揣小明，陳萌

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我國應(yīng)急志愿者組織管理對比分析研究

揣小明，陳萌

（河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

應(yīng)急志愿者作為我國應(yīng)急救援的重要力量，在應(yīng)急救援中發(fā)揮著重要作用。我國應(yīng)急志愿者組織在人員構(gòu)成、培訓(xùn)演練、信息系統(tǒng)、法律法規(guī)和激勵機(jī)制方面均存在嚴(yán)重的問題。為進(jìn)一步完善我國應(yīng)急志愿者管理體系，采用文獻(xiàn)梳理、對比分析、歸納總結(jié)方法剖析我國志愿者管理的現(xiàn)狀，對比分析中、美、日三個國家志愿者管理的異同，并最終提出了志愿者管理的相應(yīng)策略。

志愿者組織；應(yīng)急志愿者；管理體系；應(yīng)急技能

1 我國應(yīng)急志愿者管理現(xiàn)狀分析

2008年之后，我國應(yīng)急志愿者管理方面的研究和應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)開始迅猛發(fā)展，對應(yīng)急志愿者的管理實現(xiàn)了從有到無的轉(zhuǎn)變。近幾年，我國洪災(zāi)、滑坡、泥石流、地震等自然災(zāi)害頻發(fā)，應(yīng)急志愿者隊伍在應(yīng)對這些突發(fā)事件時，比專業(yè)救援隊伍更具靈活性，能夠在災(zāi)害開始至響應(yīng)之間的救災(zāi)盲區(qū)率先開始救援，為專業(yè)應(yīng)急救援隊伍到達(dá)現(xiàn)場展開救援贏得時間。同時，應(yīng)急志愿者組織屬于民間社會自治組織，對基層的情況更為了解，在發(fā)生突發(fā)事件時，能就近展開應(yīng)急救援，能在最大程度上搶救生命。汶川地震之后，我國各地應(yīng)急志愿者組織行動起來，深入災(zāi)區(qū)展開應(yīng)急救援，據(jù)了解，此次參與抗震救災(zāi)的志愿者達(dá)300萬人以上[1]，這是我國志愿者最大的行動之一，與此同時，隨著越來越多的志愿者向災(zāi)區(qū)涌去，超出了災(zāi)區(qū)的承載能力，非但起不了救災(zāi)的作用，還會擾亂災(zāi)區(qū)原有的社會秩序，加重災(zāi)區(qū)的負(fù)擔(dān)。這次的志愿者行動也將我國志愿者組織存在的問題暴露了出來。

1.1 組織成員構(gòu)成不合理

經(jīng)過近幾年的蓬勃發(fā)展，我國志愿者隊伍逐步發(fā)展壯大，截至2017-06-30，我國志愿者總數(shù)已達(dá)4 242萬名[2]，但在人員構(gòu)成上，仍存在2個重大的問題：①志愿者隊伍的年齡結(jié)構(gòu)不合理。在我國的志愿者隊伍中，學(xué)生群體和老年群體占據(jù)了很大一部分，而青壯年志愿者所占比例較小[3]。由于學(xué)生群體具有很強(qiáng)的流動性，增加了應(yīng)急志愿者組織的不穩(wěn)定性。②由于我國志愿者組織中的成員大多是由于興趣愛好而聚集在一起的，缺少規(guī)范的組織管理，只能在工作之余參與組織的活動。由于缺少專職志愿者和專業(yè)人員，導(dǎo)致如果在工作時間發(fā)生突發(fā)事件，可調(diào)動的應(yīng)急志愿者數(shù)量很少，不能有效應(yīng)對突發(fā)事件。

