楊立新

【摘要】積極推行公職律師制度，能為依法辦事提供法治保障。因此，各級黨政機(jī)關(guān)需提高對公職律師工作在依法治國中重要作用的認(rèn)識，對公職律師的工作機(jī)構(gòu)等必要工作條件提供保障，提高公職律師待遇，保障公職律師依法履行工作職責(zé)。

【關(guān)鍵詞】公職律師 黨政機(jī)關(guān) 依法行政 【中圖分類號】D926.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求積極推行法律顧問制度、公職律師和公司律師制度以來，各級黨政機(jī)關(guān)按照要求，在2017年底之前相繼建立了公職律師制度。從目前實際情況而言，很多公職律師在黨政機(jī)關(guān)的工作中并沒有充分發(fā)揮自己的法律職責(zé)。對此，必須改進(jìn)工作，各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障和支持公職律師依法履行職責(zé)，公職律師也應(yīng)當(dāng)在工作中全面發(fā)揮自己的法律職責(zé)。

黨政機(jī)關(guān)公職律師的設(shè)置及在工作中存在的問題

我國在全面建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，黨政機(jī)關(guān)都必須加強(qiáng)法治建設(shè)，依法執(zhí)政、依法行政，在法治的范圍內(nèi)履行職責(zé)，保護(hù)人民的權(quán)益。但是，我國的司法機(jī)關(guān)依法執(zhí)行法律職責(zé)，偵查刑事案件，監(jiān)督國家工作人員，依法審理刑事、民事和行政案件，不能給黨政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)。而為社會提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所及其律師，是為案件當(dāng)事人以及其他民事主體提供法律服務(wù)，同樣不能給黨政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)。因此，在依法治國的大環(huán)境下，黨政機(jī)關(guān)只能自己設(shè)置公職律師，聘請法律顧問，才能保障其依法執(zhí)政。

公職律師是指在黨政機(jī)關(guān)設(shè)立的，由黨政機(jī)關(guān)支付薪酬，屬于國家公務(wù)員序列的律師。黨政機(jī)關(guān)的公職律師主要辦理本機(jī)關(guān)的法律事務(wù)，以提高黨政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政、依法行政水平，在法律上維護(hù)國家利益。公職律師不是為社會成員提供服務(wù)的律師，不得為社會提供有償法律服務(wù)。

就目前情況來看，盡管在全國范圍內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)的公職律師制度已經(jīng)全面建立，但在實際工作推進(jìn)中仍然面臨一些問題和困難。一是公職律師的隊伍規(guī)模較小，人數(shù)很少，有待于進(jìn)一步擴(kuò)大。同時，能夠正常開展公職律師工作的黨政機(jī)關(guān)仍然還是少數(shù)，與中央提出的目標(biāo)要求還有一定差距。二是公職律師參與所在單位法律事務(wù)工作主要停留在較淺層面，突出表現(xiàn)在“兩多兩少”，即公職律師參與行政訴訟、復(fù)議、政府信息公開等具體法律事務(wù)多，為重大決策、重大事項提供的法律意見少；對公職律師履行崗位職責(zé)提出的要求多，對不按規(guī)定聽取公職律師法律意見的行為依法依規(guī)追究責(zé)任的少。三是針對公職律師的體制機(jī)制有待完善，《中華人民共和國律師法》等法律、法規(guī)只對社會律師作了規(guī)定，沒有對公職律師作出規(guī)定，公職律師的法律地位、權(quán)利義務(wù)還沒有明確的法律依據(jù)，公職律師在申請程序、管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓(xùn)、考核獎懲、經(jīng)費支持、配套保障等方面也未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度體系。因此，可以說，公職律師制度已經(jīng)啟動，但存在問題很多，需要在法律、法規(guī)層面進(jìn)行全面規(guī)范。

