計(jì)178908.7億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)109959.2億元，占所有債務(wù)的60.9%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)有43393.7億元，占所有債務(wù)的24.5%；除此之外，剩下的26655.8億元為政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，所占所有債務(wù)的比重為14.9%。

從所公布的2010-2013年的數(shù)據(jù)資料可知三類債務(wù)的變化趨勢(shì)。其中，三類債務(wù)的總和從2010年的107174.9億元增加到了2013年中的178908.7億元，增長(zhǎng)率達(dá)到了66.9%。其中，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)從23369.7億元上升到了26655.8億元，增長(zhǎng)率達(dá)到了14.4%；政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)由67109.5億元上升到了108859.2億元，增長(zhǎng)率為62.21%；可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任的債務(wù)則由16695.7億元上升到了43393.7億元，增長(zhǎng)率為160%。

除以上數(shù)據(jù)外，2014年我國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)24萬(wàn)億元。其中政府肩負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)其余額為15.4萬(wàn)億元，或有債務(wù)余額為8.6萬(wàn)億元；2015年新增全國(guó)地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額0.1萬(wàn)億元，一般債務(wù)限額0.5萬(wàn)億元，共計(jì)0.6萬(wàn)億元；2016年新增專項(xiàng)債務(wù)限額0.4萬(wàn)億元，一般債務(wù)限額0.78萬(wàn)億元，合計(jì)1.18萬(wàn)億元。2017年新增專項(xiàng)債務(wù)限額0.8萬(wàn)億元，一般債務(wù)限額0.83萬(wàn)億元，合計(jì)1.63萬(wàn)億元。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

對(duì)于當(dāng)前的現(xiàn)狀，各級(jí)政府會(huì)滋生出越來(lái)越嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題是因?yàn)橄率鰩讉€(gè)大類所導(dǎo)致的：

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策原因

1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海東部地區(qū)對(duì)債務(wù)資金會(huì)有較大的需求，會(huì)通過(guò)舉債而獲取更多的資金以滿足不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不那么理想的中西部地區(qū)，該地區(qū)各個(gè)方面的發(fā)展?fàn)顩r都比發(fā)達(dá)的東部地區(qū)要落后，使得各地方政府仍然通過(guò)舉債來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，需要大量的資本投入。面對(duì)難以承受的籌資的壓力，地方政府們紛紛走上了舉債的道路，轉(zhuǎn)向銀行進(jìn)行貸款等，地方政府債務(wù)就是這樣得以產(chǎn)生壯大的，其必然會(huì)導(dǎo)致的結(jié)果是債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張。

（二）體制方面的原因

1、經(jīng)濟(jì)體制

一方面是地方政府和市場(chǎng)的分工沒(méi)有清晰的界定，經(jīng)常出現(xiàn)政府越位干預(yù)市場(chǎng)職能的現(xiàn)象，承擔(dān)了許多本該有市場(chǎng)該處理的事務(wù)，制約了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成。其次是地方政府對(duì)國(guó)企的照顧仍然比較明顯，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，如政府部門對(duì)國(guó)企提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等，這使得國(guó)企與地方政府的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相互傳遞。

2、轉(zhuǎn)移支付體制

首先，該體制的立法基礎(chǔ)較低，目前尚未形成相應(yīng)的法律體系，使得該體制缺乏法律的保障和約束。其次，政府轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。時(shí)常會(huì)出現(xiàn)資金在劃撥到省級(jí)政府時(shí)被截留和占用，從而導(dǎo)致需要財(cái)政援助的地方政府無(wú)法按時(shí)獲取轉(zhuǎn)移支付資金，進(jìn)而會(huì)擴(kuò)大其舉債來(lái)籌集資金。最后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，而一般性轉(zhuǎn)移支付匱乏。這會(huì)導(dǎo)致地方政府會(huì)擴(kuò)大其舉債的規(guī)模來(lái)完成配套任務(wù)的需求，進(jìn)而使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)嚴(yán)重。