1.2 心理健康培訓(xùn)相對較少

參與搶險救援，雖然是志愿者的自愿行為，但是保障應(yīng)急志愿者的生理和心理健康仍是志愿者組織和政府有關(guān)部門的職責(zé)。目前，我國志愿者培訓(xùn)主要是針對應(yīng)急技能的，缺少對志愿者的心理培訓(xùn)。在救災(zāi)中，掌握一些必要的緩解心理壓力的方法是非常必要的，這主要是因為志愿者在參與突發(fā)事件處置時容易受到心理傷害，并且心理危機(jī)具有一定的隱蔽性，會在救災(zāi)結(jié)束后一段時間內(nèi)爆發(fā)。參加過汶川地震救災(zāi)的北川縣救災(zāi)辦主任董玉飛，在地震后第145天自縊身亡，造成這個悲劇的主要原因就是地震后，他不能很好走出危機(jī)，給自己帶來很大的壓力[4]。因此，必須加強(qiáng)對志愿者的心理培訓(xùn)。

1.3 缺乏信息共享系統(tǒng)

在應(yīng)對突發(fā)事件時，迅速有效地獲取災(zāi)區(qū)的信息，是展開精準(zhǔn)救災(zāi)的前提，而我國目前的信息系統(tǒng)仍處于“部門所有，條線為主”階段[5]，各部門獨(dú)立開展工作，信息資源沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，應(yīng)急志愿者在參與搶險救災(zāi)時，存在嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象。在汶川地震中，有8個縣及108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外信息完全中斷，在震后11 h后，汶川縣才首次與外界取得聯(lián)系，在災(zāi)后第4天災(zāi)區(qū)通信才全部打通[6]。災(zāi)區(qū)中的信息孤島，嚴(yán)重阻礙著應(yīng)急志愿者開展搶險救災(zāi)工作，造成更大的損失。

1.4 法律法規(guī)不健全

我國對應(yīng)急志愿服務(wù)的研究起步較晚，還沒有形成一套完整的法律法規(guī)體系。我國涉及應(yīng)急志愿者管理的法律法規(guī)較少，我國目前只有《中國注冊志愿者管理辦法》和《志愿服務(wù)條例》在國家層面涉及到志愿者方面的管理。而且這些法律法規(guī)的實操性較差，都只涉及了一些原則性的內(nèi)容，比如《中國注冊志愿者管理辦法》只是對注冊志愿者的一些流程進(jìn)行規(guī)范，《志愿服務(wù)條例》中多次使用“應(yīng)當(dāng)”“可以”等詞匯，表明了其非強(qiáng)制性的特點，并沒有上升到法律法規(guī)的高度，對我國應(yīng)急志愿者管理工作的監(jiān)督作用有限。

1.5 激勵制度不完善

我國的應(yīng)急志愿者激勵制度主要以缺少物質(zhì)激勵的精神激勵為主。在精神激勵方面，以北京市為例，最主要的激勵方式包括志愿者表彰大會、全市星級志愿者認(rèn)證大會和對優(yōu)秀志愿者進(jìn)行升學(xué)推薦等[7]。雖然以星級認(rèn)證為主，但卻沒有統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，缺少官方認(rèn)證的榮譽(yù)稱號。在物質(zhì)激勵方面，根據(jù)馬斯洛需求層次理論分析，精神激勵雖然能滿足志愿者較高層次的需求，但缺少必要的物質(zhì)激勵，導(dǎo)致整個激勵制度成為空中樓閣，不能很好調(diào)動應(yīng)急志愿者的積極性。長此以往，容易導(dǎo)致志愿者組織的成員流失，不利于組織的發(fā)展。

2 國內(nèi)外應(yīng)急志愿者管理對比分析

美國和日本擁有較為完整的應(yīng)急志愿者構(gòu)成體系，由專業(yè)人員和普通群眾共同構(gòu)成，涉及了醫(yī)生、護(hù)士、消防員等方面的專業(yè)人員；重視構(gòu)建統(tǒng)一的培訓(xùn)演練制度，在全社會形成一種重視培訓(xùn)的氛圍，使志愿者組織有動力定期開展志愿者培訓(xùn)；建立了從上至下較為完善的應(yīng)急信息共享系統(tǒng)，有專門的機(jī)構(gòu)對這些信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，有利于增強(qiáng)搶險救災(zāi)中的溝通協(xié)調(diào)能力；具有完善的法律法規(guī)體系，既有全國層面的，又有地方層面的，既有總體規(guī)范的，又有具體實操的，從法律的高度對應(yīng)急志愿者的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，具有強(qiáng)制性；在激勵制度方面，重視將精神激勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合，從各方面調(diào)動應(yīng)急志愿者的積極性。