黨政機(jī)關(guān)公職律師不能很好履行職責(zé)的主要原因

個別基層黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對公職律師工作不重視，這是公職律師工作開展不好，不能很好地履行職責(zé)的最主要原因。在個別基層黨政機(jī)關(guān)中，基本上都是“一把手”說了算，各種問題都是請示“一把手”決定。而常年養(yǎng)成的這種工作習(xí)慣，讓“一把手”認(rèn)為自己就代表黨委、代表政府，自己說的話就是黨委的決定，就是政府的決定，即使通過黨委會、政府常務(wù)會議或者辦公會議討論，也基本上是“一把手”說了算。在這樣的工作體制下，公職律師無法發(fā)揮作用，也沒有必要由公職律師對黨政機(jī)關(guān)的決策進(jìn)行法律上的論證。

少數(shù)基層黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)的公職律師就是為了應(yīng)對行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律糾紛的專職律師。按照《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)的公職律師有七項工作，而參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，僅僅是公職律師的職責(zé)之一。但是，少數(shù)基層黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部并沒有全面理解公職律師的工作職責(zé)，僅僅認(rèn)為公職律師就是應(yīng)對復(fù)議、訴訟、仲裁事務(wù)的專職人員，而讓公職律師去論證黨政機(jī)關(guān)的重大決策問題，是公職律師超越了職權(quán)，代行了領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)。

公職律師的法律地位沒有準(zhǔn)確界定，無法正常履行職責(zé)。按照規(guī)定，公職律師是公務(wù)員，是黨政機(jī)關(guān)編制內(nèi)的人員。但是，公職律師在黨政機(jī)關(guān)中，到底是何種地位，在何種編制之中，尚不明確。名不正則言不順，公職律師在機(jī)關(guān)中沒有確定的機(jī)構(gòu)、地位，就無法正常履行職責(zé)。就企業(yè)律師而言，現(xiàn)在絕大多數(shù)的企業(yè)特別是大規(guī)模的公司，都設(shè)有法律部。但是，法律部設(shè)置的地位不同，所起的作用就不一樣。有的企業(yè)將法律部作為與財務(wù)部、人事部同樣重要地位的部門，其領(lǐng)導(dǎo)人是企業(yè)的襄理，也就是“三把手”的地位，所有的企業(yè)決策，如果法律部不簽字、法律總監(jiān)或者襄理不簽字，公司的“一把手”就不簽字且不發(fā)生決策的后果。在這樣的企業(yè)中，法律顧問或者是企業(yè)律師有了良好的工作環(huán)境，就能夠充分發(fā)揮自己的作用。如果黨政機(jī)關(guān)也能夠像企業(yè)一樣設(shè)置法律服務(wù)部等公職律師機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)干部亦有這樣的地位，相信公職律師的職責(zé)一定會發(fā)揮好。

黨政機(jī)關(guān)中公職律師的薪酬等待遇有待提高，否則無法吸引更好的律師從事公職律師工作。毫不諱言，公職律師與專職為社會提供法律服務(wù)的律師在經(jīng)濟(jì)收入上相比較，顯然會低得多，公職律師通常就是公務(wù)員薪金，額外會有一定的辦案補貼，再加上個別黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，沒有辦法吸引資深、法律修養(yǎng)好的律師從事公職律師工作，即使投身于黨政機(jī)關(guān)的公職律師工作中，也很難充分發(fā)揮其作用。從而，影響了公職律師的工作積極性，無法激勵公職律師進(jìn)行創(chuàng)造性工作的熱情，無法充分發(fā)揮公職律師的職能作用。

全面發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)公職律師職責(zé)是依法執(zhí)政、依法行政的保障

面對黨政機(jī)關(guān)公職律師工作存在的問題以及發(fā)生這些問題的原因，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在以下方面改進(jìn)公職律師工作。

提高對公職律師工作在依法治國中重要作用的認(rèn)識。按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安”；“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國”的要求，黨政機(jī)關(guān)必須提高公職律師工作對加強(qiáng)依法治國重要作用的認(rèn)識。只有把認(rèn)識統(tǒng)一到《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求上來，才能夠加強(qiáng)對公職律師工作的領(lǐng)導(dǎo)，使公職律師充分發(fā)揮其工作職責(zé)。對此，要按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的要求，黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，要認(rèn)真抓好本地區(qū)、本部門、本單位的法律顧問、公職律師和公司律師制度的實施。未盡職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。

