2016年《中共中央 國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的發(fā)布，標志著我國新一輪投融資改革帷幕的拉開。新一輪深化投融資體制改革的重點工作包括“轉(zhuǎn)變政府職能，提升綜合服務管理水平”，政府應重視事中和事后監(jiān)管。新一輪投融資體制改革也為地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型提供了契機。

投融資平臺轉(zhuǎn)型路長且艱

改革開放以來，我國的城市化進程不斷提速。城市化發(fā)展的背后意味著工業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域的建設推進需要大量資金投入。在城市的建設和管理過程中，各地開始嘗試運用市場化和企業(yè)化手段來經(jīng)營城市各項資源。地方政府投融資平臺實際上承載了政府運用市場機制和市場規(guī)律來調(diào)控城市發(fā)展的使命。

近些年來，隨著“43號文”的出臺與新《預算法》的實施，地方政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為行業(yè)共識。單純依賴傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應新常態(tài)下融資、建設和發(fā)展要求。地方政府投融資平臺需要重視資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營能力，加速培育具有成長性、經(jīng)營性的核心業(yè)務和新興產(chǎn)業(yè)。

中建政研信息咨詢中心常務副主任、總經(jīng)理楊賀龍作為最早融合投融資平臺轉(zhuǎn)型與PPP模式應用為一體的綜合型專家之一，曾參與多個地方政府投融資體質(zhì)改革創(chuàng)新與投融資平臺轉(zhuǎn)型實踐。對于目前地方政府投融資平臺存在的共性問題，楊賀龍總結(jié)，地方政府投融資平臺存在的第一大問題就是業(yè)務模式問題。平臺從一開始設立到運營至今只有一個融資功能，業(yè)務模式單一。核心的問題是造血能力不足，業(yè)務模式不健康，或者說基本上沒有盈利性業(yè)務。在此輪投融資改革過程中，要求地方政府投融資平臺剝離公益性資產(chǎn)；但實際情況進展緩慢，因為很多投融資平臺發(fā)現(xiàn)，當把公益性資產(chǎn)剝離后，整個平臺并沒有其他業(yè)務。第二是人才問題。假設投融資平臺剝離公益性資產(chǎn)后，將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\營服務為主的企業(yè)，需要依靠人才團隊進行管理運營。但實際上投融資平臺往往欠缺相關(guān)人才，投融資平臺人才隊伍需要具備全方位人才，包括金融投資、項目運營、風險管控等多方面人才，但地市政府投融資平臺并不具備這些綜合能力人才，團隊運作能力較差。第三是體制僵化。投融資平臺內(nèi)部員工多為體制內(nèi)人員，公務員或事業(yè)單位身份，原有體制下產(chǎn)生的“大鍋飯”“鐵飯碗”思想仍然存在，企業(yè)決策效率低下，內(nèi)部人員缺乏活力，經(jīng)營考核體系極不健全。

對于現(xiàn)有地方政府投融資平臺來講，沒有人才團隊、缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、沒有核心業(yè)務，且沒有好的機制吸引人才，投融資平臺轉(zhuǎn)型路長且艱。

投融資平臺轉(zhuǎn)型勢在必行

楊賀龍認為：“在現(xiàn)有地方政府投融資體制下，解決問題的路徑更多只能通過提升資金使用效能、盤活城市存量資產(chǎn)、推動產(chǎn)業(yè)培育與升級等手段，最終開辟一條區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的路徑。而這一切，都離不開沉淀大量城市資產(chǎn)和資源的平臺公司。城市興，城投方可興；城市敗，城投則必敗?！?/p>

過去，很多投融資平臺沒有決策權(quán)和投資權(quán)，只有融資功能，政府擁有絕對決策權(quán)。在項目建設方面，投融資平臺也沒有項目管理權(quán)限，通常是政府設立指揮部對相關(guān)項目進行管理。在后期運營過程中，投融資平臺也不能參與其中，往往將項目交還給實施單位。對于投融資平臺而言，很多功能基本上形同虛設。但當投融資平臺轉(zhuǎn)型后，將上述功能整合到平臺上，所有的業(yè)務都可以在投融資平臺運作。

目前，各級政府通常會以“一母N子”的架構(gòu)模式構(gòu)成和重組投融資平臺，就是把該地區(qū)所有的平臺，例如建投、交投、水投等公司全部融合在一起，然后在其上建立母公司。其中母公司負責全省、全市資源配置，子公司負責投融資，三四級主要是專業(yè)運營公司和項目公司。楊賀龍解釋道：“相當于整個城市只有一個平臺。未來整個城市的發(fā)展依賴于這個平臺，這也意味著城市投融資體質(zhì)改革必須基于平臺。如果投融資平臺轉(zhuǎn)型成功，那么整個城市的投融資體質(zhì)改革也將隨之成功?！?/p>

楊賀龍強調(diào)：“只有城市健康發(fā)展，政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展才有希望；如果城市發(fā)展不好，對于平臺而言缺少造血功能，投融資平臺的轉(zhuǎn)型也將舉步維艱?！?/p>

