包韞慧?何靜

【摘 要】 出版政策法規(guī)作為出版行業(yè)發(fā)展的依據(jù)和保障，從一個(gè)側(cè)面反映了改革開放40年我國出版業(yè)不同發(fā)展階段的方向和重點(diǎn)。文章通過對(duì)1978—2018年間我國出版政策法規(guī)的統(tǒng)計(jì)、梳理和分析，歸納了出版改革不同階段出版政策法規(guī)的特點(diǎn)，并對(duì)重點(diǎn)政策法規(guī)進(jìn)行述評(píng)。

【關(guān) 鍵 詞】出版法規(guī)；出版政策；出版體制改革；改革開放

【作者單位】包韞慧，北京印刷學(xué)院新聞出版學(xué)院；何靜，北京印刷學(xué)院新聞出版學(xué)院。

【中圖分類號(hào)】G231 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.17.003

出版法規(guī)是調(diào)整出版活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系，保證出版活動(dòng)中公民、法人的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益的法律規(guī)范的總稱。廣義的出版法規(guī)主要包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、國際條約、協(xié)定和法律解釋等。出版政策是一定歷史時(shí)期出版活動(dòng)的方針、原則和準(zhǔn)則，通常表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)制定的決定、決議，發(fā)布的意見和通知等，具有較強(qiáng)的時(shí)代特色，可以根據(jù)環(huán)境的變化不斷修正、補(bǔ)充和完善，相對(duì)法律法規(guī)數(shù)量眾多、靈活性強(qiáng)、穩(wěn)定性弱和時(shí)效性短。出版法規(guī)與出版政策共同為出版活動(dòng)提供框架、范圍、準(zhǔn)則和依據(jù)，在不同階段推動(dòng)和保障出版業(yè)的發(fā)展。文章以1978—2018年間我國出版政策法規(guī)的演變?yōu)橐暯?，從一個(gè)側(cè)面反映改革開放40年我國出版活動(dòng)的變化。

一、出版政策法規(guī)40年概覽（1978—2018年）

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1978—2018年指導(dǎo)我國出版活動(dòng)的相關(guān)政策法規(guī)共1168個(gè)，其中，憲法1部，法律1部，相關(guān)法律10部，加入或簽署的國際條約11個(gè)，行政法規(guī)37個(gè)，部門規(guī)章195個(gè)，政策及規(guī)范性文件913個(gè)。

文章以出版體制改革為主線，將改革開放40年劃分為四個(gè)階段，并對(duì)出版政策法規(guī)進(jìn)行梳理，主要分為1978—1991年、1992—2002年、2003—2009年和2010年至今。雖然1978年是一個(gè)研究起點(diǎn)，但并不是出版政策法規(guī)的起點(diǎn)。

1.階段數(shù)量分布情況

從階段發(fā)布總量上看，我國出版政策法規(guī)1992—2002年最多，1978—1991年次之，另兩個(gè)階段相差不多；從年平均發(fā)布量上看，1992—2002年仍為最多，其他三個(gè)階段基本持平，見表1。這其中有各階段年份數(shù)量的影響，也有特點(diǎn)的差異。1978—1991年是我國出版業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)與發(fā)展的階段，法律法規(guī)待建，需要依靠眾多細(xì)分的規(guī)范性文件調(diào)整和規(guī)范出版業(yè)。1992—2002年是我國出版改革的推進(jìn)階段，出版法制體系待建，政策與規(guī)范性文件可以實(shí)時(shí)跟進(jìn)以調(diào)整改革中遇到的問題。改革的后兩個(gè)階段主要是對(duì)已有出版法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，在出版政策層面對(duì)改革給予指導(dǎo)，不如前兩個(gè)階段的政策法規(guī)數(shù)量多。

