張 沖，韓興宇

(吉林省水利水電勘測設(shè)計研究院，吉林 長春 130021)

1 我國水電移民利益共享機制的實踐

貨幣形式的利益共享機制主要包括以下幾種方式，一是建立移民發(fā)展基金。20世紀80年代初，國家開始試行從電力工業(yè)部直屬水電站發(fā)電成本中，每發(fā)1kW·h(扣除廠用電)提取一厘錢作為庫區(qū)維護基金，主要用于庫區(qū)移民的生產(chǎn)、生活困難補助以及庫區(qū)移民的飲水工程、灌溉工程和水庫防護工程等。隨后，國家又設(shè)立了庫區(qū)建設(shè)基金和后期扶持基金[1]；二是移民享受長期補償。在對移民進行生活安置基礎(chǔ)上，以移民被淹沒法定承包土地(主要是耕地)前3年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為依據(jù)，根據(jù)當?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產(chǎn)值，采用貨幣形式對移民實行逐年補償，電站運行1年，補償1年，并根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展或糧食市場交易價格上漲等原因，逐年對補償標準進行一次動態(tài)調(diào)整[2]；三是移民入股水電開發(fā)。移民將經(jīng)評估后的土地使用權(quán)或者被征用土地補償費和安置補助費作為資本金以原始股的形式注入到水電開發(fā)項目的資本金中，根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營效益[3]；四是享受優(yōu)惠電價或水費，水電企業(yè)和電網(wǎng)公司對受工程影響的地區(qū)和群眾提供優(yōu)惠電價或水費[4]。

對于非貨幣形式的利益共享主要集中在水電工程的實施階段，一般可以持續(xù)幾年，包括拿出一定比例的建筑崗位提供給當?shù)氐慕ㄖと?，購買當?shù)氐慕ㄖ牧稀⒃O(shè)備和服務(wù)以及在項目所在地修建公路等等。目前我國針對移民的非貨幣形式的利益共享方面主要是為一少部分人提供生計，而且項目建設(shè)完成后，這部分建筑工人還要另謀出路。大多數(shù)水電站所在地處于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，當?shù)鼐用裆钏较鄬^低，甚至有些地區(qū)還沒有通水通電，對于這部分人群來說，水電工程建設(shè)所帶來的主要效益，如水資源供應(yīng)和電力服務(wù)，則沒有享受到。

2 不同利益共享機制SWOT分析

SWOT分析法即態(tài)勢分析法，是通過列出項目內(nèi)部具有的優(yōu)勢(Strengths)與劣勢(Weakness)，以及外部環(huán)境面臨的機遇(Opportunities)與威脅(Threats)，來提醒決策者針對不同的情況制定出相應(yīng)的策略[5]。將SWOT分析法用于利益共享機制的分析中，有利于在一個清晰的框架中，識別各種不同利益共享機制的優(yōu)勢與劣勢，以及外部面臨的機會和不利條件。

2.1 建立移民發(fā)展基金SWOT分析

移民發(fā)展基金的設(shè)立反映政府想對移民的生產(chǎn)生活實行全周期補償?shù)乃悸?，但這種基金模式的成效如何并沒有后續(xù)研究來評估，利益共享資金的有效利用亦缺乏保障。盡管國家對水電移民的扶持標準相對以前有所提高，事實上也并未有效地消除移民因水電開發(fā)帶來的貧困風險，而且可能會淪為一種單純的扶貧救助行為，不利于移民實現(xiàn)長遠發(fā)展和逐步致富的目標。建立移民發(fā)展基金的SWOT分析矩陣見表1。

表1 建立移民發(fā)展基金SWOT分析

2.2 移民享受長期補償SWOT分析

移民享受長期補償，要“因庫制宜”。對于直接淹沒涉及人口較少，淹沒征收土地多，耕地資源十分匱乏，以土安置難度大的水電項目，實行該安置方式具有明顯的優(yōu)勢。首先，地方政府不必再為無地可調(diào)而面臨巨大的壓力；其次，項目業(yè)主也不必為移民支付一系列外遷所需費用；再次，原遷移民去世后可以由家庭成員繼承其受償資格，保障了移民及其后代的發(fā)展權(quán)；最后，移民群眾也不必因為耕地被征收而背井離鄉(xiāng)謀求生路。然而，實行長期補償需要有長期、穩(wěn)定的資金來源，對于以發(fā)電為主的水電項目可能有比較充足的資金，而以防洪、航運為主的水利等公益性水電工程，其直接收入來源很少甚至沒有，就很難支付起對移民進行長期補償所需的費用。移民享受長期補償?shù)腟WOT分析見表2。

