劉亞平 梁 芳

在現(xiàn)代國家建構(gòu)中，國家如何應(yīng)對工業(yè)化的治理挑戰(zhàn)以及社會如何反作用于這種挑戰(zhàn)，如何對市場主體的自利行為進(jìn)行監(jiān)管以促進(jìn)社會的公共利益，成為各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的重要問題。然而，目前關(guān)于監(jiān)管的理解幾乎完全是基于發(fā)達(dá)工業(yè)國家的經(jīng)驗(yàn)，人們關(guān)注的似乎只是哪個(gè)發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管模式更適合我們，或者說，如何將發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于我們的監(jiān)管實(shí)踐。但經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)使得源自歐美等國的監(jiān)管模型在應(yīng)用于具有不同的經(jīng)濟(jì)特性的地方時(shí)變得特別成問題，這不是建立恰當(dāng)?shù)闹贫染湍軌蚪鉀Q的。aMichael Dowdle,“The Geography of Regulation”，David Levi-Faur eds. Handbook on the Politics of Regulation,Edward: Elgar Publishing, 2011, p.576.中國的監(jiān)管國家發(fā)展是否有自己獨(dú)特的路徑？這一路徑又有多獨(dú)特？

一、西方路徑：監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化

監(jiān)管在現(xiàn)代國家的發(fā)展是一個(gè)令人驚訝的現(xiàn)象。bDavid Levi-Faur，“The Global Diffusion of Regulatory Capitalism”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol.598, no.1, 2005.布萊斯懷特從市民和國家的關(guān)系角度對監(jiān)管國家的發(fā)展進(jìn)行了較為清晰的說明。cJohn Braithwaite,“The Regulatory State”，R. Rhodes eds., Handbook of Political Institutions, Oxford: Blackwells,2008.在他看來，守夜國家的特點(diǎn)是“管得越少，政府越好”，這是一種自由放任的市場體制下的政府理念，掌舵和劃槳角色都交由市民社會來承擔(dān)，亞當(dāng)斯密的“看不見的手”正是這一理念的鮮明寫照。福利國家則剛好相反，它強(qiáng)調(diào)政府的介入，提供福利。而監(jiān)管國家則嘗試調(diào)合這兩種模式，既看到完全自由放任制度的缺點(diǎn)——市場天生嫌貧愛富，赤裸裸的利益追逐會將社會帶入不復(fù)之地，也看到福利國家的問題——國家的過多介入會遏殺社會的活力和創(chuàng)造力，因此，監(jiān)管國家倡導(dǎo)的是一種由國家來掌舵，而由社會來劃槳的安排（見表1）。然而，不同國家走向監(jiān)管國家的路徑各不相同。進(jìn)步時(shí)代是美國現(xiàn)代監(jiān)管制度的起源，aShleifer Andrei,“Understanding Regulation”，European Financial Management, vol.11, no.4, 2005.由于獨(dú)立審判制度并不能給社會帶來公平正義，日益托拉斯化的大型企業(yè)已經(jīng)演變成為一種龐然大物，消費(fèi)者再不可能在法庭上對抗它們，通過訴訟來獲得正義，在這樣的背景下，通過進(jìn)步人士的積極推動，一系列獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建起來，美國現(xiàn)代監(jiān)管國家開始形成。新公共管理改革推動的則是監(jiān)管國家發(fā)展的另一種路徑，bSteven Vogel, Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries, Cornell: Cornell University Press, 1998, p.10.以英國為例，撒切爾夫人大規(guī)模的私有化改革極大地減少了國家的介入程度，然而它并未將英國帶向一個(gè)完全自由放任的社會，新出現(xiàn)的正是“監(jiān)管國家”：一個(gè)重視正式規(guī)則和制度甚于私人關(guān)系的社會、一個(gè)重視專家知識甚于個(gè)人信息和個(gè)人判斷的社會正在興起。

表1 守夜國家、福利國家、監(jiān)管國家的比較

在一些研究者看來，西方監(jiān)管國家由一個(gè)中央的官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制，作為一個(gè)中立的“仲裁者”，超然地為國家的社會和經(jīng)濟(jì)環(huán)境設(shè)定結(jié)構(gòu)并維護(hù)之，它主要是通過公開的、抽象的規(guī)則來實(shí)現(xiàn)這一目的，而不是直接參與到這些環(huán)境中來。cGiandomenico Majone,“From the Positive to the Regulatory State. Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance”，Journal of Public Policy, vol.17, no.2, 1997.在監(jiān)管國家的發(fā)展過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，特別是其相對于政治的獨(dú)立性以及相對于被監(jiān)管的企業(yè)的獨(dú)立性，一直被看作是衡量監(jiān)管國家的重要指征。然而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在多大程度上不受政治家的任意干涉，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的距離是個(gè)度的問題而非絕對的隔離，這使得監(jiān)管國家的邊界似乎不是那么清晰。現(xiàn)代監(jiān)管國家發(fā)展的另一個(gè)指征似乎一直被忽略：現(xiàn)代監(jiān)管的發(fā)展與大企業(yè)的成長是相輔相成的，監(jiān)管的興起促進(jìn)了大企業(yè)的發(fā)展，而大企業(yè)的發(fā)展反過來要求現(xiàn)代監(jiān)管的增長。由中小企業(yè)組成的市場基本上是一個(gè)無法監(jiān)管的市場，而大型企業(yè)的興起改變了這一切。dMichael Dowdle, Beyond the Regulatory State: China and“Rule of Law”in a Post-Fordist World, The Governance and Globalization Working Paper Series, 2010.機(jī)器化大生產(chǎn)使得監(jiān)管的對象趨向于一致，因此可以以一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去要求。反過來，統(tǒng)一的、可預(yù)測的規(guī)則本身就要求統(tǒng)一和可預(yù)測的監(jiān)管環(huán)境。在多樣化和分散的監(jiān)管環(huán)境下，某一規(guī)則的成效就會因地而異；環(huán)境的變化越快，規(guī)則就越容易產(chǎn)生制定規(guī)則時(shí)未預(yù)料的效果。這是一種以“生產(chǎn)”為中心的監(jiān)管，監(jiān)管的主要對象是大企業(yè)。為對抗大企業(yè)，監(jiān)管主要依賴行政機(jī)構(gòu)，特別是由專業(yè)人士組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。由于對大量高度專業(yè)化的監(jiān)管人員的培訓(xùn)要求相當(dāng)大的公共財(cái)富，因此，工業(yè)化的一個(gè)效果就是將民族國家發(fā)展為一個(gè)單一的、集中的監(jiān)管實(shí)體。以福特主義的生產(chǎn)為基礎(chǔ)的監(jiān)管，要求穩(wěn)定和富裕的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。eMichael Dowdle, Beyond the Regulatory State: China and“Rule of Law”in a Post-Fordist World, The Governance and Globalization Working Paper Series, 2010.它也意味著監(jiān)管國家在很長時(shí)期內(nèi)依賴于“市場準(zhǔn)入”的控制，即，一旦企業(yè)達(dá)成了基本的準(zhǔn)入條件，監(jiān)管者就有理由相信它完全可以生產(chǎn)出合格的產(chǎn)品。因此，現(xiàn)代監(jiān)管國家的發(fā)展對于中小企業(yè)而言是一個(gè)直接的災(zāi)難，嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻使得中小企業(yè)紛紛破產(chǎn)，大企業(yè)也往往游說政府建立一些它們很容易達(dá)到但是小企業(yè)卻無法滿足或者服從成本非常高的條件。中小企業(yè)要么被驅(qū)逐出市場，要么與大企業(yè)以各種方式聯(lián)系起來，以謀求生存的空間。這樣，大企業(yè)往往成為中小企業(yè)的監(jiān)管者，因?yàn)楸M管中小企業(yè)仍然是風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，但大型企業(yè)受到這些中小企業(yè)的不負(fù)責(zé)任行為牽連，它們必須要管理自己上游和下游的中小企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