表1 各階段出版政策法規(guī)數(shù)量

階段 數(shù)量 年平均數(shù)量

1978—1991年 309 22

1992—2002年 493 45

2003—2009年 186 27

2010—2018年 180 20

2.政策法規(guī)類別情況

根據(jù)政策法規(guī)文件主要調(diào)整的領(lǐng)域，筆者將其分為16個(gè)類別，詳見圖1。綜合管理類的政策法規(guī)文件數(shù)量最多，這主要是由于該類范圍較寬，不能歸入其他類別，又不宜單獨(dú)為一類的政策法規(guī)文件均放在本類下，比如，綜合類法律法規(guī)文件、出版單位管理、計(jì)財(cái)和推薦評(píng)選等。圖書類次之，其中教材教輔占了約三分之一，教材教輔一直是出版領(lǐng)域的重要組成部分，受關(guān)注程度較高。著作權(quán)領(lǐng)域的法律法規(guī)調(diào)整各方利益關(guān)系，在出版法規(guī)中占有重要地位。出版體制改革始于圖書發(fā)行體制改革，入世后開放的領(lǐng)域也是分銷市場，所以有眾多政策法規(guī)圍繞發(fā)行展開。

3.各階段政策法規(guī)類別情況

從時(shí)間維度來看，每個(gè)階段的綜合管理類政策法規(guī)都占比最大，圖書和報(bào)刊類政策法規(guī)隨著時(shí)間的推移占比越來越小，音像電子與網(wǎng)絡(luò)出版類政策法規(guī)占比逐漸增多又減少，數(shù)字出版類政策法規(guī)只集中在最后一個(gè)階段，著作權(quán)和出版改革類政策法規(guī)在每個(gè)階段都占有一定比重，規(guī)劃計(jì)劃和項(xiàng)目基金類政策法規(guī)占比越來越大，詳見圖2。這些特點(diǎn)體現(xiàn)了出版業(yè)態(tài)、出版工作和出版管理在不同階段的不同側(cè)重。

1978—1991年圖書、發(fā)行和內(nèi)容監(jiān)管類政策法規(guī)比重較大，圖書及發(fā)行既是出版恢復(fù)生產(chǎn)的重點(diǎn)，也是改革的重點(diǎn)。1992—2002年著作權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范類政策法規(guī)比重較大，這一時(shí)期國家頒布、修訂了一系列出版法律法規(guī)，尤其是在著作權(quán)方面，同時(shí)，制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。2003—2009年公共服務(wù)類政策法規(guī)從無到有，新聞出版主管部門面向全國推出了一系列服務(wù)性工程。2010—2018年數(shù)字出版類政策法規(guī)比重較大，隨著數(shù)字網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)字出版有關(guān)政策文件相繼頒布實(shí)施。

圖2 各階段政策法規(guī)類別占比情況

二、出版政策法規(guī)建設(shè)起步（1978—1991年）

1.《著作權(quán)法》頒布實(shí)施，著作權(quán)保護(hù)制度正式確立

黨的十一屆三中全會(huì)以來，著作權(quán)立法工作緊鑼密鼓地進(jìn)行著。1979年4月，國家出版事業(yè)管理局提出建立版權(quán)機(jī)構(gòu)、制定版權(quán)法的報(bào)告被批示，版權(quán)法開始著手草擬。1981年發(fā)布的《加強(qiáng)對(duì)外合作出版管理的暫行規(guī)定》第一次明確提出在對(duì)外合作出版中保護(hù)我國作者和出版者的權(quán)益。1984年和1985年，文化部先后頒發(fā)《圖書、期刊版權(quán)保護(hù)試行條例》及《圖書、期刊版權(quán)保護(hù)試行條例實(shí)施細(xì)則》，這是中華人民共和國成立后第一個(gè)與著作權(quán)有關(guān)的條例，它的頒發(fā)進(jìn)一步推動(dòng)了我國著作權(quán)保護(hù)制度的確立。

1985年7月，文化部下設(shè)的國家版權(quán)局負(fù)責(zé)相關(guān)政策法規(guī)的制定與實(shí)施。從1986年開始，我國在全國范圍內(nèi)設(shè)立版權(quán)管理機(jī)構(gòu)，同年4月通過《中華人民共和國民法通則》，第一次以法律形式確認(rèn)了對(duì)著作權(quán)的保護(hù)。