在城市健康發(fā)展的基礎上，對于地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，楊賀龍總結(jié)了幾大方向：首先，投融資平臺可以創(chuàng)新經(jīng)營模式，盤活城市存量資產(chǎn)，包括城市特許經(jīng)營權(quán)，比如停車場、城市路燈、供暖、供水、供氣等，這些特許經(jīng)營權(quán)都可以視作城市的存量資產(chǎn)；通過政府授權(quán)經(jīng)營，結(jié)合節(jié)能改造、合同能源管理與特許經(jīng)營，創(chuàng)新資產(chǎn)經(jīng)營模式，不僅提升公共服務水平，同時提高了財政支出效率，也為投融資平臺帶來了可觀的現(xiàn)金流和資產(chǎn)證券化的機會。

其次，投融資平臺可以引導和培育新興產(chǎn)業(yè)，平臺轉(zhuǎn)型過程中一定要推動城市的轉(zhuǎn)型升級，培育的產(chǎn)業(yè)和投資的導向也一定要符合城市的發(fā)展方向。比如城市的發(fā)展方向是新能源產(chǎn)業(yè)或者生態(tài)農(nóng)業(yè)等，那么投融資平臺一定要站在這些產(chǎn)業(yè)的最前端，通過孵化、培育產(chǎn)業(yè)，引導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，只有投融資平臺的引導才能將社會資本帶進城市發(fā)展。投融資平臺應該充分發(fā)揮國資引導的作用，拉動市場資金和資源流向新興產(chǎn)業(yè)，為城市健康發(fā)展注入活力，并在此過程中實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)城市與投融資平臺的共贏。

第三，轉(zhuǎn)變功能定位，推進“融、投、建、管”一體化。之前投融資平臺的功能定位只有融資，隨著投融資平臺的轉(zhuǎn)型，其功能定位要轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?、投、建、管”，即融資、投資、建設以及后期運營，將項目全生命周期全面打通，實現(xiàn)從投融資平臺到產(chǎn)業(yè)鏈運營平臺的轉(zhuǎn)變。伴隨著投融資平臺的全面整合，之前散落在各單位機構(gòu)中的融資、投資、建設、運營等職能，將逐步交由投融資平臺進行統(tǒng)籌與實施，從而使資金集中規(guī)劃、項目集中管理成為可能，真正的“小政府、大平臺”格局逐步形成，市場化效率也將極大提升。

楊賀龍總結(jié)：“如果一個投融資平臺擁有完整的業(yè)務鏈、核心功能齊備，并能夠自主發(fā)展、自負盈虧、布局合理，那么這個投融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型就可以宣告成功?！?/p>

“一把手”推動投融資平臺轉(zhuǎn)型

隨著市場化發(fā)展，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府投融資平臺早已經(jīng)開始了轉(zhuǎn)型之路，但一些中西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的投融資平臺轉(zhuǎn)型略慢，同時由于PPP所涉及到的一些問題，這些地區(qū)的投融資平臺轉(zhuǎn)型更多的是被動式。

楊賀龍認為：“不同區(qū)域?qū)ν度谫Y平臺轉(zhuǎn)型認識不盡相同，其中包含多方面原因。一是意識問題。投融資平臺轉(zhuǎn)型需要由具備一定前瞻性思維的政府主要領(lǐng)導牽頭，協(xié)同相關(guān)部門配合轉(zhuǎn)型推進；然而實際上，部分地方政府對投融資平臺的轉(zhuǎn)型不夠重視，沒有相關(guān)前瞻性規(guī)劃，缺少頂層設計，導致投融資平臺轉(zhuǎn)型步履緩慢。二是定位問題。投融資平臺的角色定位取決于政府如何看待平臺，有沒有將投融資平臺提升到城市運營的高度。如果地方政府認為無論是城市發(fā)展還是鄉(xiāng)村振興、盤活市場亦或是培育新興產(chǎn)業(yè)等，這些功能都需要基于投融資平臺，那么地方政府就會很重視投融資平臺，從而平臺才有充足的動力進行轉(zhuǎn)型。投融資平臺的轉(zhuǎn)型由政府驅(qū)動，因此需要上升到“一把手”工程，而不是由投融資平臺董事長或其他領(lǐng)導負責推動。只有將平臺定位上升到一定高度，投融資平臺轉(zhuǎn)型才會成功。 三是歷史問題。投融資平臺作為地方政府城鎮(zhèn)化建設的主要載體，涉及到資產(chǎn)整合、人事調(diào)整、項目融資及管理體制等多個方面，牽扯到財政、國資及多個行業(yè)主管部門；歷史債務、歷史市場、歷史人員等問題復雜，投融資平臺的轉(zhuǎn)型也需要很大魄力?！?/p>

地方政府投融資平臺是城市健康發(fā)展的重要支撐，作為我國歷史進程中的一個特殊產(chǎn)物，只有在變革中積極適應時代的發(fā)展，順勢而為不斷開拓創(chuàng)新，才能成為締造美好生活的中堅力量。