中國在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，模仿美國模式建立起了現(xiàn)代監(jiān)管制度，不斷推進(jìn)基于準(zhǔn)入的監(jiān)管制度，并取得了相當(dāng)成效。然而，這種監(jiān)管體系是以生產(chǎn)為中心的，當(dāng)監(jiān)管對象的規(guī)模大、相似度高的情況下，標(biāo)準(zhǔn)化是可以節(jié)省監(jiān)管成本的，這正是現(xiàn)代監(jiān)管制度有效的基本條件?，F(xiàn)代監(jiān)管國家的有效性也是基于這一基本的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這一監(jiān)管模式在中國的推行情況怎樣？本文將以食品作為切入點(diǎn)，不同于煤礦、電子等其它領(lǐng)域，食品行業(yè)在國家戰(zhàn)略中一直不占據(jù)較重要的位置，因此國有化程度相對不太高，國家的這種態(tài)度使得自由市場在食品行業(yè)有了充分的發(fā)展空間。同時(shí)，隨著人們生活品質(zhì)的提高，對食品安全的要求日益增加，要求政府介入的呼聲也越來越強(qiáng)。由于對食品安全的監(jiān)管是在一個(gè)基本自由放任的市場中發(fā)展出來的，食品行業(yè)提供了一個(gè)絕佳地回答上述問題的切入點(diǎn)。在規(guī)?；笊a(chǎn)和大流通的背景下，盡管有一部分小作坊不斷發(fā)展壯大，成長為具有一定規(guī)模的食品企業(yè)，然而大部分的食品小作坊仍然處于較落后的生存狀態(tài)，在工業(yè)化企業(yè)日益涌現(xiàn)和群眾食品安全意識日益提高的雙重夾擊下艱難維生。食品行業(yè)的小、散、亂一直被視為我國食品監(jiān)管的頑疾和癥結(jié)所在，政府花相當(dāng)大的力氣去整治這一基本屬于不可治理的市場。參照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，中國的食品監(jiān)管建立了基于標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境和準(zhǔn)入控制的監(jiān)管體系。監(jiān)管部門嘗試確立一個(gè)普適性的市場準(zhǔn)入門檻，但由于監(jiān)管對象的多樣化和復(fù)雜化，以及監(jiān)管部門自身的利益糾葛，這種設(shè)立和推進(jìn)普適性的準(zhǔn)入門檻的過程在中國卻遭遇了尷尬。它不得不面對與西方大企業(yè)為主體不同的監(jiān)管部門不同的監(jiān)管對象——大量中小企業(yè)和小作坊的存在，使得食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不圍繞無證查處推動市場準(zhǔn)入的監(jiān)管，而無證查處所面對的困境促動了食品監(jiān)管的不適與調(diào)整，建構(gòu)了一種中國式的監(jiān)管路徑。

二、基于準(zhǔn)入的監(jiān)管：食品生產(chǎn)許可證制度及其發(fā)展

中華人民共和國成立以來，衛(wèi)生部門一直是食品的主要監(jiān)管部門，食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)需要得到衛(wèi)生部門發(fā)放的許可證。因?yàn)槭称吠ㄟ^市場流通，所以市場中經(jīng)營食品的商家需要有主管市場的工商部門發(fā)放的《營業(yè)執(zhí)照》才能具有合法的身份。2001年，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局成立。這一新成立的部門為鞏固自己的地位，積極地拓展著自己的領(lǐng)地，將目光瞄準(zhǔn)了食品。質(zhì)監(jiān)部門主張，食品也是一種產(chǎn)品，而且，衛(wèi)生的食品不一定安全，對食品的監(jiān)管需要上升到安全的高度來，僅有衛(wèi)生許可不足以保證食品安全，需要再加上食品生產(chǎn)許可。為了給這一擴(kuò)權(quán)提供足夠的支持，國家質(zhì)檢總局組織在全國范圍內(nèi)對5類食品進(jìn)行了產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督專項(xiàng)抽查和專項(xiàng)調(diào)查，認(rèn)為，由于我國食品工業(yè)還不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、自律能力差，僅僅依靠市場機(jī)制的作用，根本無法保證食品質(zhì)量安全。因此，需要建立嚴(yán)格的食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，把不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品拒于市場之外。a張建梅、茍銘：《二十載昂揚(yáng)奮進(jìn)路：產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查20周年專稿》，《中國技術(shù)監(jiān)督》2005年第12期。由此可見，食品市場準(zhǔn)入制度將自己的合法性建立在“不發(fā)達(dá)”帶來的風(fēng)險(xiǎn)，即假冒偽劣、生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害的食品，而應(yīng)對的策略則是事前審批，將風(fēng)險(xiǎn)直接排除在市場之外。這意味著監(jiān)管部門知道風(fēng)險(xiǎn)是什么，并相信自己有能力將風(fēng)險(xiǎn)完全控制住，即將不符合審批條件的企業(yè)從市場中清除出去。正如其標(biāo)識QS（質(zhì)量安全）所顯示的，它希望給消費(fèi)者帶來的是產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心。2002年7月召開的全國食品市場準(zhǔn)入暨國家監(jiān)督抽查辦法宣貫會，標(biāo)志著質(zhì)檢總局啟動的食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度開始實(shí)施。