1990年9月，《中華人民共和國著作權(quán)法》正式頒布，1991年5月，《中華人民共和國著作權(quán)法實(shí)施條例》發(fā)布?！吨腥A人民共和國著作權(quán)法》及《中華人民共和國著作權(quán)法實(shí)施條例》于1991年6月1日開始實(shí)施。自此，我國著作權(quán)保護(hù)制度正式確立，標(biāo)志著我國出版法規(guī)進(jìn)入有法可依的新階段，著作權(quán)及相關(guān)權(quán)益受到全面保護(hù)。1991年6月，國務(wù)院頒布《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》。這幾個(gè)法律法規(guī)的頒布與實(shí)施對(duì)我國出版法制建設(shè)具有重要意義。

2.出臺(tái)政策推行出版體制改革，出版業(yè)逐步被盤活

我國出版體制改革中起步最早的是圖書發(fā)行業(yè)。1980年12月，國家出版事業(yè)管理局發(fā)布《<建議有計(jì)劃有步驟地發(fā)展集體所有制和個(gè)體所有制的書店、書亭、書攤和書販>的通知》，開始探索多種所有制成分的書店經(jīng)營形式。隨后，國家出版事業(yè)管理局發(fā)出《關(guān)于改善出版社自辦發(fā)行的意見》（1981年）、《關(guān)于圖書發(fā)行體制改革工作的通知》（1982年），逐步開始圖書發(fā)行體制改革。

1983年6月6日，中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于加強(qiáng)出版工作的決定》，這是新時(shí)期出版工作的指導(dǎo)性文件，影響深遠(yuǎn)。文件提出要改革新華書店經(jīng)營管理體制，發(fā)展集體和個(gè)體發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)，逐步形成“一主三多一少”的圖書發(fā)行網(wǎng)，打破了原有出版的流通格局。1986年，國家出版局連續(xù)發(fā)布《關(guān)于推行圖書多種購銷形式的試行方案》《全國新華書店改革試行方案》《關(guān)于發(fā)展集體、個(gè)體書店和加強(qiáng)圖書市場管理的暫行規(guī)定》三個(gè)文件；1988年5月，中宣部、新聞出版署發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前圖書發(fā)行體制改革的若干意見》，提出推進(jìn)“三放一聯(lián)”。這一系列政策搞活了圖書發(fā)行市場，解決了買書難和賣書難的問題，為民營書業(yè)進(jìn)入圖書發(fā)行領(lǐng)域打開了窗口，活躍了圖書流通市場。

在出版社改革方面，我國一方面調(diào)整社店關(guān)系和出版社自辦發(fā)行，發(fā)布《關(guān)于試行<出版社和書店業(yè)務(wù)關(guān)系的若干原則規(guī)定>》（1980年）、《關(guān)于改善出版社自辦發(fā)行的意見》（1981年）等；另一方面提出“協(xié)作出書”，嘗試出版業(yè)務(wù)的開放與合作。1985年，文化部發(fā)出《關(guān)于在協(xié)作出版中需要注意的問題的通知》，希望通過協(xié)作出版補(bǔ)充出版力量，盤活出版業(yè)務(wù)，同時(shí)也提出了嚴(yán)禁買賣書號(hào)等要求。協(xié)作出版的出發(fā)點(diǎn)是借助社會(huì)力量解決學(xué)術(shù)著作出書難的問題，給出版業(yè)帶來一定活力，但由此也催生了書號(hào)及刊號(hào)的買賣，給非法出版活動(dòng)帶來空隙。從1986年開始，國家出版局發(fā)布《關(guān)于整頓協(xié)作出版工作的通知》《關(guān)于縮小協(xié)作出版范圍的規(guī)定》（1991年）等多個(gè)文件，對(duì)協(xié)作出版進(jìn)行整頓。

