土地承包期延長對(duì)征地補(bǔ)償?shù)挠绊?/h1>
2018-10-12 09:26:50仝照民
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技 2018年16期
仝照民
摘要 以長春市汽車開發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，構(gòu)建農(nóng)地保障功能測(cè)度指標(biāo)，利用收益還原法和功能價(jià)值法建立農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論框架，并對(duì)承包期延長前后農(nóng)地保障效益的變化進(jìn)行比較。結(jié)果表明，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障效益顯著，承包期延長提高了農(nóng)地的社會(huì)保障效益，未來若繼續(xù)采用產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行征地補(bǔ)償，將對(duì)農(nóng)民長期利益造成損害。因此，補(bǔ)償應(yīng)朝多元化方向轉(zhuǎn)變，提高補(bǔ)償方式的可持續(xù)性，采用多種措施結(jié)合的方法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安置。
關(guān)鍵詞 土地承包期；收益還原法；農(nóng)地保障；征地補(bǔ)償
中圖分類號(hào) F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）16-0288-03
Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation
TONG Zhao-min
（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）
Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.
Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation
黨的十九大報(bào)告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”[1]，延長承包期對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著長遠(yuǎn)意義。農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、養(yǎng)老等具有一定的保障功能，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后并且一時(shí)難以建立的情況下[2]，土地的保障功能對(duì)于農(nóng)民意義重大。土地承包期延長將會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)投入積極性，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展，擴(kuò)大土地保障效益。中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展必將導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化[3]，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)仍然具有典型的二元經(jīng)濟(jì)特征，城市土地面積快速擴(kuò)張，導(dǎo)致土地需求量的激增[4]。我國征地制度改革滯后，存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、因公共利益需要的建設(shè)用地范疇不明、征地程序缺失等問題[5]，在土地承包期延長后如果不能及時(shí)改進(jìn)補(bǔ)償制度，將會(huì)激化土地征收過程中的矛盾沖突，引發(fā)并行的社會(huì)問題。因此，對(duì)研究區(qū)土地保障效益進(jìn)行量化，比較承包期延長前后保障效益的變化趨勢(shì)，將為改進(jìn)農(nóng)地征收補(bǔ)償體制提供參考。
1 研究區(qū)農(nóng)地保障功能分析
1.1 研究區(qū)概述及數(shù)據(jù)來源
長春市汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于長春市區(qū)西南部，是建設(shè)長春西部新城區(qū)和長春國際汽車城的重要平臺(tái)[6]，對(duì)于土地有較大需求。2017年4月，通過實(shí)地走訪和問卷的形式對(duì)汽車區(qū)繁榮村、前程村等逾40戶失地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，得到有效問卷387份，結(jié)合征地中心提供的備案資料和《長春市統(tǒng)計(jì)年鑒》，對(duì)汽車開發(fā)區(qū)農(nóng)地保障功能進(jìn)行分析。
1.2 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障功能
農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)收益上，當(dāng)農(nóng)民擁有土地時(shí)，可以耕種土地而獲得經(jīng)濟(jì)收益，這是一種恒久的收益流。當(dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，應(yīng)該對(duì)其轉(zhuǎn)移的收益流進(jìn)行補(bǔ)償，在數(shù)量上等于若干年土地收益之和[7]。收益還原法可以將農(nóng)地未來每年預(yù)期的客觀收益以一定的資本化率折算到估價(jià)期日現(xiàn)值[8]，與農(nóng)用地有關(guān)的收益和費(fèi)用等資料相對(duì)比較容易收集，其一般計(jì)算公式如下：
p=■[1-■]
式中，p為土地承包置換經(jīng)濟(jì)價(jià)值，a為農(nóng)用地年純收益，r為貼現(xiàn)率，n為農(nóng)地承包年期。通過查閱長春市統(tǒng)計(jì)年鑒，得到長春市農(nóng)用地產(chǎn)值（表1）。
結(jié)合社會(huì)平均利潤對(duì)農(nóng)地純收益進(jìn)行修正，得到平均年純收益為12 405元/hm2，貼現(xiàn)率根據(jù)銀行的標(biāo)準(zhǔn)確定為5%，農(nóng)地承包年期為30年，計(jì)算得到農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為190 695元/hm2。
1.3 農(nóng)地社會(huì)保障功能