全面認(rèn)識和保障黨政機(jī)關(guān)公職律師依法履行工作職責(zé)。按照《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》第七項規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)法律顧問應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：第一，為重大決策、重大行政行為提供法律意見；第二，參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；第三，參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；第四，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；第五，參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；第六，所在黨政機(jī)關(guān)規(guī)定的其他職責(zé)。按照對公職律師工作職責(zé)的規(guī)定，公職律師的職責(zé)就絕不是僅僅參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，更重要的是為黨政機(jī)關(guān)重大決策、重大行政行為提供法律意見，參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草和論證工作等。這是保證黨政機(jī)關(guān)決策和法律法規(guī)規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件依法、合規(guī)、正確的重要措施。因此，黨政機(jī)關(guān)要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用：其一，討論、決定重大事項之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見；其二，起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；其三，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認(rèn)為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定。對應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公職律師的工作機(jī)構(gòu)等必要工作條件提供保障。按照中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的要求，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)等法律事務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)本單位法律顧問辦公室職責(zé)，負(fù)責(zé)本單位法律顧問、公職律師、公司律師的日常業(yè)務(wù)管理，協(xié)助組織人事部門對法律顧問、公職律師、公司律師進(jìn)行遴選、聘任、培訓(xùn)、考核、獎懲，以及對本單位申請公職律師、公司律師證書的工作人員進(jìn)行審核等。在這其中，就是黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置法律事務(wù)部門，并且該部門是本單位法律顧問辦公室。從目前來看，黨委的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)多數(shù)存在，大致設(shè)置在辦公室（廳）中。政府的法制機(jī)構(gòu)已經(jīng)合并在司法行政部門，究竟是由司法行政部門負(fù)責(zé)此項工作，還是在政府中另行建立公職律師的機(jī)構(gòu)，尚不得而知。依筆者所見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有自己的法制機(jī)構(gòu)，最起碼也要由合并在司法行政機(jī)構(gòu)中的政府法制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府公職律師辦公室的工作。同時，還要提高黨政機(jī)構(gòu)公職律師部門的地位，特別是要把總法律顧問作為同級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，保證公職律師有足夠的地位，能夠履行公職律師的職責(zé)。否則，名不正則言不順，想要充分發(fā)揮公職律師的職責(zé)，是不太可能的。

提高公職律師待遇，保障公職律師依法履行職責(zé)。在《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中，沒有規(guī)定公職律師的權(quán)利，只是對外聘法律顧問在履行法律顧問職責(zé)期間享有下列權(quán)利：一是依據(jù)事實和法律，提出法律意見；二是獲得與履行職責(zé)相關(guān)的信息資料、文件和其他必需的工作條件；三是獲得約定的工作報酬和待遇；四是與聘任機(jī)關(guān)約定的其他權(quán)利。這些有關(guān)法律顧問的權(quán)利規(guī)定，關(guān)于報酬和待遇以及其他權(quán)利方面的內(nèi)容，都需要進(jìn)行約定。對此，應(yīng)聘的公職律師應(yīng)當(dāng)與聘請的黨政機(jī)關(guān)事先通過合同對有關(guān)的薪金、待遇，以及其他權(quán)利等內(nèi)容約定好。對于公職律師接受的約定，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行約定的義務(wù)，不得違約。對于黨政機(jī)關(guān)自己的公職律師，也應(yīng)當(dāng)提高待遇，在管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓(xùn)、考核獎懲、經(jīng)費支持、配套保障等方面，要形成統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，保障公職律師依法履行職責(zé)，在黨政機(jī)關(guān)中充分發(fā)揮自己的作用。

（作者為天津大學(xué)法學(xué)院卓越教授，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見>》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2016年6月16日。

②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習(xí)）