1988年中宣部、新聞出版署發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》，鼓勵(lì)出版社由生產(chǎn)型向生產(chǎn)經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，對(duì)原來的領(lǐng)導(dǎo)體制、經(jīng)營體制、管理體制、人事體制和分配體制等進(jìn)行全面改革。1991年，我國發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國營書店多種經(jīng)營管理的暫行規(guī)定》《關(guān)于出版社自辦發(fā)行圖書的暫行規(guī)定》等配套改革文件，逐步盤活了圖書市場。

3.發(fā)布規(guī)范性文件，宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管相結(jié)合

本階段的政策文件體現(xiàn)了較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，一方面對(duì)出版機(jī)構(gòu)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控，另一方面對(duì)出版活動(dòng)進(jìn)行微觀監(jiān)管?！蛾P(guān)于控制出版新刊物的報(bào)告》（1980年）、《關(guān)于從嚴(yán)控制新建出版社的報(bào)告》（1983年）、《關(guān)于壓縮整頓音像單位的通知》（1991年）等都對(duì)出版機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和布局做出規(guī)定。在圖書選題和內(nèi)容管控方面，新聞出版署先后發(fā)布《關(guān)于重申嚴(yán)禁淫穢出版物的規(guī)定》（1988年）、《關(guān)于嚴(yán)格控制人體美術(shù)圖書出版的通知》（1989年）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院〈法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定〉的通知》（1991年）等文件都對(duì)出版內(nèi)容或選題報(bào)批手續(xù)進(jìn)行了限定。

在此期間，出版行業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)了市場亂象。1985年，中宣部發(fā)布的《關(guān)于整頓內(nèi)容不健康報(bào)刊的請示》要求對(duì)濫編濫印的報(bào)刊進(jìn)行收繳銷毀與查處取締。1987年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法出版活動(dòng)的通知》，對(duì)非法出版活動(dòng)做出了具體規(guī)定；隨后發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)懲非法出版犯罪活動(dòng)的通知》（1987年）、《關(guān)于整頓、清理書報(bào)刊和音像市場嚴(yán)厲打擊犯罪活動(dòng)的通知》（1989年）等文件都對(duì)監(jiān)管非法出版活動(dòng)、肅清出版市場起到了一定作用。

三、出版政策法規(guī)體系構(gòu)建（1992—2002年）

1.形成“一法五條例”，建立出版法制體系

按照依法治國、依法行政的要求，根據(jù)出版改革發(fā)展的新情況，國務(wù)院先后頒布了《出版管理?xiàng)l例》（1997年）、《音像制品管理?xiàng)l例》（1994年）、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》（1997年），加上《中華人民共和國著作權(quán)法》及《中華人民共和國著作權(quán)法實(shí)施條例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》，我國已形成了“一法五條例”的出版法制體系。其中，《出版管理?xiàng)l例》做出了系統(tǒng)、全面的規(guī)定，是有關(guān)出版工作最基本、最重要的行政法規(guī)。

此外，新聞出版總署還出臺(tái)了《圖書質(zhì)量管規(guī)定》（1997年）、《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》（1997年）、《音像制品出版管理辦法》（1996年）、《電子出版物管理規(guī)定》（1997年）、《出版物印刷管理規(guī)定》（1997年）、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》（2002年）等配套部門規(guī)章。1992年10月，我國加入《伯爾尼公約》和《世界版權(quán)公約》，對(duì)外著作權(quán)關(guān)系基本實(shí)現(xiàn)正?；＿@些法規(guī)規(guī)章的頒布保障了出版各環(huán)節(jié)行政管理有法可依，標(biāo)志著適合我國出版的法律體系逐漸建立起來。

2.適應(yīng)入世需要，完善法律法規(guī)

為加入世界貿(mào)易組織和適應(yīng)出版業(yè)的新趨勢、新要求，我國對(duì)法律法規(guī)及政策文件等進(jìn)行了全面清理。《中華人民共和國著作權(quán)法》于2001年進(jìn)行修改，更加突出了作者權(quán)益，在一定程度上限制了傳播者的權(quán)利，既與國際接軌，又在國際競爭中給我國作者的權(quán)益以保護(hù)。

