李如

三農(nóng)問題是關系民生的重大問題，多年來一直受到黨中央的高度關注。解決三農(nóng)問題的關鍵，在于完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，其中最重要的是農(nóng)村土地權利的歸屬，關乎農(nóng)民的切身利益。而在農(nóng)民所擁有的各項權利中，最具經(jīng)濟效益的是土地承包經(jīng)營權。根據(jù)黨中央新一輪土地改革中提出的所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的改革方向看，在土地所有權歸集體的前提下，承包權才是對農(nóng)民個人影響重大的權利，決定著權利效益的歸屬。因此農(nóng)村土地承包權繼承是很有必要的。

首先，與承包權的設立目的相符。在改革開放初期，我國農(nóng)村的生產(chǎn)力水平較低，溫飽問題一直未能解決。安徽省鳳陽縣小崗村的18位村民在當時的社會條件下冒死簽了一份保證書，由此開始了分田到戶，開創(chuàng)了我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中，土地產(chǎn)權被分為所有權與土地承包經(jīng)營權，其中所有權歸集體所有，承包經(jīng)營權則由集體經(jīng)濟組織按戶分到農(nóng)民手中。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，糾正了人民公社化帶來的管理的高度集中和經(jīng)營方式的過分單調(diào)的弊端，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。因此，農(nóng)村土地集體所有權與土地承包經(jīng)營權“兩權分置”的模式在當時的社會發(fā)展中，較好的發(fā)揮了農(nóng)村勞動力和土地的潛力，解決了當時的溫飽問題，使許多農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉了貧困落后的帽子，逐步走上了富裕的道路。

現(xiàn)階段，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地深入推進，許多農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，不在單純的以種田為生。農(nóng)村土地利用制度，從最初作為解決溫飽問題的保障手段，逐漸變成了一種擴大土地經(jīng)濟產(chǎn)出的市場化工具。截至2016年6月，在我國2.3億的農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)出經(jīng)營權的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，在相對發(fā)達的東部沿海省份，農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。越來越多的農(nóng)民將經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去，土地承包權主體同經(jīng)營權主體分離現(xiàn)象越發(fā)的普遍。順應現(xiàn)階段的發(fā)展趨勢，中央提出了在農(nóng)村實行“三權分置”的土地改革方向。即所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置并行。

因此，承包權被分離出來的主要目的是為了順應農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展的需要，更好的保護農(nóng)民的土地權利。肯定土地承包權的可繼承性能更好的發(fā)揮承包權的權能，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的重要手段，與中央新一輪的土地改革政策相契合。

其次，與農(nóng)民的意愿相一致。土地在一定時期內(nèi)是農(nóng)民賴以生存的最基本的資源，是他們重要的生活和生產(chǎn)資料。由于我國自改革開放后實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村土地所有權歸集體經(jīng)濟組織所有，所以，土地承包經(jīng)營權對農(nóng)民來說就是一項極其重要的財產(chǎn)權。在中央順應農(nóng)村社會發(fā)展變化，提出實行土地“三權分置”改革方向的情況下，誰擁有承包權，誰就擁有與承包權對應的經(jīng)營權的財產(chǎn)性收益。因此，承包權的歸屬問題對于農(nóng)民來說顯得尤為重要。而對于其中的繼承問題，根據(jù)下文筆者對相關案例的統(tǒng)計分析就可看出，贊同其可繼承的占到大多數(shù)。而其他學者的相關調(diào)研也顯示，大多數(shù)農(nóng)民都對承包權繼承持肯定態(tài)度。

張鈞曾經(jīng)在云南中部祿豐縣的祿村做的調(diào)查問卷反應，在隨機抽取的66戶人家中，認為土地能夠繼承的居然占到100%。并且多數(shù)人認為土地能繼承是天經(jīng)地義，不能繼承是不可想象的事情。后其又在云南的昆明、文山、西雙版納進行了類似的調(diào)查，調(diào)查的地方既有經(jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)，也有經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，最終的調(diào)查結果與在祿村的調(diào)查相差無幾，大部分的農(nóng)民都認為自己可以繼承土地承包權。楊學成的調(diào)查顯示，對土地使用權，有64.4%的農(nóng)民認為可以繼承，有68.7%的農(nóng)民希望土地權利的權能包括繼承權。