土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能可以歸納為以下4個(gè)方面：一是為農(nóng)民提供基本生活保障；二是為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；三是為農(nóng)民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。
由表2可以看出，大部分農(nóng)民肯定了土地的基本生活保障作用，主要還是由于我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的落后和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，承包地對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效用正在弱化，目前農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)不再是農(nóng)民唯一的收入，兼職農(nóng)民在汽車開發(fā)區(qū)較為普遍。
通過賦予不同保障程度相應(yīng)的權(quán)重對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較處理，得到相對(duì)效用均值。對(duì)土地不同的保障效用打分，根據(jù)問卷結(jié)果得到5個(gè)方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，計(jì)算公式為：
Xi=■wjNj
式中，Xi為第i項(xiàng)效用分值，wj為不同保障程度對(duì)應(yīng)的權(quán)重，Nj為不同保障程度對(duì)應(yīng)的問卷份數(shù)。
計(jì)算第i項(xiàng)效用相對(duì)總效用的均值，計(jì)算公式為：
Zi=■
計(jì)算可得，基本生活保障、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、為后代提供土地、心理保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值分別為0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4項(xiàng)社會(huì)保障效用均值之和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值的4.88倍，而汽車開發(fā)區(qū)的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為190 693元/hm2，其置換社會(huì)保障價(jià)值為915 330元/hm2。而研究區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)約為75萬元/hm2，故在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，政府可能忽略了農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值，不足額的補(bǔ)償費(fèi)也是部分農(nóng)民對(duì)征地不滿意的原因。
2 承包期延長后農(nóng)地保障效益的變化
在十九大公布的報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來，第一輪土地承包從1983年開始，承包期15年；第二輪從1997年開始，承包期30年。中國農(nóng)村人口占總?cè)丝诮?0%，人們非常關(guān)注2027年承包期滿之后的形勢(shì)[10]，而如今中央的該項(xiàng)決策為未來指明了方向。
延長承包期可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的保護(hù)意識(shí)，減少農(nóng)藥、化肥的過度使用。過短的承包期往往會(huì)導(dǎo)致掠奪式經(jīng)營等短期行為，但擁有更長更穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民，會(huì)將合理休養(yǎng)土地納入考慮范疇，可以促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著承包期的延長，農(nóng)民將更敢于對(duì)土地進(jìn)行投資。在此之前，農(nóng)民的資本不敢過多投入在流轉(zhuǎn)來的土地上，擔(dān)心流轉(zhuǎn)期內(nèi)不能回收成本，而將承包期延長30年，農(nóng)民在土地上的投資將更大膽，投入也將更多。同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)有了明確預(yù)期，將有助于形成農(nóng)村土地市場(chǎng)，農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值認(rèn)識(shí)越高，在流轉(zhuǎn)時(shí)獲得的回報(bào)也將越高。不僅如此，在農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后的情況下，延長承包期使農(nóng)地在保障基本生活、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方面更加重要。
在僅考慮承包時(shí)間變化的情況下，計(jì)算可得新的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為234 810元/hm2，置換社會(huì)保障價(jià)值為1 145 865元/hm2，較之前提高了23%。如果考慮土地投入的加大、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍、社會(huì)保障效用的增強(qiáng)等因素，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障價(jià)值將會(huì)更大。因此，在征收土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取更合理的補(bǔ)償方式，盡可能地保護(hù)農(nóng)民的利益。
3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)征收的合理補(bǔ)償
3.1 征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和問題