食品市場準(zhǔn)入制度明確從事食品生產(chǎn)加工的公民、法人或其他組織，必須具備保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本生產(chǎn)條件，按規(guī)定程序獲得食品生產(chǎn)許可證，方可從事食品生產(chǎn)，對符合條件食品生產(chǎn)企業(yè)，發(fā)放食品生產(chǎn)許可證，準(zhǔn)予生產(chǎn)獲證范圍內(nèi)的產(chǎn)品；未取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)不得生產(chǎn)食品，且任何企業(yè)和個(gè)人不得銷售無證食品。配套實(shí)行強(qiáng)制檢驗(yàn)制度和市場準(zhǔn)入標(biāo)志制度，未經(jīng)檢驗(yàn)或經(jīng)檢驗(yàn)不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售，實(shí)施食品生產(chǎn)許可證制度的食品出廠前必須在其包裝或者標(biāo)識上加?。ㄙN）市場準(zhǔn)入標(biāo)志——QS標(biāo)志，沒有加?。ㄙN）QS標(biāo)志的食品不準(zhǔn)進(jìn)入市場銷售。由此，我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)生了根本性變化，原來由衛(wèi)生許可和營業(yè)執(zhí)照構(gòu)成的食品衛(wèi)生防線變?yōu)橛尚l(wèi)生許可、營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可組成。食品生產(chǎn)許可制度要求企業(yè)取得衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照從而完成設(shè)立后，要獲得生產(chǎn)許可證方可進(jìn)行合法生產(chǎn)和銷售?？梢?，食品生產(chǎn)許可證制度是中國在推進(jìn)基于標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境和準(zhǔn)入控制的監(jiān)管體系中的一種重要努力，是對進(jìn)入市場的生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行一定的資格限制的制度，通過對企業(yè)的申請進(jìn)行審批，對達(dá)到一定條件和要求的企業(yè)予以進(jìn)入市場的許可，它也是一種典型的事前審批制度。

為了減少推行的阻力，國家質(zhì)檢總局采用分批公布實(shí)施QS制度的產(chǎn)品目錄的辦法。2002年8月，小麥粉、大米、食用植物油、醬油、食醋等5類食品的質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度在全國范圍內(nèi)正式啟動。其后，在2003年7月、2005年1月、2006年8月以及2006年12月分批對肉制品等10類食品，糖果制品等13類食品，糕等7類食品以及其他類別的加工食品實(shí)施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，a國家質(zhì)檢總局發(fā)布相關(guān)通知，對食品品種實(shí)施質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，發(fā)布相應(yīng)生產(chǎn)許可實(shí)施細(xì)則。至此，名義上按照食品工業(yè)分類的28大類525個(gè)品種全部納入食品生產(chǎn)許可管理范圍。質(zhì)檢總局更是利用迎接2008年北京奧運(yùn)會的契機(jī)，以凈化食品市場，保障食品安全為理由，于2007年在全國范圍內(nèi)開展了食品安全專項(xiàng)整治行動，首要目標(biāo)就是食品生產(chǎn)加工企業(yè)100%的獲得食品生產(chǎn)許可證。

許可證本質(zhì)上是一種“生產(chǎn)”導(dǎo)向的監(jiān)管方式。在監(jiān)管環(huán)境相對穩(wěn)定和標(biāo)準(zhǔn)化的情況下，通過發(fā)放許可證，明確企業(yè)創(chuàng)立所需要達(dá)到的基本條件，以保證企業(yè)具有生產(chǎn)合格產(chǎn)品的基本條件。在這之后，就可以放心交由企業(yè)自己去管理了。因此，生產(chǎn)導(dǎo)向的監(jiān)管往往將重心放在準(zhǔn)入控制上。從市場失靈的角度來看，許可證也是解決市場失靈的一種方法，通過發(fā)證向消費(fèi)者披露廠商已經(jīng)具備了生產(chǎn)合格產(chǎn)品的資質(zhì)和能力這樣一種信息，從而在某種程度上緩解食品市場上的“信息不對稱”問題。其次，許可證也能解決置信承諾問題，政府為吸引投資需要讓投資者對政治家的承諾有信心，讓其相信不會因政治家的更替而失效。因?yàn)橥顿Y者的先期投入需要相當(dāng)長一段時(shí)間才能有收益，因此，廠商和政治家之間的交易并非即時(shí)的，廠商的收益具有一定的滯后性，這種“時(shí)間不一致”bTerry M. Moe,“Political Institutions: The Neglected Side of the Story”，Journal of Law, Economics and Organization,vol.6, 1990.給廠商帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，政治家通過發(fā)放許可證的方式來保證廠商的利益。對于一些關(guān)乎人民健康和生命安全，需要相當(dāng)?shù)南绕谕度氤杀静拍鼙ＷC產(chǎn)品質(zhì)量的特殊產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)放許可證的方式，可給投資者信心。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，許可證起到的作用不僅僅只是信息披露，而是直接將不具有資格的廠商排除在合法的市場交易之外，因此，許可證也可以理解為政府為消費(fèi)者設(shè)立的一道安全保障。發(fā)證事實(shí)上構(gòu)成政府配置資源的一種方式，由政府來確定哪些主體有資格進(jìn)入市場和市場參與者的數(shù)量，整個(gè)市場似乎就是非常有序地在政府的操控中運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、理想與現(xiàn)實(shí)：無證生產(chǎn)查處及其困境

準(zhǔn)入控制以一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去要求全國的食品生產(chǎn)企業(yè)，在監(jiān)管環(huán)境高度相似的情況下，它的效率是明顯的，但在面臨多樣化、區(qū)域差異相當(dāng)大的監(jiān)管環(huán)境時(shí)，其局限性也顯現(xiàn)出來：以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)如何去應(yīng)對地方差異，特別是具有地方特色的食品生產(chǎn)加工方式？統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)把持了基本的話語權(quán)，不合乎這一標(biāo)準(zhǔn)的就是不安全的，因此是不能夠進(jìn)入市場的。伴隨著許可證的發(fā)放，必然帶來一個(gè)問題，即那些沒有獲得許可證的人如果進(jìn)入市場怎么辦？這首先損害的是已獲證的企業(yè)的利益。對無證生產(chǎn)查處，正規(guī)的領(lǐng)證企業(yè)最敏感、最關(guān)心、要求也最強(qiáng)烈，不少企業(yè)。特別是知名度高、實(shí)力雄厚的大型名優(yōu)企業(yè)紛紛成立“打假”機(jī)構(gòu)，專門查找假冒案源，配合執(zhí)法部門進(jìn)行查處，以維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。