因此，肯定土地承包權的可繼承性符合大多數(shù)農(nóng)民的意愿，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

最后，能夠最大程度的實現(xiàn)土地的經(jīng)濟效益。土地的改良是漫長的過程，因而要求土地使用者在耕種土地的過程中要愛護土地，不能為了追求短期產(chǎn)量過度的使用農(nóng)藥化肥。而讓農(nóng)民能自覺保護耕地的前提條件是這塊耕地得是自己的，很少有人能做到長期自覺愛惜不屬于自己的土地。因此，在法律未明確規(guī)定土地承包權可以繼承且司法實踐中各法院對繼承大多持否定態(tài)度的情況下，要求農(nóng)民積極改良土地是不現(xiàn)實的。

確定土地承包權能夠繼承，穩(wěn)定土地承包關系長久不變，能夠讓農(nóng)民產(chǎn)生歸屬感，從而更加愛護自己的土地。隨著我國由農(nóng)業(yè)社會向工商業(yè)社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)村土地出現(xiàn)大量流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，農(nóng)民群體出現(xiàn)高度分化，單純以農(nóng)業(yè)為生的純農(nóng)戶已經(jīng)越來越少。分化后不同類型的農(nóng)民，對于土地經(jīng)營權的行使方式有不同需要。不能自己經(jīng)營土地的農(nóng)戶，一般通過流轉(zhuǎn)土地來避免拋荒，和獲得相應的收益。這種情形下，更需要農(nóng)民基于主人翁的態(tài)度對流轉(zhuǎn)出去的土地的使用情況進行監(jiān)督。由于流轉(zhuǎn)收益與土地質(zhì)量直接掛鉤，農(nóng)民為了自己長遠的經(jīng)濟利益，必然會注重對土地的保護，舍得投資土地，也會對流入自己土地的經(jīng)營戶如何使用土地進行監(jiān)督，防止經(jīng)營戶為了追求短期利益做出破壞地力的行為。

所以，肯定土地承包權能夠繼承，相當于是給農(nóng)民吃了定心丸。只有在這種情況下，農(nóng)民才可能自覺地保護土地，積極地改良土地，從而提高土地的生產(chǎn)力。這與中央穩(wěn)定土地承包關系并保持長久不變的政策目的相符，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民一項非常重要的財產(chǎn)性權利，其中關于繼承的問題更是直接關系農(nóng)民的切身利益。十八屆三中全會后，我國逐步明確了土地制度“三權分置”的改革的方向。在此基礎上，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權繼承問題的討論應當轉(zhuǎn)變成對土地承包權與土地經(jīng)營權繼承問題的探討。而根據(jù)中央提出的保護農(nóng)民土地承包權，流轉(zhuǎn)其經(jīng)營權的精神，顯然經(jīng)營權的繼承不需要過多討論，應當將重點放在承包權繼承上。

由于我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權繼承問題的回避，不僅引起了學界的廣泛爭議，主要給司法實踐帶來了操作難題。法院在審理承包經(jīng)營權繼承案時難以做出讓民眾滿意的判決，長此以往，可能影響其“伸張正義”的形象。根據(jù)我國自1978年開始的農(nóng)村土地改革的形成軌跡看，實踐先行、政策指導與法律兜底三部曲在新一輪的土地改革中仍然適用。農(nóng)民在基層實踐中摸索出的制度創(chuàng)新獲得國家政權認可后，以政策文件的形式進行指導和推廣，再放到實踐中不斷完善，最終以法律條文的形式進行回應。農(nóng)村土地“三權分置”的改革正處于政策指導，還未進入法律文本的階段。在這關鍵的時刻，必須要認真分析現(xiàn)實情況發(fā)生的變化，從廣大農(nóng)民群眾的利益出發(fā)思考問題，解決問題。在法律未明確規(guī)定土地承包權可以繼承的情況下，司法實踐中對于法律條文應當作積極的解讀，承認土地承包權的可繼承性，做到法理與情理的統(tǒng)一。

【項目編號】2017年度山西省哲學社會科學規(guī)劃課題《“三權分置”視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股法律問題研究》（晉規(guī)辦字[2017]2號）.