陳多長

（浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，浙江杭州310023）

從1978年到2012年，我國城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到52.6%[1]，成效顯著。然而，快速城鎮(zhèn)化過程中也暴露了因大量低價征用集體土地侵害農(nóng)民利益、誘發(fā)社會沖突，加重地方政府土地財政依賴等嚴重的社會經(jīng)濟問題，凸顯了現(xiàn)行政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的弊端。針對這些問題，2012年召開的中共“十八大”提出了推進“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略。2014年12月29日，中央政府決定在全國62個市、縣、鎮(zhèn)開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作。然而，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化應(yīng)采取哪些具體的模式？什么樣的新型城鎮(zhèn)化模式才能根治飽受詬病的地方政府土地財政依賴？這些問題仍在需要理論探討和實踐創(chuàng)新。

一、文獻綜述

從理論上來看，城鎮(zhèn)化模式可以從多個不同的角度進行分類研究。例如，從推進主體角度可將城鎮(zhèn)化分為政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型兩種模式[2]、[3]；基于人口流動特征將城鎮(zhèn)化模式分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化[4]、[5]；從城市規(guī)模大小的角度將城鎮(zhèn)化模式分為小城鎮(zhèn)、中等城鎮(zhèn)和大城鎮(zhèn)發(fā)展模式[6]；根據(jù)城鎮(zhèn)化模式的地域特殊性將其分為“蘇南模式”、“珠三角模式”、“溫州模式”、“成都模式”等[7]；從城鎮(zhèn)化資金來源、農(nóng)村人口遷移方式等角度將現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式分為主流模式及非主流模式并分別進行闡述[8]、[9]；從城鎮(zhèn)化動力機制和空間模式兩個視角將我國城鎮(zhèn)化推進模式分為建立開發(fā)區(qū)模式、建設(shè)新區(qū)和新城模式、城市擴展模式、舊城改造模式、建立中央商務(wù)區(qū)模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化模式和村莊產(chǎn)業(yè)化模式[10]；從驅(qū)動城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)角度，把城鎮(zhèn)化區(qū)分為工業(yè)驅(qū)動、房地產(chǎn)開發(fā)驅(qū)動、旅游開發(fā)驅(qū)動、生態(tài)保護驅(qū)動、高校校區(qū)擴張驅(qū)動和混合驅(qū)動等多種模式等[11]。

上述國內(nèi)外研究成果為本文的研究奠定了重要的文獻基礎(chǔ)。但文獻研究也發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界更多地關(guān)注了政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的分類研究，而對非政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的案例研究仍然不多。為此，本文以山東青州南張樓為例，從推動主體、驅(qū)動產(chǎn)業(yè)和融資模式三個角度分析其城鎮(zhèn)化模式的主要特征，探討該案例對我國城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新和地方政府土地財政依賴治理的政策啟示。

二、南張樓城鎮(zhèn)化的典型特征

（一）案例分析對象簡介

1988年山東省和德國巴伐利亞州簽約實施“中德土地整理和村莊革新”合作項目，在南張樓村建立“中德土地整理與農(nóng)村發(fā)展合作試驗區(qū)”。德國方面由漢斯.賽德基金會負責項目的實施，旨在嘗試復(fù)制德國巴伐利亞州“城鄉(xiāng)等值”的實踐經(jīng)驗到南張樓村①“城鄉(xiāng)等值”試驗的主要目的是，通過土地整理、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資來改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，提高農(nóng)民的生活品質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)差別，減弱農(nóng)村人口流向大城市的動力。。項目從1990年開始正式實施，主要內(nèi)容有：村莊分區(qū)規(guī)劃、土地整理、農(nóng)業(yè)機械化耕作、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治、興辦學(xué)校和培訓(xùn)村民等。經(jīng)過27年的實踐，南張樓村的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等均有極大改善，村莊社會經(jīng)濟發(fā)展水平有了顯著提高。經(jīng)過評估，德國方面認為，南張樓村的“城鄉(xiāng)等值”試驗是巴伐利亞州經(jīng)驗在國際范圍內(nèi)的眾多試驗項目中最有成效的一個案例。盡管與集體土地國有化前提下的土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化有所不同，但南張樓村在土地利用、勞動就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，以及村莊社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和形態(tài)等方面均表現(xiàn)出了城鎮(zhèn)化的特征。因此，南張樓村的發(fā)展既是我國新農(nóng)村建設(shè)的成功案例，也是一個城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新的重要案例。