作為我國征地制度改革核心的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直是政策制定者和學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，隨著農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，以經(jīng)濟(jì)矛盾為主的征地問題日益突出[11]。我國現(xiàn)行征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)[12]，數(shù)額是被征收前3年平均年產(chǎn)值的數(shù)倍。而農(nóng)村土地征收后的農(nóng)民補(bǔ)償以貨幣安置為主，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)和其余相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，之后讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但隨著農(nóng)民對(duì)土地投入的累積、土地資源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行的補(bǔ)償，已經(jīng)無法讓農(nóng)民得到長期的穩(wěn)定生活[13]。一次性的貨幣補(bǔ)償僅僅考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有考慮到失地農(nóng)民今后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等長期發(fā)展問題，也沒有與社會(huì)保障制度銜接；同時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)很容易在短時(shí)間內(nèi)被農(nóng)民揮霍空，部分沒有經(jīng)濟(jì)來源的失地農(nóng)民將對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成極大的影響。在承包期延長30年的新政策出臺(tái)后，這種短期補(bǔ)償方式的弊端將會(huì)被放大。因此，征地補(bǔ)償方式更應(yīng)當(dāng)具備長遠(yuǎn)性和多元性。
3.2 合理改進(jìn)征地補(bǔ)償?shù)慕ㄗh
3.2.1 擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。對(duì)比汽車開發(fā)區(qū)實(shí)際補(bǔ)償金額與理論補(bǔ)償金額可以發(fā)現(xiàn)，政府在進(jìn)行土地征收時(shí)，僅考慮了農(nóng)民失去土地所損失的經(jīng)濟(jì)收入，而忽略了土地所兼?zhèn)涞纳鐣?huì)保障價(jià)值。雖然各國根據(jù)不同的價(jià)值取向堅(jiān)持著不同的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是從世界發(fā)展趨勢(shì)上看，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償范圍呈現(xiàn)日益放寬的趨勢(shì)。結(jié)合我國實(shí)際情況，雖然不能完全涵蓋國外那些細(xì)致入微的征收補(bǔ)償范圍，但我國在征收補(bǔ)償范圍上確實(shí)有待擴(kuò)大。征收補(bǔ)償應(yīng)不僅僅局限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)囊括經(jīng)濟(jì)損失的各種形式，農(nóng)地的基本生活保障功能、提供就業(yè)機(jī)會(huì)功能、心理保障功能以及子女繼承功能等社會(huì)保障效用也應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。農(nóng)民在沒有充足的財(cái)富積累、沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、沒有健全的社會(huì)保障體系時(shí)，在較大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料[14]，在承包期延長后，農(nóng)地的社會(huì)保障功能更加凸顯出來。因此，政府可以幫助農(nóng)民上繳社會(huì)保障費(fèi)用，確保農(nóng)民能夠享有等同于城市居民的社會(huì)保障服務(wù)。此外，在研究區(qū)還存在著一部分農(nóng)地因?yàn)檎魇斩环指畹那闆r。土地分割會(huì)造成不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的損失，國外普遍存在著土地殘損補(bǔ)償[15]，如果殘損的土地極大的影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府應(yīng)對(duì)集體土地進(jìn)行全部征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償，被征地集體農(nóng)民也應(yīng)享有相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)。
3.2.2 提高征地補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。土地承擔(dān)著農(nóng)民絕大部分生活支出，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，農(nóng)民失去土地不僅代表著當(dāng)前生活無法得到保障，而且意味著失去養(yǎng)老保障。從某種意義上講，農(nóng)地不僅承擔(dān)了一代人的生計(jì)，還負(fù)擔(dān)了下一代人的生活，如果征地補(bǔ)償只考慮眼前利益而忽略可持續(xù)性，將帶來嚴(yán)重的農(nóng)村養(yǎng)老問題[16]。在承包期延長的形勢(shì)下，為了體現(xiàn)土地的增值收益，可以采用土地?fù)Q股的補(bǔ)償方式，從而彌補(bǔ)當(dāng)前補(bǔ)償方式難以長遠(yuǎn)的缺陷。征地代表著房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)、高速公路等項(xiàng)目的開展，不同用途的土地其收益大不相同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地所產(chǎn)生的增值主要是農(nóng)業(yè)地租轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地地租所增加的資本化地租，是一種長期的收益流[17]。隨著我國融資方式的不斷創(chuàng)新，征地農(nóng)民入股的方式不僅可以讓農(nóng)民分享項(xiàng)目收益、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還可以緩解征地矛盾、促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，一次性補(bǔ)償變成長期補(bǔ)償避免了失地農(nóng)民揮霍補(bǔ)償款給社會(huì)穩(wěn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)減輕了企業(yè)投資初期的融資問題[18]。