為了保障已獲得許可的企業(yè)的利益，捍衛(wèi)許可工作的尊嚴(yán)，維持正常的市場秩序，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益不受這些未獲許可者的侵害，查處無證生產(chǎn)工作的重要性就由此凸顯出來。有意思的是，在中國，查處無證的工作當(dāng)仁不讓地由政府承擔(dān)起來。我國無證查處工作最早從1984年就開始，1987年國家經(jīng)委等7部門聯(lián)合發(fā)布《嚴(yán)禁生產(chǎn)和銷售無證產(chǎn)品的規(guī)定》，查處無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)行為成為政府職能部門的主要職責(zé)之一。之后，國務(wù)院發(fā)布的一系列條例和辦法一再明確對于“依法應(yīng)當(dāng)取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)采取措施，糾正違法行為。無證查處直接面對的難題是大量不具備基本生產(chǎn)條件、申辦不到任何證書或根本沒想過去辦證的無證生產(chǎn)者。發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)難、查處無證生產(chǎn)更難，因?yàn)楸O(jiān)管的成本過高，這些無證生產(chǎn)者一直令監(jiān)管者頭疼不已，各監(jiān)管部門之間也你推我推，誰都不想惹麻煩上身?？梢哉f，對這類無證生產(chǎn)的查處正反映了中國獨(dú)特的監(jiān)管困局：不管不行，想管又心有余而力不足。

無證生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素主要有三點(diǎn)。一是申領(lǐng)生產(chǎn)許可證相關(guān)的成本費(fèi)用動輒幾十萬元，而無證生產(chǎn)，特別是化妝品、小食品等本錢投入一般不超過萬元，不少本錢不多的創(chuàng)業(yè)者或者根本無力申證或者權(quán)衡之后選擇了無證生產(chǎn)。二是申領(lǐng)到生產(chǎn)許可證后，企業(yè)每年必須將產(chǎn)品自行送去檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)，僅單個(gè)產(chǎn)品的檢驗(yàn)費(fèi)就在6000元左右，而無證生產(chǎn)則可省下這筆數(shù)目不菲的費(fèi)用，也不用繳稅。三是質(zhì)監(jiān)部門每年都會對獲證企業(yè)的產(chǎn)品抽檢，如果不合格，就會依據(jù)涉案貨值處罰和沒收違法所得，產(chǎn)品質(zhì)量嚴(yán)重不合格的還有被吊銷生產(chǎn)許可證的風(fēng)險(xiǎn)。而對無證生產(chǎn)來說，一般沒有舉報(bào)就不會有質(zhì)監(jiān)部門檢查，即使被舉報(bào)被取締了，頂多沒收一些不值錢的成品和生產(chǎn)工具，“另起爐灶”的成本并不高。

要對無證生產(chǎn)進(jìn)行查處，前提是要有案源，也就是說首先要能發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)行為，才能談得上查處。無證生產(chǎn)窩點(diǎn)通常難于被發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)后，因?yàn)殡[藏在出租屋或民居里，查找也相當(dāng)困難。質(zhì)監(jiān)局在對獲證企業(yè)進(jìn)行的日常監(jiān)督檢查中，也通過巡查、監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查來發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)，但是由于執(zhí)法資源的限制，日常監(jiān)督檢查很難發(fā)現(xiàn)無證生產(chǎn)的案源。因此，發(fā)揮社會的力量就成為必然的選擇。從2009年開始質(zhì)監(jiān)局設(shè)置12365專線，為社會各界舉報(bào)無證生產(chǎn)提供更為便捷的渠道，為調(diào)動社會各界的舉報(bào)積極性，質(zhì)監(jiān)局還對舉報(bào)有功人員給予一定的物質(zhì)獎勵。

有了案源以后，就要依法運(yùn)用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔o證生產(chǎn)進(jìn)行查處。如果無證生產(chǎn)達(dá)到追刑的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成犯罪，可以直接向公安機(jī)關(guān)移交。對于達(dá)不到追刑標(biāo)準(zhǔn)的無證生產(chǎn)案件，則由質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行立案查處。但移交或立案查處遭遇的困境在于，在調(diào)查處理無證生產(chǎn)的過程中，往往要根據(jù)無證生產(chǎn)當(dāng)事人提供的證據(jù)確定沒收違法所得的額度。為逃避法律的制裁，使執(zhí)法人員對其實(shí)際違法所得無從查起，無證生產(chǎn)當(dāng)事人大鉆法律空子，不做帳或做假帳，或者用小規(guī)模生產(chǎn)、分散倉儲的方式來降低被查處的風(fēng)險(xiǎn)。一旦被查，往往會因?yàn)樨浿敌≈豁毘袚?dān)很小的經(jīng)濟(jì)處罰，逃避可能被移交公安追刑的風(fēng)險(xiǎn)。向公安部門移交需要由執(zhí)法部門提供生產(chǎn)者“摻入有毒、有害的非食品原料”的證據(jù)，這往往意味著必須在無證生產(chǎn)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有毒、有害的非食品原料或包材，須將產(chǎn)品送檢，證明成品中也含有有毒、有害物質(zhì)；質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法的案卷材料與刑事司法取證要求之間存在差異，往往被要求按刑事司法程序重新取證，而由于時(shí)過境遷，無法重新收集證據(jù)。再加上無證生產(chǎn)現(xiàn)場找不到當(dāng)事人或立案后當(dāng)事人逃逸等無法確認(rèn)違法主體的情況下，及食品類保質(zhì)期極短的無證生產(chǎn)查處中牽涉到的存放和銷毀罰沒品的困難，這使得對于無證生產(chǎn)均應(yīng)立案查處予以取締或移交公安部門追刑變得不現(xiàn)實(shí)，因此在實(shí)際執(zhí)法過程中，質(zhì)監(jiān)部門對舉報(bào)的案件只能排隊(duì)核查，對無證生產(chǎn)窩點(diǎn)只能選擇性立案查處，其余則交由無證生產(chǎn)所在街鎮(zhèn)直接取締。

由此可見，盡管查處無證生產(chǎn)是質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)，但在具體查處過程中，卻非常依賴街鎮(zhèn)的力量，特別是在辦理現(xiàn)場復(fù)雜與處理難度大的案件、無證生產(chǎn)當(dāng)事人阻撓執(zhí)法及夜間行動等情況下，沒有無證生產(chǎn)所在的街鎮(zhèn)人員的協(xié)助和支持時(shí)。但是，鎮(zhèn)街在無證生產(chǎn)的查處上并不一定都站在監(jiān)管部門這一邊，特別是在鎮(zhèn)街認(rèn)為無證生產(chǎn)查處影響地方利益的時(shí)候。比如，在集體用地和宅基地上興建住房、廠房并出租，往往是村、社及村民便捷的創(chuàng)收渠道，這些地方為無證生產(chǎn)提供了理想的安身場所。因此，查處無證生產(chǎn)就會“斷了自己人的財(cái)路”，所以鎮(zhèn)街往往會對無證生產(chǎn)持默許態(tài)度。一些地方官員擔(dān)心披露無證生產(chǎn)后被追責(zé)，因而對無證生產(chǎn)現(xiàn)象采取捂、堵、搪塞，敷衍甚至阻撓無證生產(chǎn)查處工作的開展。