表2 移民享受長期補償SWOT分析

2.3 移民入股水電開發(fā)SWOT分析

移民入股水電開發(fā)的安置方式需要當?shù)氐耐恋厥袌霭l(fā)育比較完善，市場化程度比較高，且水電項目有長期穩(wěn)定的收益。但是，從水電移民開始搬遷到電站運營盈利的這幾年時間里，移民失去土地等基本生產(chǎn)資料，其生計來源處于空白，僅靠移民自身力量難以解決基本的生產(chǎn)生活問題。而且，大中型水電站建設(shè)資金一大部分由銀行貸款解決，電站投產(chǎn)后的十幾年里，其工程效益主要用于償還銀行貸款，移民承擔的經(jīng)營風險過大，如果不能獲得穩(wěn)定的收益，其基本生活難以保障。移民入股水電開發(fā)安置方式的SWOT分析見表3。

表3 移民入股水電開發(fā)SWOT分析

2.4 享受優(yōu)惠電價或水費SWOT分析

享受優(yōu)惠電價或水費是為項目區(qū)提供低于市場銷售電價或水費并吸引投資的一種共享方式，在穩(wěn)定移民生活成本，為移民提供就業(yè)機會，促進地方經(jīng)濟發(fā)展等方面是一種有效的措施。但是該共享方案的實施，除了需要國家政策和電力消納規(guī)劃確認外，還要考慮區(qū)域電力輸配送的地形、技術(shù)限制，如采用直供電就需要有大規(guī)模的耗電企業(yè)的落戶，這對于西南峽谷大山地區(qū)來說可能是相對困難的。移民享受優(yōu)惠電價或水費安置方式的SWOT分析見表4。

表4 移民享受優(yōu)惠電價或水費SWOT分析

2.5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

非直接貨幣形式的利益共享機制通常采取的形式都是將水電項目的部分收益轉(zhuǎn)移給受影響地區(qū)的相關(guān)機構(gòu)，目標指向水電項目建設(shè)征地涉及縣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，解決庫區(qū)的重大遺留問題，改善庫區(qū)和安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件等，從而提高當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。這類政策并不是直接惠及移民，而是使其通過享受水電項目部分收益建立的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)等來間接獲益。非貨幣形式的利益共享SWOT分析見表5。

表5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

3 基于SWOT分析的利益共享機制實施策略

基于對不同利益共享機制的SWOT分析，可以看出，在我國水電移民利益共享機制的具體實踐中，不同的利益共享機制具有不同的優(yōu)勢和劣勢。為了保證各利益共享機制實施的有效性，對于“優(yōu)勢-機遇(SO)”的組合要加以有效利用，對于“優(yōu)勢-威脅(ST)”的因素要予以密切關(guān)注，對于“劣勢-機會(WO)”的因素要加以改進，對于“劣勢-威脅(WT)”的因素要予以消除。

建立移民發(fā)展基金共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表6。

移民享受長期補償利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表7所示。

移民入股水電開發(fā)利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表8所示。

移民享受優(yōu)惠電價或水費利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表9。

非貨幣形式利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表10。

表6 建立移民發(fā)展基金共享機制SWOT分析實施策略

表7 移民享受長期補償共享機制SWOT分析實施策略

表8 移民入股水電開發(fā)共享機制SWOT分析實施策略

表9 移民享受優(yōu)惠電價或水費共享機制SWOT分析實施策略

表10 非貨幣形式利益共享機制SWOT分析實施策略

4 結(jié)語

目前我國水電項目采取的利益共享機制的實踐可以看作是移民分享水電收益的一個很好的嘗試，但是由于受到國家現(xiàn)有政策制度的制約，相對于國外這方面的經(jīng)驗還不夠全面，主要表現(xiàn)在利益共享形式較為單一，對于已經(jīng)實施的幾種利益共享機制效果的檢驗還缺乏后續(xù)跟蹤研究的案例，利益共享資金的有效利用缺乏保障等等。雖然我國水電項目利益共享機制的實踐還處于較為初級的階段，但是利益共享的理念正在逐漸滲透到水電開發(fā)的研究和實踐當中。隨著國家和地方層面加大對利益共享機制實施的政策和法律制度支持，水電項目開發(fā)中的各利益相關(guān)者都能夠享受到水電工程建設(shè)的豐碩成果，適應(yīng)大壩建設(shè)所帶來的變化，并從中受益，獲得發(fā)展。