（二）南張樓的城鎮(zhèn)化特征

1.人口城鎮(zhèn)化

根據(jù)調(diào)研資料，在中德合作項目開始之前的1989年，南張樓村的人口總數(shù)為4258人，2016年7月全村總?cè)丝跒?219人。27年來，村莊面貌發(fā)生了巨大變化，而村莊總?cè)丝诓⑽窗l(fā)生明顯變化。不過，從人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，1989年全村2500多勞動力中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力占勞動力總數(shù)的88.4%，從事非用產(chǎn)業(yè)的勞動力僅占13.6%；僅僅在項目啟動14年之后的2003年，全村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力就已經(jīng)占到勞動人口的80%以上[12]，勞動力的就業(yè)結(jié)構(gòu)已完全具備了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化的城鎮(zhèn)化典型特征。目前，南張樓村的勞動力在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的比重為90%以上，除200多人在海外務(wù)工和部分考取大學(xué)的學(xué)生之外，本村勞動力基本實現(xiàn)了“就地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)”，這一點基本符合“農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化”的特征。

2.土地城鎮(zhèn)化

在德國專家的指導(dǎo)下，南張樓村實施了村莊統(tǒng)一規(guī)劃和土地整理，實現(xiàn)了土地資源的分區(qū)利用。1988年，德國專家來到南張樓村指導(dǎo)直接參與制定了《南張樓村發(fā)展規(guī)劃》。按照該規(guī)劃，南張樓村的土地利用分為居住用地、農(nóng)業(yè)用地、公共服務(wù)用地等三種類型。1990年秋，在德國專家的指導(dǎo)下，南張樓村啟動土地整理項目，把全村零星分布的267塊土地和經(jīng)過削高填低新增的600畝耕地整理劃分為300m×350m規(guī)格的大塊土地57塊[13]。其中，通過對1800畝荒灣、河道、廢棄窯場整理出來的耕地指標，用于建設(shè)村辦工業(yè)園區(qū)和奶牛養(yǎng)殖業(yè)小區(qū)[14]。目前，南張樓村的土地非農(nóng)利用形態(tài)有三種：工業(yè)用地（形成村西工業(yè)區(qū)）、公共服務(wù)用地（形成村北公共服務(wù)區(qū)）和村民居住用地（形成村中部生活區(qū)）②此處資料來源于中央電視臺：“魅力中國小康村鎮(zhèn)：南張樓村——德國式土地整理加速農(nóng)業(yè)機械化”（《經(jīng)濟信息聯(lián)播》2015－11－16），結(jié)合本文作者的實地調(diào)研結(jié)果進行了修正。。因此，從土地非農(nóng)利用形態(tài)看，目前南張樓村已經(jīng)具備了城鎮(zhèn)化的特征。

3.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化

標準化活動主要是編制、發(fā)布和應(yīng)用標準和其他標準化文件的過程，標準化文件是標準化活動的產(chǎn)物。以國家標準制修訂活動為例，其活動包括預(yù)研、立項、起草、征求意見、審查、批準、出版、復(fù)審和廢止等九個階段內(nèi)容。

主要表現(xiàn)在以下四方面：第一，道路硬化和規(guī)整化。中德合作的巴伐利亞試驗項目開始之后，從1990年到2005年，用了15年的時間將全村非農(nóng)生產(chǎn)和生活區(qū)的道路按照統(tǒng)一規(guī)劃的標準全部修建完成，并實現(xiàn)了水泥硬化處理。目前，村莊道路總體上看起來比較規(guī)整，與城鎮(zhèn)道路已經(jīng)沒有顯著差異。第二，全村統(tǒng)一供水、供電。全村低壓電線全部埋設(shè)地下，高壓電線只出現(xiàn)在村道主干道兩邊。全村衛(wèi)生飲用水入戶率達到了100%。第三，公共服務(wù)設(shè)施的城鎮(zhèn)化。南張樓村建設(shè)有社區(qū)服務(wù)中心、公園、村辦幼兒園、村辦小學(xué)、青州市民俗博物館（投資100萬余元）、籃球場、文化活動中心、村醫(yī)院（可實現(xiàn)現(xiàn)場報銷醫(yī)療費）和村養(yǎng)老服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施。第四，商業(yè)、金融服務(wù)類設(shè)施。南張樓村目前在村內(nèi)設(shè)有銀行、投資理財公司、駕駛培訓(xùn)代理機構(gòu)、化妝品專賣店、服裝鞋帽商場、移動通訊營業(yè)廳、供奶站、圖書文具商店、綜合性超市等現(xiàn)代城市居民所必須的商業(yè)服務(wù)機構(gòu)①此處資料來源于中央電視臺：“魅力中國小康村鎮(zhèn)：南張樓村農(nóng)民過上城里人生活的中德樣本”（《第一時間》2015－11－17），結(jié)合本文作者的實地調(diào)研材料進行了修正。。