3.2.3 拓寬征地補(bǔ)償?shù)男问健Ｍ恋貙?duì)農(nóng)民的作用體現(xiàn)在各個(gè)方面，以貨幣形式進(jìn)行的征地補(bǔ)償，難以全方面考慮失地農(nóng)民未來的生活，也未能體現(xiàn)土地的等價(jià)交換。隨著可支配土地時(shí)限的延長，土地對(duì)農(nóng)民的影響將更加深入，因而應(yīng)當(dāng)探索除了貨幣以外的補(bǔ)償形式，以彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的不足，成為貨幣補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充，確保被征地農(nóng)民的生活不因征地受到影響。目前，各地方政府在實(shí)踐中總結(jié)出了多種安置失地農(nóng)民的途徑，包括留地安置、集體土地使用權(quán)入股、組織就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障安置等[19]。留地安置是指在征地時(shí)，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地，交回給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，以建設(shè)用地替代農(nóng)用地作為對(duì)村經(jīng)濟(jì)集體組織和農(nóng)民的補(bǔ)償。留地安置是一種典型的以地易地的實(shí)物補(bǔ)償，用建設(shè)用地來更換農(nóng)民種植生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，體現(xiàn)了土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)等性，既間接提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又妥善解決了農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題；既為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供了必要的場(chǎng)所和基礎(chǔ)，又為農(nóng)民提供了良好的就業(yè)機(jī)會(huì)[20]。社會(huì)保障安置是政府征收農(nóng)村集體土地后，通過購買社保使被征地農(nóng)民享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，從而補(bǔ)償土地被征收后農(nóng)民失去長遠(yuǎn)生計(jì)保障的損失。這種以地?fù)Q社保的方式在一定程度上消除了不同地區(qū)農(nóng)民在安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的互相攀比，有效解決了征地糾紛的發(fā)生。同時(shí)，該模式的實(shí)踐也擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，增強(qiáng)了社?；鸬恼{(diào)節(jié)能力[21]。雖然補(bǔ)償方式還存在諸多的爭議，但采用多種安置形式組合的方法，可以發(fā)揮各項(xiàng)措施之長，彌補(bǔ)“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，從根本上確保不因征地而降低農(nóng)民生活水平，不因征地而使農(nóng)民喪失可持續(xù)生計(jì)，不因征地而犧牲穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境[22]。
4 結(jié)語
在新形勢(shì)下，深化土地改革，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，著眼點(diǎn)仍是土地征收的補(bǔ)償問題。當(dāng)前土地征收制度雖然仍存在諸多問題，但是各地政府正在積極解決，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償途徑，體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體的意愿。在土地承包期延長的契機(jī)下，政府更應(yīng)該加快土地征收補(bǔ)償制度的完善，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償方式的可持續(xù)性，采用多種補(bǔ)償方式相結(jié)合的方法，盡可能地照顧到農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
在征地補(bǔ)償過程中，因?yàn)椤段餀?quán)法》明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)村集體，所以土地補(bǔ)償款依法只能補(bǔ)償?shù)酱寮w而不是農(nóng)民個(gè)人[23]，而土地承包期延長雖然不意味著土地私有化，但是農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)土地享有的占用、使用、收益權(quán)能卻更加明顯，失去土地時(shí)農(nóng)民個(gè)體損失也更為突出。因此，補(bǔ)償款的分配問題有待進(jìn)一步的研究。
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仝照民
摘要 以長春市汽車開發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，構(gòu)建農(nóng)地保障功能測(cè)度指標(biāo)，利用收益還原法和功能價(jià)值法建立農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論框架，并對(duì)承包期延長前后農(nóng)地保障效益的變化進(jìn)行比較。結(jié)果表明，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障效益顯著，承包期延長提高了農(nóng)地的社會(huì)保障效益，未來若繼續(xù)采用產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行征地補(bǔ)償，將對(duì)農(nóng)民長期利益造成損害。因此，補(bǔ)償應(yīng)朝多元化方向轉(zhuǎn)變，提高補(bǔ)償方式的可持續(xù)性，采用多種措施結(jié)合的方法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安置。
關(guān)鍵詞 土地承包期；收益還原法；農(nóng)地保障；征地補(bǔ)償
中圖分類號(hào) F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）16-0288-03
Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation
TONG Zhao-min
（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）
Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.
Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation
黨的十九大報(bào)告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”[1]，延長承包期對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著長遠(yuǎn)意義。農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、養(yǎng)老等具有一定的保障功能，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后并且一時(shí)難以建立的情況下[2]，土地的保障功能對(duì)于農(nóng)民意義重大。土地承包期延長將會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)投入積極性，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展，擴(kuò)大土地保障效益。中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展必將導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化[3]，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)仍然具有典型的二元經(jīng)濟(jì)特征，城市土地面積快速擴(kuò)張，導(dǎo)致土地需求量的激增[4]。我國征地制度改革滯后，存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、因公共利益需要的建設(shè)用地范疇不明、征地程序缺失等問題[5]，在土地承包期延長后如果不能及時(shí)改進(jìn)補(bǔ)償制度，將會(huì)激化土地征收過程中的矛盾沖突，引發(fā)并行的社會(huì)問題。因此，對(duì)研究區(qū)土地保障效益進(jìn)行量化，比較承包期延長前后保障效益的變化趨勢(shì)，將為改進(jìn)農(nóng)地征收補(bǔ)償體制提供參考。
1 研究區(qū)農(nóng)地保障功能分析
1.1 研究區(qū)概述及數(shù)據(jù)來源
長春市汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于長春市區(qū)西南部，是建設(shè)長春西部新城區(qū)和長春國際汽車城的重要平臺(tái)[6]，對(duì)于土地有較大需求。2017年4月，通過實(shí)地走訪和問卷的形式對(duì)汽車區(qū)繁榮村、前程村等逾40戶失地農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，得到有效問卷387份，結(jié)合征地中心提供的備案資料和《長春市統(tǒng)計(jì)年鑒》，對(duì)汽車開發(fā)區(qū)農(nóng)地保障功能進(jìn)行分析。
1.2 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障功能
農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)收益上，當(dāng)農(nóng)民擁有土地時(shí)，可以耕種土地而獲得經(jīng)濟(jì)收益，這是一種恒久的收益流。當(dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，應(yīng)該對(duì)其轉(zhuǎn)移的收益流進(jìn)行補(bǔ)償，在數(shù)量上等于若干年土地收益之和[7]。收益還原法可以將農(nóng)地未來每年預(yù)期的客觀收益以一定的資本化率折算到估價(jià)期日現(xiàn)值[8]，與農(nóng)用地有關(guān)的收益和費(fèi)用等資料相對(duì)比較容易收集，其一般計(jì)算公式如下：
p=■[1-■]
式中，p為土地承包置換經(jīng)濟(jì)價(jià)值，a為農(nóng)用地年純收益，r為貼現(xiàn)率，n為農(nóng)地承包年期。通過查閱長春市統(tǒng)計(jì)年鑒，得到長春市農(nóng)用地產(chǎn)值（表1）。
結(jié)合社會(huì)平均利潤對(duì)農(nóng)地純收益進(jìn)行修正，得到平均年純收益為12 405元/hm2，貼現(xiàn)率根據(jù)銀行的標(biāo)準(zhǔn)確定為5%，農(nóng)地承包年期為30年，計(jì)算得到農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為190 695元/hm2。
1.3 農(nóng)地社會(huì)保障功能
土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能可以歸納為以下4個(gè)方面：一是為農(nóng)民提供基本生活保障；二是為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)；三是為農(nóng)民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。
由表2可以看出，大部分農(nóng)民肯定了土地的基本生活保障作用，主要還是由于我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的落后和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，承包地對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效用正在弱化，目前農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)不再是農(nóng)民唯一的收入，兼職農(nóng)民在汽車開發(fā)區(qū)較為普遍。