我國應(yīng)急志愿者雖然由專業(yè)志愿者和自發(fā)型志愿者2部分組成，但從宏觀的角度看，我國擁有的專業(yè)志愿者數(shù)目遠(yuǎn)低于自發(fā)型自愿者，志愿者組織的穩(wěn)定性較差；對志愿者的培訓(xùn)，主要是各組織獨(dú)立展開，沒有形成統(tǒng)一的培訓(xùn)體系；在信息系統(tǒng)方面，政府掌握了最豐富的信息資源，但政府各部門間缺少有效溝通的渠道，容易出現(xiàn)信息孤島；我國對志愿者的管理至今沒有上升到法律的高度，缺乏對應(yīng)急志愿者管理的法律依據(jù)；對志愿者的激勵主要集中在精神層面，缺少必要的物質(zhì)激勵基礎(chǔ)。為了使我國應(yīng)急志愿者管理更好地發(fā)展，本文從人員構(gòu)成、培訓(xùn)演練、信息系統(tǒng)、法律法規(guī)和激勵機(jī)制5個方面，將我國應(yīng)急志愿者管理和美國、日本進(jìn)行比較，如表1所示。借鑒美國和日本在應(yīng)急志愿者管理方面的優(yōu)勢，彌補(bǔ)我國的不足，招募專業(yè)人才，擴(kuò)大專業(yè)志愿者隊伍；統(tǒng)一演練標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急志愿者培訓(xùn)的有效性；打破信息壁壘，構(gòu)建信息共享系統(tǒng)；加強(qiáng)立法研究，完善法律體系；構(gòu)建精神激勵和物質(zhì)激勵相結(jié)合的激勵制度。

表1 中、美、日應(yīng)急志愿者管理比對表

美國日本中國 人員構(gòu)成來源于各行各業(yè)的人員，既有專職工作人員，又有專業(yè)志愿者，比如消防人員、醫(yī)生、護(hù)士等。此外，美國的邦、州、郡、市都有自己的應(yīng)急救援專業(yè)隊伍，主要由應(yīng)急志愿者組成日本的志愿服務(wù)主要由NPO等志愿者組織來進(jìn)行，其人員大多來自上班族、學(xué)生、民營企業(yè)、個體經(jīng)商戶等不同群體，并形成了國家、地方、民間志愿者三者有機(jī)結(jié)合的體系我國應(yīng)急志愿者主要由專業(yè)應(yīng)急志愿者（比如消防志愿者、地震志愿者、紅十字志愿者、人防志愿者）和自發(fā)型應(yīng)急志愿者（比如草根志愿者）組成 培訓(xùn)演練主要分為兩大類：一類是美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局制定的除應(yīng)急消防人員的志愿者培訓(xùn)；另一類是由美國消防局對消防志愿者的培訓(xùn)日本政府不僅自身組織開展相關(guān)的培訓(xùn)講座，同時還將部分業(yè)務(wù)委托給NPO團(tuán)體，重視日常的危機(jī)演練，并對各類的培訓(xùn)效果進(jìn)行評估各應(yīng)急志愿者組織獨(dú)立開展應(yīng)急志愿者培訓(xùn)。主要針對意識、法制、基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn) 信息系統(tǒng)實施“E-FEMA”戰(zhàn)略，建立了應(yīng)急信息系統(tǒng)層次機(jī)構(gòu)模型，主要包括3個子系統(tǒng)：聯(lián)邦應(yīng)急管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理系統(tǒng)、災(zāi)害損失評估系統(tǒng)日本的救災(zāi)志愿者中心與各救援單位保持溝通和聯(lián)系，關(guān)注災(zāi)區(qū)在人力物力上的需求，并通過應(yīng)急志愿者的數(shù)據(jù)庫和信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)信息共享我國政府對信息資源的管理基本處在“部門所有，條線為主”的格局，不同的政府部門自行構(gòu)建信息系統(tǒng) 法律法規(guī)《志愿服務(wù)法》《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》《國家和社區(qū)服務(wù)法案》《全美服務(wù)信任法案》《志愿者保護(hù)法》《好撒瑪利亞人法》《災(zāi)害對策基本法》《特定非營利活動促進(jìn)法》《東京都防災(zāi)志愿者綱要》《中國注冊志愿者管理辦法》《志愿服務(wù)條例》 激勵機(jī)制設(shè)立專項資金，為做出突出貢獻(xiàn)的志愿者提供獎勵，在升學(xué)與就業(yè)方面有優(yōu)惠。政府對做滿1 400 h的青年志愿者每年給予4 275美元的獎學(xué)金日本協(xié)作機(jī)構(gòu)JICA通過提供職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、就業(yè)咨詢和招聘信息、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助、部分自治體和學(xué)校還制定了特別考試制度、優(yōu)先錄用等優(yōu)待政策來鼓勵青年志愿者參與各種志愿服務(wù)對在志愿服務(wù)活動中做出突出貢獻(xiàn)的志愿者按照有關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行表彰和獎勵。國家鼓勵企業(yè)和其他組織在同等條件下優(yōu)先招用有良好支援服務(wù)記錄的志愿者

