茍護生

近日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（簡稱《意見》），明確地提出了強化城軌行業(yè)規(guī)劃建設(shè)管理的若干具體意見。今后一段時期內(nèi)，國家批準各地申報的建設(shè)規(guī)劃，不僅是需要達到申報建設(shè)的準入條件，還需要綜合考量城市經(jīng)濟實力、投融資能力、交通需求、建設(shè)管理能力和在建項目等多方面情況，同時注重城市軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)交通規(guī)劃的銜接?？傮w來看，城市軌道交通發(fā)展將由速度優(yōu)先轉(zhuǎn)向質(zhì)量和效率并重。

我國城市軌道交通在世界范圍內(nèi)雖然起步晚，但一直努力向發(fā)達國家學(xué)習(xí)，并結(jié)合我國國情和各城市發(fā)展階段穩(wěn)步發(fā)展。在發(fā)展初期，因項目個數(shù)較少、里程相對較短、投資規(guī)模有限，規(guī)劃管理體系尚未健全等原因，我國對于城軌項目的約束主要來自于前期立項審查和可行性研究報告的審批，以界定工程內(nèi)容和投資方案。

20世紀90年代中后期，我國已有部分超大城市相繼建成了一批城軌項目，使城市交通狀況有了明顯改善，對充分發(fā)揮城市功能，改善環(huán)境，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了重要作用。但與此同時，一些城市存在不顧自身財力，盲目要求建設(shè)城軌交通項目的現(xiàn)象；有的城市盲目攀比，追求過高建設(shè)標準，造成投資浪費；有的項目資本金不足，運營后虧損嚴重，給城市財政帶來較大負擔(dān)。針對發(fā)展中遇到的問題，為促進行業(yè)健康發(fā)展，2003年國務(wù)院以國辦發(fā)〔2003〕81號文發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（簡稱“81號文”），在堅持“量力而行、有序發(fā)展的方針，確保城軌交通建設(shè)與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)”原則的指導(dǎo)下，我國城軌行業(yè)發(fā)展取得了長足的進步。

81號文制定之時，就明確提出要加強城軌交通建設(shè)規(guī)劃的編制、審批工作，嚴格項目審批程序。要求在編制城市總體規(guī)劃及城市交通發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展要求和財力情況，組織制訂城軌交通建設(shè)規(guī)劃，明確遠期目標和近期建設(shè)任務(wù)，以及相應(yīng)的資金籌措方案；指出必須重視和改進規(guī)劃的編制和管理工作，項目審批要依據(jù)批準的建設(shè)規(guī)劃進行，原則上項目的資本金須達到總投資的40%以上；對社會保障資金有較大缺口、欠發(fā)教師及公務(wù)員工資、政府投資項目在建規(guī)模過大，與其籌資能力明顯不適應(yīng)的城市，其城軌交通項目不予批準。同時，提出嚴格控制建設(shè)標準，進一步降低工程造價；改革建設(shè)經(jīng)營管理體制，提高投資效益等要求。之所以提出相關(guān)要求，就是因為城軌交通資金需求量大，僅靠政府單一投資渠道建設(shè)運營，難以滿足發(fā)展的需求，需要鼓勵實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵和支持盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，支持城軌沿線土地增值的政府收益，主要用于城軌建設(shè)。

近年來，各地對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越重視，對城軌發(fā)展的積極性不斷提高。隨著建設(shè)規(guī)模、運營規(guī)模的擴大，個別城市出現(xiàn)了建設(shè)強度與城市財政收支不匹配，資金落實不到位；客流效益較差等現(xiàn)象，引起業(yè)內(nèi)外的高度關(guān)注。

在延續(xù)81號文件精神的基礎(chǔ)上，《意見》進一步強化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，提出城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好統(tǒng)籌?？傮w上看，這一要求與《新型城鎮(zhèn)化（2014—2020）》提出的“密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開發(fā)模式”相協(xié)調(diào)。近期建設(shè)規(guī)模要與城市規(guī)模、財力支撐條件等相適應(yīng)，宜大則大、宜小則小?！笆〖壈l(fā)展改革部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審，按程序向國家發(fā)展改革委報送建設(shè)規(guī)劃。首輪規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報國務(wù)院審批，后續(xù)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批、報國務(wù)院備案?！钡膶徟绦颍永m(xù)了國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于優(yōu)化完善城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批程序的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2506號）要求。

近期建設(shè)規(guī)劃一旦經(jīng)國家批準，就要按“規(guī)”的高度維護其嚴肅性，線路功能定位、基本走向等原則上都不應(yīng)發(fā)生重大變化。如果因為上位規(guī)劃變化等導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃確需變化，且增幅超過20%的，必須履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序，避免隨意調(diào)整規(guī)劃。今后省級發(fā)展改革部門在根據(jù)國家批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃審批項目的時候，更要嚴格把關(guān)，不在建設(shè)規(guī)劃內(nèi)的項目不予審批（核準），同時還要把握建設(shè)節(jié)奏，避免前期集中開工建設(shè)、后面集中開通運營。

同時，《意見》還對近年來的發(fā)展熱門——有軌電車規(guī)劃建設(shè)問題作出了說明。因有軌電車以地面敷設(shè)為主，采用混合路權(quán)或半獨立路權(quán)為主，與常規(guī)公交、BRT功能定位更加接近；基于現(xiàn)行管理審批體制，有軌電車由省級投資主管部門審批，無需納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報國家批準。發(fā)展地鐵輕軌的城市，應(yīng)統(tǒng)籌考慮有軌電車的銜接和協(xié)調(diào)。嚴禁以發(fā)展有軌電車的名義，變相建設(shè)輕軌，規(guī)避審批。

強化建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)向和約束作用，是促進城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。自古“兵馬未動、糧草先行”，一份有深度有質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃報告，就是實施好城軌項目的“糧草”?！兑庖姟愤M一步強化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，就是要求在源頭上做好文章，吸收方方面面的意見，處理好各式各樣的問題，從紙面上的規(guī)劃變成切實可行的“百年規(guī)劃”。這既是政府信用的具體體現(xiàn)，也是為人民服務(wù)的有效舉措。

隨著中國特色社會主義進入新時代，城軌行業(yè)發(fā)展不能只算自己一本賬、自家一部經(jīng)。既要充分考慮市民出行的合理訴求，也要考慮城市財力和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求。小規(guī)劃服從大規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展服從社會發(fā)展，在中心城區(qū)主要交通走廊上結(jié)合城市規(guī)劃發(fā)展多系統(tǒng)、多制式的城市軌道交通，提高運營效率和效益；市域范圍應(yīng)適當(dāng)發(fā)展市域（郊）鐵路，讓合適的系統(tǒng)承擔(dān)適合的功能。進一步深化前期工作、控制建設(shè)節(jié)奏、確保運營安全、加強綜合開發(fā)，及時回應(yīng)市民關(guān)切，最大限度爭取百姓群眾的理解和支持，著力提升軌道交通服務(wù)水平，更好滿足市民安全、快捷、舒適出行的需要。

（作者為中國國際工程咨詢公司副總經(jīng)理）