通過賦予不同保障程度相應(yīng)的權(quán)重對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較處理，得到相對(duì)效用均值。對(duì)土地不同的保障效用打分，根據(jù)問卷結(jié)果得到5個(gè)方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，計(jì)算公式為：
Xi=■wjNj
式中，Xi為第i項(xiàng)效用分值，wj為不同保障程度對(duì)應(yīng)的權(quán)重，Nj為不同保障程度對(duì)應(yīng)的問卷份數(shù)。
計(jì)算第i項(xiàng)效用相對(duì)總效用的均值，計(jì)算公式為：
Zi=■
計(jì)算可得，基本生活保障、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、為后代提供土地、心理保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值分別為0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4項(xiàng)社會(huì)保障效用均值之和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值的4.88倍，而汽車開發(fā)區(qū)的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為190 693元/hm2，其置換社會(huì)保障價(jià)值為915 330元/hm2。而研究區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)約為75萬元/hm2，故在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，政府可能忽略了農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值，不足額的補(bǔ)償費(fèi)也是部分農(nóng)民對(duì)征地不滿意的原因。
2 承包期延長后農(nóng)地保障效益的變化
在十九大公布的報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來，第一輪土地承包從1983年開始，承包期15年；第二輪從1997年開始，承包期30年。中國農(nóng)村人口占總?cè)丝诮?0%，人們非常關(guān)注2027年承包期滿之后的形勢(shì)[10]，而如今中央的該項(xiàng)決策為未來指明了方向。
延長承包期可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的保護(hù)意識(shí)，減少農(nóng)藥、化肥的過度使用。過短的承包期往往會(huì)導(dǎo)致掠奪式經(jīng)營等短期行為，但擁有更長更穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民，會(huì)將合理休養(yǎng)土地納入考慮范疇，可以促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著承包期的延長，農(nóng)民將更敢于對(duì)土地進(jìn)行投資。在此之前，農(nóng)民的資本不敢過多投入在流轉(zhuǎn)來的土地上，擔(dān)心流轉(zhuǎn)期內(nèi)不能回收成本，而將承包期延長30年，農(nóng)民在土地上的投資將更大膽，投入也將更多。同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)有了明確預(yù)期，將有助于形成農(nóng)村土地市場(chǎng)，農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值認(rèn)識(shí)越高，在流轉(zhuǎn)時(shí)獲得的回報(bào)也將越高。不僅如此，在農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后的情況下，延長承包期使農(nóng)地在保障基本生活、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方面更加重要。
在僅考慮承包時(shí)間變化的情況下，計(jì)算可得新的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)保障價(jià)值為234 810元/hm2，置換社會(huì)保障價(jià)值為1 145 865元/hm2，較之前提高了23%。如果考慮土地投入的加大、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍、社會(huì)保障效用的增強(qiáng)等因素，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障價(jià)值將會(huì)更大。因此，在征收土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取更合理的補(bǔ)償方式，盡可能地保護(hù)農(nóng)民的利益。
3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)征收的合理補(bǔ)償
3.1 征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和問題