如果鎮(zhèn)街靠不住，那么，監(jiān)管部門就要想辦法自己在基層設(shè)腳，比如通過聘請協(xié)管員來協(xié)助開展工作，并且不斷致力于規(guī)范、明確協(xié)管員的協(xié)管目標(biāo)、任務(wù)和職責(zé)以及提高協(xié)管員協(xié)查協(xié)管的意識、能力和知情報(bào)情的積極性；為確保執(zhí)法力量，一些地方開始在基層設(shè)質(zhì)監(jiān)站，以期有針對性地加強(qiáng)重點(diǎn)街鎮(zhèn)的工作，進(jìn)一步落實(shí)街鎮(zhèn)政府知情報(bào)情、協(xié)查協(xié)管的屬地化責(zé)任。質(zhì)監(jiān)站的職能范圍由剛開始的只負(fù)責(zé)協(xié)查協(xié)管，逐步向牽頭開展責(zé)任區(qū)內(nèi)綜合巡查，查處食品、特種設(shè)備兩大安全違法行為的方向轉(zhuǎn)變。盡管如此，無證的查處依然難上加難，特別是在需要其它部門的配合的時(shí)候。如工商、公安部門有自己的工作邏輯，對無證生產(chǎn)的危害性認(rèn)識與質(zhì)監(jiān)部門可能有所偏差，同時(shí)也認(rèn)識到無證查處這塊骨頭難啃，各部門都想少惹麻煩，變成“誰說得有理，誰就可以不接案子”，如工商部門推說這是生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)部門查處，質(zhì)監(jiān)部門也可以說生產(chǎn)企業(yè)要先領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照才能領(lǐng)取生產(chǎn)許可證，應(yīng)該由工商部門查處，似乎誰都有權(quán)查處，誰又都有理由不查處。

由此，無證生產(chǎn)被查處的機(jī)率其實(shí)不大，加上申證時(shí)間長、門檻高，領(lǐng)證后的每年定期檢驗(yàn)費(fèi)用也不低，在激烈的市場競爭壓力下，一些廠商便不惜鋌而走險(xiǎn)。無證生產(chǎn)的查處只能是間歇性、個(gè)案式的，無證生產(chǎn)的反復(fù)案發(fā)就不可避免了。正如監(jiān)管人員所言：“查處難，最難的不在于個(gè)案的查處，而是在難于減少和杜絕無證生產(chǎn)這一行為。無證生產(chǎn)就象是“牛皮癬”——頑癥，有著頑強(qiáng)的生命力；無證生產(chǎn)查處就象是“割韭菜”——割了一茬又一茬，總也割不完，經(jīng)常是今天走了這個(gè)窩點(diǎn)，明天又來了那個(gè)窩點(diǎn)；而執(zhí)法人員就象是“滅火隊(duì)”——哪里有舉報(bào)、投訴，就趕赴哪里“滅火”，成天和無證生產(chǎn)者“打游擊”，疲于奔命卻又無可奈何?！睂o證的查處往往陷入這樣的困境——“把無證生產(chǎn)罰成有證，又把有證企業(yè)罰成無證生產(chǎn)”——因?yàn)閾?dān)心監(jiān)管部門的查處而去領(lǐng)證，因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量問題又被罰成無證。

四、監(jiān)管發(fā)展的中國問題

照搬美國式的“法制、專業(yè)和獨(dú)立”的監(jiān)管模型在中國遭遇了無限的尷尬，典型地表現(xiàn)在對無證生產(chǎn)的查處上。依賴于福特式生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)管國家在面臨無數(shù)小、分散的市場時(shí)，多樣化的生產(chǎn)環(huán)境時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管的效果大打折扣。監(jiān)管者有意要通過標(biāo)準(zhǔn)化來加強(qiáng)對市場的管控，把市場發(fā)展成為大型企業(yè)壟斷從而便于管控的市場，這種政策指向?yàn)橹行∑髽I(yè)提供的發(fā)展空間相當(dāng)有限，但當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平使得這些小作坊能夠在制度邊緣存在。食品市場顯然難以發(fā)展為只由少數(shù)幾個(gè)大型企業(yè)所導(dǎo)的市場模式，盡管監(jiān)管者有強(qiáng)烈的動機(jī)將食品市場引導(dǎo)向這樣一種模式。在這種情況下，地方被迫對原監(jiān)管體制進(jìn)行修補(bǔ)，從而體現(xiàn)出監(jiān)管國家發(fā)展中獨(dú)特的中國問題。

（一）多重準(zhǔn)入控制之爭：質(zhì)量還是安全

食品生產(chǎn)許可證制度在很大程度上是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)而建立的，其中關(guān)于生產(chǎn)條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品檢驗(yàn)等方面的要求均是針對大中型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況而確立的標(biāo)準(zhǔn)。正如其標(biāo)識QS（質(zhì)量安全）所顯示的，它是建立在比原監(jiān)管部門提供的衛(wèi)生保障更高的要求之上,從而能給消費(fèi)者帶來產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心，但在實(shí)際操作中它卻演變?yōu)槭袌鰷?zhǔn)入門檻。這就帶來兩個(gè)困境：一是，市場和消費(fèi)者是否能夠接受更高成本的食品？二是，監(jiān)管部門是否能夠保證更高的準(zhǔn)入門檻之下的食品的質(zhì)量？