從村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的健全程度和村民生活的方便程度來看，目前南張樓村的村民完全可以實現(xiàn)不出村就可以享受基本的、與城鎮(zhèn)居民所享受的等值的公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。這就是其村民生活城鎮(zhèn)化的典型特征。

4.村落經(jīng)濟形態(tài)和村民收入的城鎮(zhèn)化

自1990年中德合作項目實施以來，南張樓村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。盡管耕地保護得到強化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大地提高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量顯著提升，但村莊經(jīng)濟總量中工業(yè)經(jīng)濟逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。項目實施15年后的2004年，南張樓村工業(yè)總產(chǎn)值就達到了2.5億元，占全村經(jīng)濟產(chǎn)值的70%；2005年全村工業(yè)總產(chǎn)值達到2.51億元，占全村經(jīng)濟產(chǎn)值的70%以上[15]、[16]。從村民收入角度看，1989年南張樓村年人均收入只有1950元，2014年人均收入就已經(jīng)達到了19000元（參見表1），高于當年全國（10489元）、山東?。?1882元）、濰坊市（14776元）和青州市（14936元）。

表1 南張樓村部分年份村民年人均收入

5.人口管理的社區(qū)化

城鎮(zhèn)化的另一個重要特征是人口管理組織形式的社區(qū)化。根據(jù)調(diào)查，南張樓村的人口管理除了仍然保留著村委會這種典型的農(nóng)村基層組織形式以外，目前已經(jīng)初步建成了社區(qū)化管理機構(gòu)并被青州市政府納入統(tǒng)一的社區(qū)化管理的城鎮(zhèn)化基層管理組織體系。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，近幾年青州市一直在重點推進以南張樓為中心，將附近42個村莊統(tǒng)一規(guī)劃入中德合作土地整理項目區(qū)，并計劃逐步建成6個大型農(nóng)村社區(qū)，平均每個社區(qū)服務(wù)7個村莊、6600人，服務(wù)半徑在2km以內(nèi)[13]。南張樓社區(qū)化建設(shè)早在2013年2月就已經(jīng)啟動，完全建成之后，南張樓村將成為周邊7個村的經(jīng)濟、文化和居住和人口管理的多功能中心[17]。

三、南張樓村城鎮(zhèn)化模式解析

盡管目前國內(nèi)有文獻把南張樓村的巴伐利亞試驗及村莊社會經(jīng)濟發(fā)展實踐作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的范例[18]、[19]，但從其社會經(jīng)濟發(fā)展特征來看，我們傾向于把它作為我國城鎮(zhèn)化的案例來討論。此外，南張樓村的城鎮(zhèn)化路徑，實際上可以為我國根治地方政府土地財政依賴的城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新提供重要的經(jīng)驗借鑒。基于這種認識，此處用城鎮(zhèn)化模式的分析框架，從參與主體、推進產(chǎn)業(yè)和融資模式等角度來剖析南張樓的城鎮(zhèn)化模式。