《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》分別于2001年修改后重新頒布；《中華人民共和國著作權(quán)法實(shí)施條例》于2002年修改后重新頒布。這些條例的修改主要是落實(shí)入世承諾，比如，逐步向外資開放國內(nèi)出版物分銷市場，增加出版物進(jìn)口有關(guān)規(guī)定；也適時(shí)將成熟的法規(guī)內(nèi)容吸收進(jìn)條例，比如，《出版管理?xiàng)l例》增加了重大選題備案；又將出版體制改革的成果通過法規(guī)的形式加以確定，比如，《出版管理?xiàng)l例》對(duì)中小學(xué)教材出版、印刷和發(fā)行等內(nèi)容的修改是教材體制的一次重大變革。

修訂后的“一法五條例”構(gòu)建了新的出版法規(guī)管理框架，體現(xiàn)了出版政策的定型化、規(guī)范化，標(biāo)志著我國出版管理走向制度化、法律化，是我國出版體制改革不斷深化的必然結(jié)果。

3.推進(jìn)出版體制改革，出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)

2001年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，從集團(tuán)化建設(shè)、中小學(xué)教材出版發(fā)行改革和出版單位內(nèi)部改革三方面對(duì)出版體制改革提出要求。2002年，國家新聞出版總署制定了《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》的實(shí)施細(xì)則及八個(gè)配套文件。

在教材體制改革中，1994年，國家教委等4部門發(fā)布《關(guān)于調(diào)整大中專教材價(jià)格的通知》；2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)體改辦等部門《關(guān)于降低中小學(xué)教材價(jià)格深化教材管理體制改革意見的通知》；國家新聞出版總署下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教材發(fā)行管理工作的通知》，為進(jìn)一步深入教材體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

此外，國家嚴(yán)厲打擊非法出版活動(dòng)。書號(hào)是限制性資源，非出版單位不能獲得，且不能重復(fù)使用。許多非法出版活動(dòng)都離不開買賣這種資源，這一直是出版監(jiān)管的重要領(lǐng)域。我國出版管理部門先后出臺(tái)《關(guān)于禁止“買賣書號(hào)”的通知》（1993年）、《關(guān)于禁止中國標(biāo)準(zhǔn)書號(hào)“一號(hào)多用”的規(guī)定》（1994年）、《關(guān)于禁止“買賣版號(hào)”的通知》（1995年）、《關(guān)于堅(jiān)決取締非法出版活動(dòng)的通知》（1996年）、《關(guān)于嚴(yán)格禁止買賣書號(hào)、刊號(hào)、版號(hào)等問題的若干規(guī)定》（1997年）等文件，一再加強(qiáng)對(duì)這些非法行為的監(jiān)管。

4.明確從業(yè)人員要求，重視隊(duì)伍建設(shè)

在出版從業(yè)人員要求與隊(duì)伍建設(shè)方面，我國一是制定了《中國出版工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則》（1995年），闡述了出版工作者應(yīng)遵循的五項(xiàng)道德準(zhǔn)則，1997年改為八項(xiàng)道德準(zhǔn)則。二是出臺(tái)了持證上崗及職業(yè)資格準(zhǔn)入系列文件。1995年，中宣部、國家教委、人事部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在出版行業(yè)開展崗位培訓(xùn)實(shí)施持證上崗制度的規(guī)定》，要求出版單位主要崗位的工作人員必須經(jīng)過培訓(xùn)并取得證書方可上崗。2002年，國家新聞出版總署下發(fā)《新聞出版行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位持證上崗實(shí)施辦法》，進(jìn)一步完善了新聞出版崗位培訓(xùn)與持證上崗制度。在職業(yè)資格方面，2002年，國家新聞出版總署制定了《出版專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格管理暫行規(guī)定》，明確了出版業(yè)人員從業(yè)資格，加強(qiáng)了隊(duì)伍建設(shè)。