3 完善應(yīng)急志愿者管理的應(yīng)對建議

從表1和我國應(yīng)急志愿者發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國應(yīng)急志愿者管理仍存在很多問題，針對這些存在的問題，本文給出一些建議。

3.1 完善應(yīng)急志愿者成員結(jié)構(gòu)

建立合理的應(yīng)急志愿者隊伍，完善應(yīng)急志愿者的成員結(jié)構(gòu)。在年齡上，打造以中青年為主的應(yīng)急志愿者隊伍，中青年是應(yīng)急救援中的主要力量，加強(qiáng)對這一部分人群的培養(yǎng)，保持應(yīng)急志愿者組織的活力；吸引更多具有專業(yè)技能的人群參與到應(yīng)急志愿者組織，比如醫(yī)生、護(hù)士、消防人員等。同時還需擴(kuò)大應(yīng)急志愿者組織中專職志愿者的招募，確保在工作時間發(fā)生突發(fā)事件時，也有必要的應(yīng)急志愿者力量參與到應(yīng)急救援之中。

3.2 重視應(yīng)急志愿者的心理培訓(xùn)

對應(yīng)急志愿者的心理培訓(xùn)制度，應(yīng)該像專業(yè)技能培訓(xùn)制度一樣，具有明確的培訓(xùn)內(nèi)容，將常態(tài)與非常態(tài)下的應(yīng)急志愿者心理培訓(xùn)相結(jié)合。在常態(tài)下，建設(shè)“心靈氧吧”和宣泄室，以便應(yīng)急志愿者發(fā)泄心里積壓的消極情緒。在非常態(tài)下，即在應(yīng)急救援活動結(jié)束后的一段時期內(nèi)，運(yùn)用心理危機(jī)ABC評估模型和心理測量表，評估參與應(yīng)急救援的志愿者的心理狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，并通過團(tuán)體輔導(dǎo)和個體輔導(dǎo)相結(jié)合，來進(jìn)行志愿者參與救援的災(zāi)后心理危機(jī)干預(yù)，幫助他們盡快從災(zāi)害場景走出來。

3.3 建立信息共享系統(tǒng)