（一）城鎮(zhèn)化的驅(qū)動主體

南張樓村的城鎮(zhèn)化過程中有多個主體共同參與，包括作為德國巴伐利亞州政府代表的賽德基金會、南張樓村委會和村民、企業(yè)和中國的各級政府。不同性質(zhì)的參與主體，其在城鎮(zhèn)化過程中所追求的利益目標不同、參與意愿也有所不同。從參與主體的功能類型或它們在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮作用的主觀能動性角度看，作為合作項目外方代表的德國賽德基金會、中方代表的南張樓村委會是南張樓村城鎮(zhèn)化最積極主動的推動者，中央政府和山東省級以下地方政府是在中德合作項目實施后才開始參與的公共主體，它們的參與具有誘致性特征。受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，各類工商企業(yè)都具有自愿性、主動參與城鎮(zhèn)化的特征。至于南張樓村民，在中德合作項目實施的初期和城鎮(zhèn)化啟動階段，由于看不到村莊統(tǒng)一規(guī)劃、土地整治和村莊革新的經(jīng)濟收益前景，他們在這一階段事實上處于被動參與的狀態(tài)，在德國方面和村委會廣泛征詢村莊發(fā)展意見、耐心解釋和充分交流的基礎(chǔ)上①南張樓村城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗之一是，在村莊土地整理、村莊發(fā)展規(guī)劃制定等方面的重大事務(wù)都能夠廣泛聽取各類別、各層次村民的意見和建議，讓村民理解、支持上述行動計劃，逐漸讓村民從被動參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c并積極支持村莊的一系列革新實驗和城鎮(zhèn)化建設(shè)。，尤其是當他們觀察到中德合作推動“城鄉(xiāng)等值”試驗的初步效果之后，才逐漸轉(zhuǎn)變觀念、主動參與到城鎮(zhèn)化過程中。各類主體的性質(zhì)和功能歸納到表2中。

表2 南張樓村城鎮(zhèn)化的推進主體及其功能

因此，南張樓村的城鎮(zhèn)化是以村委會和村民意愿為主，由德國合作方、南張樓村委會和村民主導(dǎo)推動，而非以地方政府意愿為主推動的城鎮(zhèn)化。這與當前我國主流的以地方政府意愿為主推進的強制性城鎮(zhèn)化模式根本不同。

（二）驅(qū)動產(chǎn)業(yè)

根據(jù)文獻調(diào)研和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推動南張樓村城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)主要由以下幾個：一是農(nóng)業(yè)，為村莊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化提供物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。二是工業(yè)，構(gòu)成南張樓村城鎮(zhèn)化的直接推動力量。三是服務(wù)業(yè)，是人口城鎮(zhèn)化和村民生活的城鎮(zhèn)化重要推進力量，除了具有吸納村民就業(yè)的功能以外，還有提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要功能。

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為南張樓經(jīng)濟非農(nóng)化、勞動力的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)

南張樓村的城鎮(zhèn)化起步于德國巴伐利亞州城鄉(xiāng)等值經(jīng)驗在該村莊的試驗。初始合作內(nèi)容和工作目標包括“村莊土地整理”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、現(xiàn)代化”等。在德國專家指導(dǎo)下，經(jīng)過規(guī)劃、實施和資金投入，村莊土地整理的目標很好地完成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施極大地改善，農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)已全部實現(xiàn)。目前，南張樓村的生產(chǎn)、生活用輸水管道和電力線路全部實現(xiàn)地下埋設(shè)，每方土地（350m×300m）建機井3－4眼，農(nóng)用地輸水管線長50000m，實現(xiàn)了遙控灌溉農(nóng)田。鋪設(shè)地下電線10萬m，有效保障了全村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全用電，方便了大型機械連片作業(yè)[20]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善、農(nóng)業(yè)機械化程度提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作業(yè)，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，把過去束縛在農(nóng)業(yè)土地上面的大批勞動力釋放出來，為農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)業(yè)化提供了必要前提條件，也間接地推動了南張樓村農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的進程。

2.工業(yè)化是南張樓村人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的最直接、最重要的推動因素

工業(yè)對于南張樓村城鎮(zhèn)化的推動作用比農(nóng)業(yè)更為直接、推動效果也更顯著。南張樓村的工業(yè)起步于1984年的“青州南張石油機械廠”，到1990年中德合作項目開始實施時，全村已有14家村辦工業(yè)企業(yè)[14]、[21]。目前南張樓村的工業(yè)園區(qū)內(nèi)一共分布著近100家工業(yè)企業(yè)，吸納本村約400人、周邊村300多人就業(yè)，使80%的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人[22]、[23]。工業(yè)化對南張樓村城鎮(zhèn)化的重要推動作用主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是開辟了占地數(shù)百畝的村辦工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)土地利用方式的非農(nóng)化和空間城鎮(zhèn)化。二是大量接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的勞動力，留住了本地農(nóng)業(yè)剩余勞動力，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口的就地非農(nóng)化和村民就地城鎮(zhèn)化。三是增加了村民收入，為村民生活方式和生活水平城鎮(zhèn)化提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。調(diào)查得知，南張樓村民就地就業(yè)月收入4000元以上，工廠熟練工的月收入可達8000元以上?？梢姡瑥尿?qū)動產(chǎn)業(yè)角度看，南張樓村的城鎮(zhèn)化與中國主流的工業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式并無不同。