作為我國征地制度改革核心的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直是政策制定者和學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，隨著農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，以經(jīng)濟(jì)矛盾為主的征地問題日益突出[11]。我國現(xiàn)行征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)[12]，數(shù)額是被征收前3年平均年產(chǎn)值的數(shù)倍。而農(nóng)村土地征收后的農(nóng)民補(bǔ)償以貨幣安置為主，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)和其余相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，之后讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但隨著農(nóng)民對(duì)土地投入的累積、土地資源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行的補(bǔ)償，已經(jīng)無法讓農(nóng)民得到長期的穩(wěn)定生活[13]。一次性的貨幣補(bǔ)償僅僅考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有考慮到失地農(nóng)民今后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等長期發(fā)展問題，也沒有與社會(huì)保障制度銜接；同時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)很容易在短時(shí)間內(nèi)被農(nóng)民揮霍空，部分沒有經(jīng)濟(jì)來源的失地農(nóng)民將對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成極大的影響。在承包期延長30年的新政策出臺(tái)后，這種短期補(bǔ)償方式的弊端將會(huì)被放大。因此，征地補(bǔ)償方式更應(yīng)當(dāng)具備長遠(yuǎn)性和多元性。
3.2 合理改進(jìn)征地補(bǔ)償?shù)慕ㄗh
3.2.1 擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。對(duì)比汽車開發(fā)區(qū)實(shí)際補(bǔ)償金額與理論補(bǔ)償金額可以發(fā)現(xiàn)，政府在進(jìn)行土地征收時(shí)，僅考慮了農(nóng)民失去土地所損失的經(jīng)濟(jì)收入，而忽略了土地所兼?zhèn)涞纳鐣?huì)保障價(jià)值。雖然各國根據(jù)不同的價(jià)值取向堅(jiān)持著不同的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是從世界發(fā)展趨勢(shì)上看，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償范圍呈現(xiàn)日益放寬的趨勢(shì)。結(jié)合我國實(shí)際情況，雖然不能完全涵蓋國外那些細(xì)致入微的征收補(bǔ)償范圍，但我國在征收補(bǔ)償范圍上確實(shí)有待擴(kuò)大。征收補(bǔ)償應(yīng)不僅僅局限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)囊括經(jīng)濟(jì)損失的各種形式，農(nóng)地的基本生活保障功能、提供就業(yè)機(jī)會(huì)功能、心理保障功能以及子女繼承功能等社會(huì)保障效用也應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。農(nóng)民在沒有充足的財(cái)富積累、沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、沒有健全的社會(huì)保障體系時(shí)，在較大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料[14]，在承包期延長后，農(nóng)地的社會(huì)保障功能更加凸顯出來。因此，政府可以幫助農(nóng)民上繳社會(huì)保障費(fèi)用，確保農(nóng)民能夠享有等同于城市居民的社會(huì)保障服務(wù)。此外，在研究區(qū)還存在著一部分農(nóng)地因?yàn)檎魇斩环指畹那闆r。土地分割會(huì)造成不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的損失，國外普遍存在著土地殘損補(bǔ)償[15]，如果殘損的土地極大的影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府應(yīng)對(duì)集體土地進(jìn)行全部征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償，被征地集體農(nóng)民也應(yīng)享有相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)。
3.2.2 提高征地補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。土地承擔(dān)著農(nóng)民絕大部分生活支出，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，農(nóng)民失去土地不僅代表著當(dāng)前生活無法得到保障，而且意味著失去養(yǎng)老保障。從某種意義上講，農(nóng)地不僅承擔(dān)了一代人的生計(jì)，還負(fù)擔(dān)了下一代人的生活，如果征地補(bǔ)償只考慮眼前利益而忽略可持續(xù)性，將帶來嚴(yán)重的農(nóng)村養(yǎng)老問題[16]。在承包期延長的形勢(shì)下，為了體現(xiàn)土地的增值收益，可以采用土地?fù)Q股的補(bǔ)償方式，從而彌補(bǔ)當(dāng)前補(bǔ)償方式難以長遠(yuǎn)的缺陷。征地代表著房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)、高速公路等項(xiàng)目的開展，不同用途的土地其收益大不相同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地所產(chǎn)生的增值主要是農(nóng)業(yè)地租轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地地租所增加的資本化地租，是一種長期的收益流[17]。隨著我國融資方式的不斷創(chuàng)新，征地農(nóng)民入股的方式不僅可以讓農(nóng)民分享項(xiàng)目收益、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還可以緩解征地矛盾、促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，一次性補(bǔ)償變成長期補(bǔ)償避免了失地農(nóng)民揮霍補(bǔ)償款給社會(huì)穩(wěn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)減輕了企業(yè)投資初期的融資問題[18]。