（三）債務(wù)管理方面的原因

1、管理機(jī)構(gòu)不健全

首先，截至到目前為止，合理的、高效的管理系統(tǒng)還沒(méi)有孕育出來(lái)，除對(duì)少數(shù)特殊目的的項(xiàng)目貸款借款和來(lái)自中央貸款或者?？钯Y金進(jìn)行監(jiān)督外，政府財(cái)政部門很少對(duì)其他債務(wù)類別進(jìn)行監(jiān)督管理。其次，合理的債務(wù)償還機(jī)制還未能建立，導(dǎo)致地方政府官員形成借債無(wú)需償還的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)而舉債行為肆意增多。最后，在舉債的過(guò)程中，政府往往缺少合理的規(guī)劃，未能對(duì)債務(wù)的各項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合分析和考量，使得地方政府產(chǎn)生較大的損失。

2、債務(wù)管理的監(jiān)督約束機(jī)制缺失

多頭管理是政府債務(wù)管理的一個(gè)較明顯的現(xiàn)象，各個(gè)管理機(jī)構(gòu)間缺少相互溝通，加上債務(wù)信息不透明，導(dǎo)致政府對(duì)債務(wù)的監(jiān)管愈發(fā)困難，此外，地方政府對(duì)于債務(wù)的全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)督也難以成功實(shí)現(xiàn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也因此增大。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

針對(duì)上述對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的討論，本文論述了以下參考觀點(diǎn)：

（一）樹(shù)立債務(wù)觀念和風(fēng)險(xiǎn)觀念

正確的債務(wù)觀念和風(fēng)險(xiǎn)觀念可以使地方政府在進(jìn)行一些舉債行為時(shí)能夠有著更加深入的思考。同時(shí)還能加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)范性，使得地方政府的債務(wù)更加的清晰化和透明化，讓原本比較模糊的界限清晰明了。除此之外，還能加強(qiáng)地方政府與社會(huì)資本間的合作關(guān)系，使大量的社會(huì)資本可以通過(guò)正規(guī)的渠道流入到政府的運(yùn)轉(zhuǎn)中，同時(shí)規(guī)范兩者間的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)互利共贏的局面。

（二）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

對(duì)于應(yīng)對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。組建相應(yīng)的管理部門是務(wù)必要做的。沒(méi)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，就不能有效的控制好資金的去向問(wèn)題，會(huì)使政府債務(wù)增加。所以建立高效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)構(gòu)是必然的。其需要我國(guó)各個(gè)地方政府對(duì)相關(guān)的各具體的債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，借鑒國(guó)內(nèi)外的一些先進(jìn)性經(jīng)驗(yàn)并依據(jù)我國(guó)各地區(qū)的實(shí)際情況，從而促進(jìn)相關(guān)法律條文的出臺(tái)和完善。

（三）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，對(duì)不同類債務(wù)進(jìn)行分類有效管理，可以保證各類專項(xiàng)資金各有所長(zhǎng)，消除挪用其他資金償還債務(wù)的現(xiàn)象。對(duì)此，應(yīng)該實(shí)行以下具體措施：

首先，要根據(jù)各地方政府的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r給予地方政府不同的舉債權(quán)限。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的地方給予他們較高的舉債權(quán)限，反之則給予相對(duì)低一些的舉債權(quán)限。同時(shí)，在政府的舉債行為方面，省級(jí)政府可以直接進(jìn)行舉債行為，省級(jí)以下的單位需要由上一級(jí)單位進(jìn)行審核與批準(zhǔn)；其次，對(duì)債務(wù)進(jìn)行相互交換，改變債務(wù)的分布來(lái)減少地方政府的債務(wù)增加。減少還債的數(shù)額減輕壓力。也可以預(yù)防地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更好的預(yù)防金融危機(jī)的到來(lái)。

（四）加強(qiáng)地方債務(wù)的透明度

各級(jí)政府適當(dāng)合理的舉債融資有助于融資和舉債的公開(kāi)化。和那些發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)的舉債報(bào)告和透明化做的不好，但這一項(xiàng)工作是必須的一定要做好的。在進(jìn)行改革的過(guò)程中，對(duì)于早先的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行借鑒，同時(shí)不能一股腦的用在當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的管理身上，要以實(shí)際的發(fā)展情況、我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，相機(jī)做出恰當(dāng)?shù)臎Q策。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙珺.關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)地方債管理的政策研究[J].金融縱橫.2013

[2]毋曉雷.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防控[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理.2013

[3]劉尚希等.地方政府財(cái)政能力研究--以新疆維吾爾自治區(qū)為例[J].財(cái)政研究，2007

[4]巴曙松.自然資源豐裕程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系的研究[J].中國(guó)對(duì)外貿(mào)易，2011