信息公開是應(yīng)急管理的生命線，是應(yīng)急志愿者開展工作的前提條件。在大數(shù)據(jù)的背景下，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國應(yīng)急志愿者管理方面的具體情況，整合信息資源，建立一個包含群眾管理系統(tǒng)、志愿者組織的管理系統(tǒng)、應(yīng)急救援物資的管理系統(tǒng)、救援信息的管理系統(tǒng)、救援任務(wù)的管理系統(tǒng)和后臺管理系統(tǒng)組成的災(zāi)情信息收集平臺。各管理系統(tǒng)相互配合，共同管理災(zāi)情信息，實現(xiàn)災(zāi)情信息共享，最大限度地減少生命財產(chǎn)損失。

災(zāi)情信息收集平臺及其功能如圖1所示。

3.4 建立健全的法律法規(guī)

現(xiàn)階段，我國對應(yīng)急志愿者的研究快速發(fā)展，建立相應(yīng)的法律法規(guī)是開展應(yīng)急志愿活動的重要保障。需要借鑒美國從一般到特殊的法律體系，再根據(jù)我過應(yīng)急志愿者管理的現(xiàn)狀建立起完善的志愿者管理法律法規(guī)。需要建立一部總體性的法律，從宏觀上指導(dǎo)應(yīng)急志愿者的發(fā)展方向；需要完善在應(yīng)急志愿者招募、培訓(xùn)、激勵和保障方面的法律，對涉及應(yīng)急志愿者管理的各方面事務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，從法律層面規(guī)范應(yīng)急志愿者的管理。

圖1 災(zāi)情信息收集平臺及其功能

3.5 構(gòu)建合理的應(yīng)急志愿者激勵制度

借鑒美國和日本在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗，我國在應(yīng)急志愿者激勵制度上需要在重視精神激勵的基礎(chǔ)上也重視物質(zhì)激勵，共同促進(jìn)我國應(yīng)急志愿者管理的發(fā)展。

在精神激勵方面，需建立一套官方的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證級別，由政府統(tǒng)一認(rèn)證，嚴(yán)格按照相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并將考核結(jié)果進(jìn)行公示，增強(qiáng)志愿者組織的透明度。在物質(zhì)激勵方面，設(shè)立應(yīng)急志愿者獎勵專項基金，對在應(yīng)急救援中表現(xiàn)好的志愿者發(fā)放獎勵金，建立與精神激勵相配套的物質(zhì)激勵，增加志愿者的工作積極性，增強(qiáng)志愿者組織的凝聚力。

［1］范如意.應(yīng)急管理中志愿者組織與政府合作研究［D］.南京：南京工業(yè)大學(xué)，2017.

［2］伊紫貽.《中國志愿服務(wù)發(fā)展報告（2017）》發(fā)布［N］.北京日報，2017-11-13.

［3］宋云超.關(guān)于借鑒日本應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制的思考［J］.法制與社會，2014（27）：184-188.

［4］鄧明昱.天堂之路在何方——四川大地震后自殺案例啟示錄［J］.國際中華應(yīng)用心理學(xué)雜志，2008，5（14）：90-96.

［5］姚國章，劉忠祥.大數(shù)據(jù)背景下的政府信息資源整合與利用［J］.南京郵電大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，17（04）：20-25.

［6］陳旭.汶川地震災(zāi)區(qū)應(yīng)急通信恢復(fù)與經(jīng)驗總結(jié)［C］//2010年應(yīng)急管理國際研討會論文集.中共四川省委黨校，2010：1101-1106.

［7］秦緒坤，喻聲援，周玲.完善應(yīng)急志愿服務(wù)的建議［J］.社會治理，2017（02）：61-70.

［8］何正標(biāo).美國應(yīng)急救援體系［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2017（01）：85-87.

〔編輯：嚴(yán)麗琴〕

2095－6835（2018）19－0010－03

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10.15913/j.cnki.kjycx.2018.19.010

揣小明（1982—），男，河北唐山人，博士，副教授，主要研究方向為環(huán)境應(yīng)急管理、環(huán)境地球化學(xué)、安全管理學(xué)。陳萌（1997—），女，四川德陽人，本科生，公共事業(yè)管理專業(yè)。