3.2.3 拓寬征地補(bǔ)償?shù)男问健Ｍ恋貙?duì)農(nóng)民的作用體現(xiàn)在各個(gè)方面，以貨幣形式進(jìn)行的征地補(bǔ)償，難以全方面考慮失地農(nóng)民未來的生活，也未能體現(xiàn)土地的等價(jià)交換。隨著可支配土地時(shí)限的延長，土地對(duì)農(nóng)民的影響將更加深入，因而應(yīng)當(dāng)探索除了貨幣以外的補(bǔ)償形式，以彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的不足，成為貨幣補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充，確保被征地農(nóng)民的生活不因征地受到影響。目前，各地方政府在實(shí)踐中總結(jié)出了多種安置失地農(nóng)民的途徑，包括留地安置、集體土地使用權(quán)入股、組織就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障安置等[19]。留地安置是指在征地時(shí)，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地，交回給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，以建設(shè)用地替代農(nóng)用地作為對(duì)村經(jīng)濟(jì)集體組織和農(nóng)民的補(bǔ)償。留地安置是一種典型的以地易地的實(shí)物補(bǔ)償，用建設(shè)用地來更換農(nóng)民種植生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，體現(xiàn)了土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)等性，既間接提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又妥善解決了農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題；既為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供了必要的場(chǎng)所和基礎(chǔ)，又為農(nóng)民提供了良好的就業(yè)機(jī)會(huì)[20]。社會(huì)保障安置是政府征收農(nóng)村集體土地后，通過購買社保使被征地農(nóng)民享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，從而補(bǔ)償土地被征收后農(nóng)民失去長遠(yuǎn)生計(jì)保障的損失。這種以地?fù)Q社保的方式在一定程度上消除了不同地區(qū)農(nóng)民在安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的互相攀比，有效解決了征地糾紛的發(fā)生。同時(shí)，該模式的實(shí)踐也擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，增強(qiáng)了社?；鸬恼{(diào)節(jié)能力[21]。雖然補(bǔ)償方式還存在諸多的爭議，但采用多種安置形式組合的方法，可以發(fā)揮各項(xiàng)措施之長，彌補(bǔ)“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，從根本上確保不因征地而降低農(nóng)民生活水平，不因征地而使農(nóng)民喪失可持續(xù)生計(jì)，不因征地而犧牲穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境[22]。
4 結(jié)語
在新形勢(shì)下，深化土地改革，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，著眼點(diǎn)仍是土地征收的補(bǔ)償問題。當(dāng)前土地征收制度雖然仍存在諸多問題，但是各地政府正在積極解決，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償途徑，體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體的意愿。在土地承包期延長的契機(jī)下，政府更應(yīng)該加快土地征收補(bǔ)償制度的完善，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償方式的可持續(xù)性，采用多種補(bǔ)償方式相結(jié)合的方法，盡可能地照顧到農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
在征地補(bǔ)償過程中，因?yàn)椤段餀?quán)法》明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)村集體，所以土地補(bǔ)償款依法只能補(bǔ)償?shù)酱寮w而不是農(nóng)民個(gè)人[23]，而土地承包期延長雖然不意味著土地私有化，但是農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)土地享有的占用、使用、收益權(quán)能卻更加明顯，失去土地時(shí)農(nóng)民個(gè)體損失也更為突出。因此，補(bǔ)償款的分配問題有待進(jìn)一步的研究。
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