3.商業(yè)、服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展提高了南張樓村城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展首先為農(nóng)村剩余勞動提供了不少就業(yè)機會，進一步推動了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。目前，南張樓村第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動力達到600人以上，年產(chǎn)值3000余萬元[17]。其次，商業(yè)、服務(wù)業(yè)的繁榮，保證了南張樓村民能夠過上與城鎮(zhèn)居民等值的生活、提升了生活品質(zhì)，提升了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。目前南張樓村從超市、銀行、移動通訊營業(yè)廳到加油站、駕駛培訓(xùn)代理中心、博物館、圖書室、健身設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、美容美發(fā)、飯店、婚慶樓、文化與旅游服務(wù)中心、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等，凡城里人可享受的基本商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)，南張樓村民也基本可以實現(xiàn)。

（三）城鎮(zhèn)化融資模式

基于文獻調(diào)研和實地考察發(fā)現(xiàn)，南張樓城鎮(zhèn)化的融資模式具有一定特殊性。主要表現(xiàn)為，它是一個在中德合作項目支持背景下的融資發(fā)展過程，其啟動資金主要來源于德國，啟動資金大約450萬元人民幣，前后注資約1000萬元人民幣，但它誘發(fā)了中國政府約3000萬元人民幣的資金支持。此外，還有南張樓村集體的資金，僅在1990—2005年間，村委會就籌資3500萬[15]、[16]，村民利用國際勞務(wù)輸出積累的大量原始資金也投入到村辦工業(yè)和住宅建設(shè)中。南張樓村民到國外打工3－5年，大約可獲得25—30萬元人民幣的收入；到2005年，全村國際勞務(wù)創(chuàng)收7000多萬元人民幣[16]、[24]，這是村莊城鎮(zhèn)化、工業(yè)化最重要的原始資金來源。為便于比較，我們把南張樓村城鎮(zhèn)化的主要融資來源概括如表3。

表3 南張樓村城鎮(zhèn)化的融資來源

①早在2001年，南張樓村的集體企業(yè)幾乎全部私有化，僅剩下南張石油機械廠一個，目前村集體仍持有49%的股份。

從資金投入時間來看，德國援助資金以及中國政府資金，主要在南張樓村城鎮(zhèn)化的啟動階段起到了關(guān)鍵性作用（1990－2005年）。村集體企業(yè)積累資金主要在2001年前為南張樓村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和村民社會保障融資。當2001年村集體企業(yè)全部民營化之時，以集體企業(yè)收入為城鎮(zhèn)化融資的時代終結(jié)，村委會籌集的收入，包括村集體資產(chǎn)出租收入、村集體土地出租收入，以及部分改制企業(yè)中集體股份收入（如石油機械廠股份收入約100萬元／年）開始在南張樓村城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性融資功能。南張樓村民通過國際勞務(wù)輸出獲得的大量收入，在中德合作項目實施后及時反哺了村莊革新和工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，加速了村莊環(huán)境的改善和村莊經(jīng)濟的工業(yè)化進程，村辦工業(yè)的崛起又反促了南張樓村人口就地城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化進程。值得注意的是，盡管南張樓村有近100家村辦工業(yè)企業(yè)，但按照我國現(xiàn)行的稅收體制，村級組織無權(quán)獲取村辦企業(yè)的稅收收入，這直接導(dǎo)致了目前南張樓村正面臨著缺乏可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金來源的問題①2001年前，南張樓村集體企業(yè)的盈利是村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和村民社會保障的重要資金來源，為南張樓村的城鎮(zhèn)化做出了突出貢獻。2001年將村辦集體企業(yè)全部民營化，由于沒有企業(yè)稅收權(quán)，此后城鎮(zhèn)化融資就變得更加困難。由此看來，集體企業(yè)的全部私有化對南張樓村城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展并非好事。在無法重新籌建新的集體企業(yè)的情況下，建議村里向地方政府爭取更多的村辦工商企業(yè)的稅收返還。。最近幾年南張樓村城鎮(zhèn)化和村莊集體收入的主要來源見表4。