就前者而言，這種無視中國國情的監(jiān)管設(shè)計(jì)導(dǎo)致監(jiān)管部門與小生產(chǎn)加工作坊之間的沖突無可避免，查處無證經(jīng)營成為基層監(jiān)管部門的主要工作任務(wù)。一個(gè)重視口感和食品的色香基于食品安全（從臭豆腐、皮蛋和腌制品的流行可見一斑）的消費(fèi)者群體，以及大量仍以價(jià)格而非質(zhì)量來選擇產(chǎn)品的消費(fèi)群體的存在，使得清掃和圍堵只能成為“短暫”的，消費(fèi)者甚至和小攤販站到一起抵抗監(jiān)管執(zhí)法。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不一再讓步。眾多有活力的小企業(yè)、小作坊的存在正是市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃生命力的源泉，這一點(diǎn)似乎從未得到監(jiān)管者的正視。完全的圍堵和處罰行不通，監(jiān)管部門開始轉(zhuǎn)向幫助和扶持小企業(yè)達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)上來，但是政府并未能正視中國的市場特色而去發(fā)展相應(yīng)的監(jiān)管模式，仍然將“發(fā)證”視為解決食品安全問題的主流之道。比如質(zhì)監(jiān)部門就組織由企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的相關(guān)法律法規(guī)和制度培訓(xùn)，明確申領(lǐng)生產(chǎn)許可證的要求；召集企業(yè)負(fù)責(zé)人到優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場教學(xué)觀摩；邀請專業(yè)技術(shù)人員對企業(yè)“三方會診”；派監(jiān)管人員去企業(yè)現(xiàn)場指導(dǎo)整改等措施來開始積極教育和指導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)，幫助他們申請生產(chǎn)許可證。

就后者而言，發(fā)證式監(jiān)管關(guān)注的是企業(yè)是否獲證，而不是企業(yè)生產(chǎn)的食品是否安全。為了給這種監(jiān)管以正當(dāng)性，它以獲證的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品更為安全為理由，而將監(jiān)管簡化為發(fā)證和查處無證。2008年的三聚氰胺奶粉事件，特別是2009年毒奶粉卷土重來給予這種監(jiān)管方式以無情的嘲諷：獲證的企業(yè)生產(chǎn)的食品并不安全，有QS標(biāo)識的奶粉三聚氰胺含量嚴(yán)重超標(biāo)。質(zhì)檢總局修改QS（質(zhì)量安全）標(biāo)識為企業(yè)生產(chǎn)許可，為了強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)許可證的合法證，它們嘗試強(qiáng)化食品質(zhì)量的概念，并提出它不同于食品安全，“質(zhì)量是把食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在一定程度，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是絕對的，而安全是相對的，符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就是意味著風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受程度，如果沒有的話就是風(fēng)險(xiǎn)會增大，但是不等于不安全。”如果不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不一定不安全，符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的也不一定安全，那么，這個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意義在哪里？以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，帶來的直接問題是如果過低，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就失去了意義，不可能為了照顧產(chǎn)業(yè)水平而讓明顯有損消費(fèi)者健康的產(chǎn)品在政府的背書下走向市場；如果過高，作為市場的準(zhǔn)入門檻就失去了正當(dāng)性，因?yàn)橄M(fèi)者有權(quán)選擇質(zhì)量并不那么高的產(chǎn)品，這是他們愿意承受的安全風(fēng)險(xiǎn)。2012年，國家對食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行了重組，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，原質(zhì)監(jiān)、工商的相應(yīng)監(jiān)管人員并入食藥監(jiān)系統(tǒng)，2015年9月，以生產(chǎn)許可證（SC）取代食品的QS證，生產(chǎn)許可證正式退出食品市場。

（二）監(jiān)管重心下移：發(fā)揮基層力量還是地方保護(hù)

因?yàn)椴樘師o證生產(chǎn)很大程度上依賴地方政府，因此，中國的監(jiān)管路徑與其它國家不同的地方在于，地方政府是推動新型的政府和市場關(guān)系重構(gòu)的主力，監(jiān)管高度依賴地方政府，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的屬地化傾向。

監(jiān)管重心的下移有利于加強(qiáng)對中小生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管，特別是對那些無證無照戶的清查，并且不留監(jiān)管死角。因?yàn)椴还苁钦?guī)的生產(chǎn)企業(yè)也好，無證無照的加工窩點(diǎn)也好，都總需要有個(gè)生產(chǎn)加工的場所，無證無照的小作坊小攤販往往存在于各式各樣的農(nóng)民房、出租屋內(nèi)，而且往往非常隱蔽，選擇深夜時(shí)間加工。在缺乏實(shí)質(zhì)性證據(jù)的情況下，監(jiān)管部門單憑懷疑是無法進(jìn)入的。發(fā)現(xiàn)這些生產(chǎn)窩點(diǎn)，鎮(zhèn)（街）村擁有相當(dāng)大的優(yōu)勢，特別是鎮(zhèn)（街）政府的外管辦（或出租屋管理中心），及所轄行政村治安隊(duì)，通?？梢允贡O(jiān)管力量延伸到幾乎每一棟廠房和農(nóng)民房、出租屋。

地方政府在中國的改革開放中曾經(jīng)起到過重要的作用，而進(jìn)入改革的深水區(qū)和僵局狀況下，通過重新把權(quán)力交由地方政府，可能有助于打破改革的僵局。正如2008年的三聚氰胺奶粉事件所暴露出來的，國家免檢制度的保駕護(hù)航使得三鹿這樣的大型企業(yè)肆無忌憚。然而，如果中央層面的監(jiān)管并不能免于被企業(yè)捕獲，我們?nèi)绾文芗南Ｍ诘胤剑?010年前后，各地都在將安全監(jiān)管的重心進(jìn)一步下移至基層，“使安全監(jiān)管的觸角延伸到最基層”，許多鎮(zhèn)街開始設(shè)立安全監(jiān)管辦公室，并要求鎮(zhèn)街一把手對本區(qū)域安全工作負(fù)總責(zé)。但本無執(zhí)法權(quán)的鎮(zhèn)街，在已經(jīng)是“上面千條線下面一根針”的脆弱狀態(tài)下，如何能保證安全監(jiān)管工作落到實(shí)處？對食品安全這樣需要專業(yè)知識的領(lǐng)域，基層有這樣的技術(shù)能力承擔(dān)嗎？加上企業(yè)的稅收基本上是地方財(cái)政收入的重要來源，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益和未來的健康安全風(fēng)險(xiǎn)相比，孰先孰后？如何避免屬地化的監(jiān)管不陷入地方保護(hù)的巢臼？這些都是監(jiān)管重心下移所必須正視的問題。

（三）責(zé)任追究：全能政府還是推諉責(zé)任

盡管在發(fā)達(dá)國家，中小食品企業(yè)至今也仍是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，但由于中小企業(yè)往往會在上游或下游與某些大企業(yè)相聯(lián)，在發(fā)達(dá)資本主義國家，往往以大企業(yè)為這些小企業(yè)的監(jiān)管者，而不是由國家來介入。在中國，中小食品企業(yè)，特別是無證的食品作坊、攤販的消費(fèi)群體往往是一些低收入群體，他們自己無法也無力承擔(dān)起食品安全的基本責(zé)任，而一個(gè)建立在工農(nóng)聯(lián)盟基礎(chǔ)上的無產(chǎn)階級政權(quán)不可能無視這些群體的利益，監(jiān)管者從來不敢聲稱安全的食品只能由支付得起的階層所享有。在這樣的背景之下，發(fā)動國家的力量來全面圍堵甚至清理無證的市場行為，就成為理所當(dāng)然了。另一方面，由于無證市場行為的主體也往往是社會的中低收入者，在對他們進(jìn)行清理時(shí)，監(jiān)管者也不能不有所顧忌，這必然導(dǎo)致查無工作本身的尷尬性：比如，一些地方，監(jiān)管者就對少數(shù)民族的食品制售點(diǎn)睜一只眼閉一只眼。