四、出版政策法規(guī)配套（2003—2009年）

1.組成“一法七條例”，出版法制建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

這個(gè)階段國務(wù)院相繼出臺(tái)《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》（2004年）、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》（2006年），“一法五條例”擴(kuò)展成為“一法七條例”，出版法規(guī)進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》的出臺(tái)為數(shù)字版權(quán)保護(hù)及數(shù)字出版的發(fā)展提供了保障。最高人民法院出臺(tái)了若干侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件以及著作權(quán)民事糾紛的司法解釋，出版管理部門頒布、修訂并實(shí)施了《出版物市場管理規(guī)定》（2003年）、《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》（2004年）、《期刊出版管理規(guī)定》（2005年）、《報(bào)紙出版管理規(guī)定》（2005年）、《圖書出版管理規(guī)定》（2008年）、《電子出版物出版管理規(guī)定》（2008年）、《復(fù)制管理辦法》（2009年）等多項(xiàng)法規(guī)，圖書、報(bào)刊和音像電子出版物的實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步完善。2006年，我國加入《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》與《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織表演和錄音制品條約》，著作權(quán)對(duì)外交流邁上新臺(tái)階。

2.出版單位轉(zhuǎn)企改制，出版體制改革全面推進(jìn)

2003年以來，在出版發(fā)行體制改革試點(diǎn)工作中，21家試點(diǎn)單位創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制，為深化出版發(fā)行體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。2006年7月，國家新聞出版總署《關(guān)于深化出版發(fā)行體制改革工作實(shí)施方案》出臺(tái)，提出要“有計(jì)劃、有步驟地將中央和國家機(jī)關(guān)所屬在京出版社、報(bào)社、期刊社逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)”，同時(shí)對(duì)高校出版社轉(zhuǎn)制改革予以指導(dǎo)。

出版單位轉(zhuǎn)企改制是出版體制改革的攻堅(jiān)階段，完成轉(zhuǎn)企改制意味著必須改變原有布局，提高產(chǎn)業(yè)和資本集中度，整合資源，培育能夠發(fā)揮市場主導(dǎo)作用的主體。2009年3月，國家新聞出版總署《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》中明確了要全面完成經(jīng)營性新聞出版單位轉(zhuǎn)制任務(wù)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動(dòng)跨媒體、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨所有制的戰(zhàn)略重組。

在發(fā)行領(lǐng)域，國家支持非公有資本進(jìn)入。2003年7月，國家新聞出版總署頒布《出版物市場管理規(guī)定》，2004年6月對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修改，允許個(gè)體、私營等非公有資本進(jìn)入出版物發(fā)行領(lǐng)域，打破了公有資本在發(fā)行領(lǐng)域的壟斷局面。2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》，鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲、書報(bào)刊分銷和音像制品分銷等領(lǐng)域，有利于吸收社會(huì)資本，激發(fā)出版業(yè)活力。

在外資方面，2003年先后，我國發(fā)布《外商投資圖書、報(bào)紙、期刊分銷企業(yè)管理辦法》《中外合作音像制品分銷企業(yè)管理辦法》，我國出版物分銷市場向世貿(mào)成員國開放。

3.構(gòu)建新聞出版公共文化服務(wù)體系

在這一階段，出版管理部門推出了一系列公共服務(wù)工程，比如，“全民閱讀”活動(dòng)、“農(nóng)家書屋”工程和民文出版工程等，構(gòu)建并完善了新聞出版公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)格局、工作平臺(tái)與運(yùn)行機(jī)制。

2007年，中宣部等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展以“同享知識(shí)，共建和諧”為主題的全民閱讀活動(dòng)的通知》，大力倡導(dǎo)、積極引導(dǎo)閱讀，營造了健康向上、文明和諧的社會(huì)文化氛圍。2007年，在農(nóng)家書屋工程正式實(shí)施的第一年，國家新聞出版總署等七部委聯(lián)合下發(fā)《“農(nóng)家書屋”工程實(shí)施意見》。2008年，國家新聞出版總署實(shí)施《農(nóng)家書屋工程建設(shè)管理暫行辦法》，這些文件推動(dòng)了農(nóng)村文化建設(shè)，滿足了基層人民群眾的文化需求，為公眾提供了豐富多彩的優(yōu)秀出版物，加大了公共文化服務(wù)力度。