表4 山東青州何官鎮(zhèn)南張樓村村級收入一覽表（2014年8月到2016年8月）

綜上可見，從城鎮(zhèn)化的融資特征來看，南張樓村的城鎮(zhèn)化其實是以國外政府援助資金啟動、誘發(fā)中國政府資金投入、村集體組織大量自籌資金持續(xù)跟進、村民國際勞務(wù)輸出完成工業(yè)化原始資金積累，多種資金來源共同發(fā)揮效力為特征的城鎮(zhèn)化模式。

特別值得關(guān)注的是，南張樓村城鎮(zhèn)化融資來源中也有土地出租收入（參見表4），但這與目前流行的地方政府主導(dǎo)下的以征地開發(fā)為前提、以地方政府為土地批租方和直接獲利人的土地財政收入模式根本不同，這里是南張樓村集體經(jīng)濟組織以村民集體所有的土地出租獲取的土地收益來為城鎮(zhèn)化融資。由此給我們提供的重要政策啟示是，不征地條件下村民自愿實施的城鎮(zhèn)化可能是治理地方政府土地財政依賴的新型城鎮(zhèn)化模式的重要選項。

四、結(jié)論與政策啟示

（一）研究結(jié)論

南張樓村在人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、村民收入結(jié)構(gòu)和人口管理組織形式等方面均已具有城鎮(zhèn)化特征，這是一種典型的就地城鎮(zhèn)化。

（1）從城鎮(zhèn)化驅(qū)動主體看，這是一種由德國巴伐利亞州賽德基金會誘發(fā)、中國政府支持、工商企業(yè)主動參與，南張樓村委會主導(dǎo)，在尊重村民意愿的前提下實施的主動型城鎮(zhèn)化。這與當前我國廣泛存在的地方政府主導(dǎo)的強制推進的被動型城鎮(zhèn)化模式根本不同。

（2）從城鎮(zhèn)化的驅(qū)動產(chǎn)業(yè)看，它與目前我國大多數(shù)地區(qū)都有的工業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化的模式并無不同。唯一不同的是，南張樓村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所占用的土地仍是集體所有的土地。

（3）從融資模式看，它是一種由國外機構(gòu)提供啟動資金、誘發(fā)中國各級政府提供配套資金、村集體依托集體土地和集體資產(chǎn)自籌資金、村民國際勞務(wù)輸出完成工業(yè)化原始資本積累的多元化融資推進模式。其融資模式的創(chuàng)新之處在于，它完全擺脫了地方政府土地財政依賴的城鎮(zhèn)化融資模式。

（二）政策啟示

（1）農(nóng)村區(qū)域城鎮(zhèn)化一定要在充分尊重村民意愿的前提下推行。南張樓村的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化在一定意義上表現(xiàn)為社會經(jīng)濟發(fā)展的邏輯結(jié)果，而不應(yīng)當是地方政府主導(dǎo)下的強制性地推動的政策工具。

（2）充分重視工業(yè)化對農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要推動作用。與南張樓村條件類似的農(nóng)村地區(qū)可借鑒其經(jīng)驗，通過農(nóng)村經(jīng)濟非農(nóng)化（可以是但并不必然是工業(yè)化）、增加農(nóng)民收入、吸納農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式促進農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。

（3）城鎮(zhèn)化的啟動資金支持非常重要。政府基于合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，對符合條件的村莊提供必要的啟動資金支持，是促進這些落后的農(nóng)村地區(qū)盡快啟動新型城鎮(zhèn)化的可行政策選擇。南張樓村的經(jīng)驗也表明，能否持續(xù)地籌集到資金仍是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（4）允許在集體土地上實施城鎮(zhèn)化。南張樓村的城鎮(zhèn)化是一種沒有土地征用和集體土地所有權(quán)性質(zhì)變更、非地方政府主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化，這為治理我國當前城鎮(zhèn)化過程中日漸嚴重的地方政府土地財政依賴問題提供了寶貴的范例。