由于發(fā)證帶來的一系列問題，一些成熟市場經(jīng)濟(jì)國家往往將發(fā)證交由認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行，政府只需對這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的競爭來減少發(fā)證過程中的腐敗問題。在中國，監(jiān)管者將發(fā)證視為控制市場的主要途徑，市場的不成熟和不完備給政府理由將市場準(zhǔn)入的控制權(quán)攬到自己手中來。這種完全由政府承擔(dān)的市場準(zhǔn)入的控制將政府置于一個(gè)相當(dāng)窘迫的處境：政府與獲證企業(yè)的利益捆綁在一起，以至于企業(yè)一出問題，公眾首先想到的不是企業(yè)本身的問題，而是政府的問題。由此，政府承擔(dān)的是全部的責(zé)任：獲得許可的，需要監(jiān)管者承擔(dān)責(zé)任，而未獲得許可的也要靠監(jiān)管者來兜底——沒有許可怎么可以在市場上生產(chǎn)經(jīng)營？在這樣的無限責(zé)任的陷阱下，政府對監(jiān)管人員的事后追責(zé)也進(jìn)一步加強(qiáng)。對監(jiān)管人員的日常監(jiān)管目前并沒有太多的規(guī)范和約束，基于處于“放任”狀態(tài)，但是，一旦發(fā)生安全事件，特別是那些引起社會反響較大的事件，政府往往嚴(yán)格問責(zé)以向民眾交待。在這樣的壓力之下，“做是找死，不做是等死”，因?yàn)槌隽藛栴}，一定會問基層監(jiān)管人員的責(zé)，因此，監(jiān)管人員“每天戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如坐火山口，不知道做到哪一步算是可以免責(zé)，也不知道哪天會出事。”

隨著這幾年公眾對食品安全事件的關(guān)注度增強(qiáng)，特別是許多獲證企業(yè)甚至是大企業(yè)的食品安全問題被曝光出來，監(jiān)管部門為向公眾有所交待，進(jìn)一步提升準(zhǔn)入門檻，同時(shí)，為了便于整頓無證行為和規(guī)避責(zé)任，又進(jìn)一步將監(jiān)管重心下移。從準(zhǔn)入控制的角度來看，可通過制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件來推卸責(zé)任，特別是當(dāng)制訂準(zhǔn)入條件的一級政府不需要負(fù)責(zé)實(shí)際的執(zhí)行時(shí)，通過這種方式，可以使自己保持清白，廉價(jià)地和問心無愧地把責(zé)任推卸給基層政府和人們對危險(xiǎn)的無知。a[德]烏特里希?貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2003年，第41-47頁。

五、結(jié)論

中國在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，模仿美國模式建立起了現(xiàn)代監(jiān)管制度。然而，這種監(jiān)管制度是以生產(chǎn)為中心的，關(guān)注的是規(guī)模經(jīng)濟(jì)，當(dāng)監(jiān)管對象的規(guī)模大、相似度高的情況下，標(biāo)準(zhǔn)化是可以節(jié)省監(jiān)管成本的，這正是現(xiàn)代監(jiān)管制度有效的基本條件?，F(xiàn)代監(jiān)管國家的有效性也是基于這一基本的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。然而，這一監(jiān)管模式在遭遇中國產(chǎn)業(yè)的小、散、亂時(shí)，不可避免地遭遇尷尬處境?；诟Ｌ刂髁x的監(jiān)管在面臨中國的廣大非標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境下不可避免的失靈，而全能主義的國家理念使得政府當(dāng)仁不讓地承擔(dān)起對廣大中小企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。在福特主義和后福特主義雙重夾擊下，中國政府進(jìn)行了積極的調(diào)適，從而體現(xiàn)出監(jiān)管國家的中國路徑。在市場經(jīng)濟(jì)的起步階段，大量初次創(chuàng)業(yè)者往往從無證生產(chǎn)發(fā)家，而這些無證生產(chǎn)的消費(fèi)群體往往正是社會底層，一個(gè)以工農(nóng)為基礎(chǔ)的政權(quán)不可能宣稱對這樣的市場放任不管，特別是在食品安全日益受到關(guān)注的今天，享有安全的產(chǎn)品特別是食品在社會主義的中國沒有被完全視為一種市場選擇，而是被作為每個(gè)人的基本權(quán)利得到強(qiáng)調(diào)。面對由廣大中小企業(yè)組成的幾乎是不可管控的市場，中國政府強(qiáng)力依賴行政力量特別是基層的力量，清掃市場的非法入侵者，確保市場的有序競爭，同時(shí)也保護(hù)了市場中獲證企業(yè)的利益。這種將重心放在中小企業(yè)上的監(jiān)管路徑和力度是其它國家難以望其項(xiàng)背的。作為現(xiàn)代監(jiān)管國家的原型，美國在現(xiàn)代監(jiān)管型國家的建設(shè)中所主要對抗的是大企業(yè)，兼并擴(kuò)張產(chǎn)生的大型企業(yè)在帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也給社會帶來了巨大的威脅，傳統(tǒng)的訴訟制度并不能為個(gè)人和小企業(yè)提供平等的保護(hù)，大企業(yè)能夠使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們對手的資源來顛覆正義。美國開始在聯(lián)邦層面建立大規(guī)模的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，希望通過專業(yè)技術(shù)人員的力量來對抗日益集中化的大工業(yè)，實(shí)現(xiàn)對市場競爭和消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。bEdward Glaeser and Shleifer Andrei,“The Rise of the Regulatory State”，Journal of Economic Literature, vol.42, no.2,2003.其核心理念是，普通消費(fèi)者對抗大企業(yè)的能力相當(dāng)有限，大企業(yè)完全可憑借自己的市場霸權(quán)來推卸責(zé)任，因此，純粹市場的力量很難對它施加約束，所以需要由政府的介入。對中小企業(yè)組成的市場，由于基本不可監(jiān)管，所以一直都不是這些國家在構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系時(shí)的重心所在。