4.注重從業(yè)人員培養(yǎng)，提高出版隊(duì)伍素質(zhì)

在從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入方面，2008年出臺(tái)的《出版專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格管理規(guī)定》規(guī)定了非新聞性出版單位的編輯及校對(duì)人員的職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻；2005年頒布、2009年修訂的《新聞?dòng)浾咦C管理辦法》規(guī)定了報(bào)紙、新聞性期刊采編人員的職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻。

同時(shí)，我國新聞出版（版權(quán)）業(yè)全面實(shí)施人才興業(yè)戰(zhàn)略。2005年，國家新聞出版總署印發(fā)《2005—2010年全國新聞出版（版權(quán)）人才工作綱要》，其中的素質(zhì)工程、領(lǐng)軍人才工程和高技能人才工程為實(shí)現(xiàn)出版事業(yè)的持續(xù)繁榮和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了相應(yīng)保障。

五、出版政策法規(guī)補(bǔ)充與完善（2010年至今）

1.出版法律法規(guī)修改與補(bǔ)充，出版法制建設(shè)進(jìn)一步完善

2010年，受中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭端影響，我國對(duì)著作權(quán)法進(jìn)行第二次修改。2012年，為了適應(yīng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的需要，我國開始對(duì)著作權(quán)法進(jìn)行第三次修改，這是根據(jù)我國國情主動(dòng)做出的修改。

《出版管理?xiàng)l例》于2011—2016年進(jìn)行了四次修改，《音像制品管理?xiàng)l例》進(jìn)行了三次修改，《著作權(quán)法實(shí)施條例》《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》等先后進(jìn)行兩次修改，《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》于2013年進(jìn)行修改，《出版物市場管理規(guī)定》兩次修改后重新頒布。這些修改體現(xiàn)了出版體制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，反映了新技術(shù)和新業(yè)態(tài)的管理需要。此外，《使用文字作品支付報(bào)酬辦法》（2014年）、《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》（2016年）等的頒布，填補(bǔ)了相應(yīng)領(lǐng)域的法規(guī)空白，進(jìn)一步完善了各項(xiàng)出版業(yè)務(wù)的法制建設(shè)。

2.深化簡政放權(quán)，促進(jìn)出版體制改革

根據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的要求，國家新聞出版總署取消某些行政審批項(xiàng)目，下放監(jiān)管權(quán)限。2016年重新頒布的《出版物市場管理規(guī)定》降低了企業(yè)準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)了事中事后管理。

2018年3月，國家新聞出版廣電總局撤銷，新聞出版工作劃歸中宣部。1978年以來，國家出版行政管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷六次變化，與文化部和廣電業(yè)務(wù)相交叉融合。這一過程既有出版政策法規(guī)的交叉和銜接，又有過業(yè)務(wù)管理的矛盾和沖突。新聞出版工作劃歸中宣部，再一次強(qiáng)調(diào)了出版業(yè)的意識(shí)形態(tài)屬性，這是出版體制改革的前提。

在投融資和出版集團(tuán)建設(shè)方面，2012年，國家新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于支持民間資本參與出版經(jīng)營活動(dòng)的實(shí)施細(xì)則》，為民間資本從事出版經(jīng)營活動(dòng)提供了良好環(huán)境和制度保障；同年發(fā)布的《關(guān)于加快出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》是指導(dǎo)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)發(fā)展與改革的重要指南，進(jìn)一步推動(dòng)了出版?zhèn)髅狡髽I(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。2015年發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)出版和新興出版融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出把“引導(dǎo)和規(guī)范非公有資本有序進(jìn)入新聞出版產(chǎn)業(yè)”作為六大措施之一，并提出了具體途徑。

3.加快發(fā)展數(shù)字出版，積極推進(jìn)出版融合

加快發(fā)展數(shù)字出版，推動(dòng)傳統(tǒng)新聞出版業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是我國向新聞出版強(qiáng)國邁進(jìn)的重要舉措。2010年8月，國家新聞出版總署印發(fā)了《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，從總體目標(biāo)、主要內(nèi)容和保障措施三方面進(jìn)行了說明。隨后的《關(guān)于發(fā)展電子書產(chǎn)業(yè)的意見》（2010年）、《關(guān)于推動(dòng)新聞出版業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》（2014年）對(duì)促進(jìn)我國新聞出版產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變起到了積極作用。

2015年，為落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于媒體融合發(fā)展的重要講話和《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》精神，國家新聞出版廣電總局與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)出版和新興出版融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)內(nèi)容資源的多形式開發(fā)、多介質(zhì)呈現(xiàn)和多頻次增值，推進(jìn)數(shù)字出版轉(zhuǎn)型，為傳統(tǒng)出版與新興出版進(jìn)一步融合發(fā)展指明了重點(diǎn)方向和實(shí)施路徑。之后，國家新聞出版廣電總局出臺(tái)《關(guān)于加快新聞出版業(yè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2016年），確定了20家出版融合發(fā)展重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。

4.推動(dòng)出版產(chǎn)業(yè)走出去，擴(kuò)大我國國際影響力

推動(dòng)出版產(chǎn)業(yè)走出去，對(duì)充分發(fā)揮新聞出版獨(dú)特人文優(yōu)勢，增強(qiáng)國際話語權(quán)和提升文化軟實(shí)力有重要意義。2012年，國家新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于加快我國新聞出版業(yè)走出去的若干意見》，這是首次從國家層面對(duì)新聞出版業(yè)走出去進(jìn)行全方位布局。2015年，《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)出版和新興出版融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》中把推動(dòng)新聞出版產(chǎn)業(yè)走出去作為單獨(dú)一部分重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，明確提出了四項(xiàng)舉措。2017年，《新聞出版廣播影視“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中提出要加強(qiáng)國際傳播能力建設(shè)，傳播中國聲音，展現(xiàn)中國精神，提升中國影響力。隨著“走出去”工作的開展，我國在圖書翻譯出版、內(nèi)容分發(fā)、圖書銷售、媒體活動(dòng)、人文交流、人才培養(yǎng)和本土化建設(shè)等方面均取得顯著成績。

5.啟動(dòng)項(xiàng)目基金，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

本階段，國家新聞出版廣電總局通過各類出版項(xiàng)目基金帶動(dòng)出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《民族文字出版專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目管理暫行辦法》（2010）、《關(guān)于新聞出版改革發(fā)展項(xiàng)目庫2013年度項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（2012年）、《關(guān)于申報(bào)2013年度“經(jīng)典中國國際出版工程”資助項(xiàng)目的通知》（2012年）、《關(guān)于申報(bào)中國文藝原創(chuàng)精品出版工程項(xiàng)目的通知》（2014年）、《國家出版基金資助項(xiàng)目管理辦法》（2015年）等項(xiàng)目的啟動(dòng)建設(shè)，充分反映了新聞出版業(yè)改革發(fā)展的趨勢，適應(yīng)了新聞出版業(yè)的新特點(diǎn)，回應(yīng)了廣大人民群眾對(duì)不斷提高精神文化生活水平的關(guān)切和期待。

改革開放四十年來，我國出版法規(guī)從建立到逐步完善，出版政策從調(diào)整到穩(wěn)定，成果值得肯定。但總體來看，我國新聞出版立法薄弱、法規(guī)規(guī)章多但等級(jí)較低，并且主要集中在行政管理方面；不同業(yè)態(tài)、不同主體和不同產(chǎn)業(yè)鏈條環(huán)節(jié)的政策沒有完全打通，這些存在的問題不容忽視。面對(duì)改革不斷深化的新形勢和堅(jiān)定文化自信、推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛的新要求，我國出版政策法規(guī)還應(yīng)進(jìn)一步完善。

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