對中國的監(jiān)管進(jìn)行研究的學(xué)者往往關(guān)注的是全能主義的理念以及監(jiān)管上嚴(yán)重依賴地方乃至基層政府c曹正漢：《社會風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)——中國在食品安全監(jiān)管上實(shí)行地方分級管理的原因》，《社會學(xué)研究》2013年第1期。等特點(diǎn)，而對由政府控制的市場準(zhǔn)入制度較少關(guān)注。本文認(rèn)為，由政府控制的多重市場準(zhǔn)入是把握當(dāng)前中國的監(jiān)管型國家發(fā)展的關(guān)鍵所在。正是因?yàn)楸O(jiān)管上嚴(yán)重依賴由政府控制的市場準(zhǔn)入，帶來政府的無限責(zé)任，進(jìn)一步固化了全能主義的政府理念，在推無可推的情況下，只能依賴地方政府來履行全能的職責(zé)。在社會對食品安全日益關(guān)注的情況下，監(jiān)管者的管理決心似乎體現(xiàn)在建立更高的準(zhǔn)入門檻上，三鹿奶粉事件之后，對食品安全現(xiàn)狀的不滿轉(zhuǎn)化為“提高準(zhǔn)入門檻”“加強(qiáng)監(jiān)管”的呼聲，食品生產(chǎn)許可制度由原來的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度演變?yōu)橛伞妒称钒踩ā放c《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》雙重設(shè)定的食品生產(chǎn)許可制度。2008年之后奶制品企業(yè)全部重新洗牌，按照新的、更高的要求來申領(lǐng)許可證。一些老牌的奶廠，如擁有47年歷史的本土乳業(yè)品牌楊子江牛奶，盡管從未卷入過任何質(zhì)量事件，也因廠房不合要求而被迫停產(chǎn)。a《揚(yáng)子江牛奶黯然退市 光明友芝友退款現(xiàn)場擺售點(diǎn)》，新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)： http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/20110805/135810268784.shtml，2011年8月5日。2013年新《食品安全法》將原生產(chǎn)許可、流通許可等證合而為食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，是降低企業(yè)的服從成本的重要舉措。然而一些地方在探索讓企業(yè)承擔(dān)起食品安全責(zé)任的嘗試中，又嘗試為企業(yè)增加新的市場準(zhǔn)入門檻。b如設(shè)立質(zhì)量授權(quán)人制度，要求食品企業(yè)設(shè)立食品安全監(jiān)管人員，該監(jiān)管人員需要通過培訓(xùn)獲證方能上崗。再比如食品安全法修改草案中還討論將食品安全責(zé)任險(xiǎn)設(shè)為強(qiáng)制性，只有投保了的企業(yè)才可以獲得正式的生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

從監(jiān)管手段的選擇來看，控制準(zhǔn)入這類事前監(jiān)管往往受政府偏愛；而商家更偏愛諸如標(biāo)準(zhǔn)和信息批露這類事后監(jiān)管手段，因?yàn)檫@樣給予他們更大的自由。而事前監(jiān)管的責(zé)任是無限的，因?yàn)樗俣苏娜?。監(jiān)管的目的并不在于將企業(yè)管死，而是要讓他們的逐利行為受到一定的約束，不僅只考慮自己的私利，還應(yīng)當(dāng)考慮社會的公共利益。而且，事后監(jiān)管手段能夠更好地發(fā)掘消費(fèi)者的潛力。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，更依賴多樣化的監(jiān)管手段，即使在需要實(shí)施市場準(zhǔn)入的時(shí)候，也往往通過強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，由企業(yè)自行選擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門而只負(fù)責(zé)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行評定和監(jiān)管，由認(rèn)證機(jī)構(gòu)對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證，通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的競爭來保證公正。政府要做的是保證這些組織之間的競爭，以及從終端即通過消費(fèi)者的“火警”和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽檢來淘汰不合格者，從而保證政府超然于市場之中。而在中國，由于缺乏可信的第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，市場的準(zhǔn)入許可由政府來控制，政府與獲許可企業(yè)不可避免地被捆綁起來，政府很難超脫于市場之外。如上文所述，這樣一種路徑充滿了矛盾與沖突。公眾對食品的要求是不一樣的，所謂眾口難調(diào)，由監(jiān)管部門來一刀切地確定食品的品質(zhì)因此就不太不合適。這種情況下，由各種行業(yè)協(xié)會或民間組織來自行設(shè)立不同的標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者根據(jù)自己對飲食的不同需求來選擇滿足自己對更高品質(zhì)的食品的需求，是更為恰當(dāng)?shù)陌才?。?dāng)然任何國家的監(jiān)管制度都在一定程度上結(jié)合了事前與事后的監(jiān)管手段，但當(dāng)前中國的監(jiān)管制度過于依賴事前監(jiān)管特別是市場準(zhǔn)入制度，政府的許多監(jiān)管手段都是依附在準(zhǔn)入許可制度之上，從而給政府帶來無窮無盡的責(zé)任和壓力。

盡管本文僅僅只是以食品行業(yè)為例進(jìn)行了分析，但是依靠市場準(zhǔn)入制度來監(jiān)管市場的理念，幾乎是中國主要監(jiān)管部門一致沿用的監(jiān)管手段。由于準(zhǔn)入控制一直是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管如證券、銀行、電力等的傳統(tǒng)管理手段，發(fā)放許可證的合法性相當(dāng)高，幾乎少有置疑，而在新出現(xiàn)的一些社會性監(jiān)管領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)監(jiān)管中，監(jiān)管部門仍沿襲了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的手段，過于強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入許可的重要性。比如，作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國一直通過市場準(zhǔn)入制度來對煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行控制。開始是要求采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證，后來隨著煤礦安全監(jiān)管部門的設(shè)置，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺開辦煤礦的資格條件，進(jìn)行準(zhǔn)入控制，發(fā)展為六證，在前四證基礎(chǔ)上增加了礦長安全資格證、安全生產(chǎn)許可證，核發(fā)機(jī)關(guān)有省國土廳（地方礦）/國土資源部（國有大礦）、省煤監(jiān)局、省煤炭廳、省工商局等。后來又增加了副礦長安全資格證、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理人員安全資格證、煤炭經(jīng)營許可證，共九證。c顏燁：《新中國煤礦安全監(jiān)管體制變遷》，《當(dāng)代中國史研究》2009年第3期。因此，從這個(gè)意義上看，盡管本文只針對食品業(yè)進(jìn)行了分析，但關(guān)于中國監(jiān)管路徑的分析，事實(shí)上遠(yuǎn)不僅僅只限于食品業(yè)，而是可以推廣至其他行業(yè)，從而提示出中國監(jiān)管國家建設(shè)中的基本矛盾與困境。