姬冬梅，李淑杰，程 輝，畢云志

1.吉林省國土資源調(diào)查規(guī)劃研究院，吉林 長春 130061；2.吉林大學(xué)，吉林 長春130061

0 引言

近來，中央一系列重要會議反復(fù)強(qiáng)調(diào)要積極開展空間規(guī)劃改革探索，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，推動“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃是對國土資源的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)所進(jìn)行的綜合性戰(zhàn)略部署，是協(xié)調(diào)資源、環(huán)境、人口與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，促進(jìn)國土空間格局優(yōu)化的重要規(guī)劃，在資源利用、生態(tài)建設(shè)、國土開發(fā)和宏觀調(diào)控等方面起著積極的促進(jìn)作用，是編制中、長期規(guī)劃的重要依據(jù)[1-4]。雖然現(xiàn)階段規(guī)劃的編制思路和方法仍處于探索階段，但明晰國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀是國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和前提。

1 研究區(qū)概況

吉林省地處東經(jīng)121°38′～131°19′、北緯40°50′～46°19′之間，位于東北亞地理中心位置，是國家“一帶一路”建設(shè)的向北開放的重要窗口，是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地、全國老工業(yè)基地、重要制造業(yè)基地。地勢東南高，西北低，由東南向西北傾斜降低，盛產(chǎn)玉米、水稻、大豆和雜糧雜豆等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，森林資源和林下資源豐富。

2 國土利用規(guī)?，F(xiàn)狀

2015年，吉林省農(nóng)用地面積1 660.62萬公頃，占土地總面積的86.85%，主要分布在長春市、吉林市、松原市、白城市和延邊州。其中：耕地面積699.92萬公頃，占土地總面積的36.61%；園地面積6.58萬公頃，占0.34%；林地面積885.49萬公頃，占46.31%；牧草地面積23.72萬公頃，占1.24%；其他農(nóng)用地面積44.91萬公頃，占2.35%。

建設(shè)用地面積108.99萬公頃，占土地總面積的5.70%，主要分布在長春市、吉林市、四平市、松原市和白城市。其中：城鎮(zhèn)用地21.83萬公頃，占土地總面積1.14%；農(nóng)村居民點(diǎn)用地58.23萬公頃，占3.05%；采礦地及其他獨(dú)立建設(shè)用地4.23萬公頃，占0.22%；交通用地9.23萬公頃，占0.48%；水利設(shè)施用地13.58萬公頃，占0.71%；其他建設(shè)用地1.89萬公頃，占0.10%。

其他土地面積142.41萬公頃，占土地總面積的7.45%，主要分布在松原市和白城市。其中：水域面積37.45萬公頃，占土地總面1.96%；自然保留地面積104.96萬公頃，占5.49%。

3 國土空間節(jié)約集約利用情況

3.1 國土開發(fā)強(qiáng)度

國土開發(fā)強(qiáng)度是指2015年建設(shè)用地面積與幅員面積的比值，反映建設(shè)用地與幅員面積的協(xié)調(diào)程度，屬于負(fù)相關(guān)指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

國土開發(fā)強(qiáng)度＝ 2015年建設(shè)用地面積/幅員面積

表 1 吉林省土地利用現(xiàn)狀（2015年）Table1 The present situation of land use in Jilin（2015）

2015年，全省國土開發(fā)開發(fā)強(qiáng)度為5.70%，其中，長春市國土開發(fā)強(qiáng)度最大，為13.18%；四平市次之，為10.29%；延邊州最低，為2.07%。從空間來看，中部的長春市、四平市、遼源市、吉林市國土開發(fā)強(qiáng)最大，西部的松原市、白城市國土開發(fā)強(qiáng)度較大，東部的通化市、白山市和延邊州國土開發(fā)強(qiáng)度最小。而中部的吉林市、東部的通化市、白山市和延邊州低于全省平均水平，中部的長春市、四平市、遼源市、西部的松原市、白城市均高于全省平均水平。

3.2 單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值

單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值是指2015年的第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值的和，與建設(shè)用地總面積的比值，反映評價時點(diǎn)土地產(chǎn)出效益狀況和土地承載經(jīng)濟(jì)總量的能力。屬正向相關(guān)指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值＝ (2015年第一產(chǎn)業(yè)增加值+2015年第二產(chǎn)業(yè)增加值（當(dāng)年價）)/2015年建設(shè)用地面積

2015年全省單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為114.38萬元/公頃，其中，長春市單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值最高，為191.03萬元/公頃；遼源市次之，為158.51萬元/公頃；最低的是白城市，為41.89萬元/公頃。從空間來看，中部的長春市、吉林市、遼源市單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值最高，東部的通化市、白山市較高，西部的松原市和白城市最低，均低于全省平均水平。

3.3 建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度

建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度是指2013-2015年的全社會固定資產(chǎn)投資總額的平均值與2015年的建設(shè)用地總面積的比值，反映評價時點(diǎn)土地投入狀況。屬正向相關(guān)指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度＝ (（2013年+2014年+2015年）全社會固定資產(chǎn)投資總額)/(3×2015年建設(shè)用地總面積)

2015年，全省單位建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度為104.96萬元/公頃，其中長春市、吉林市、遼源市、通化市和白山市均高于全省平均水平，吉林市最高，為154.54萬元/公頃；四平市、松原市、白城市、延邊州均低于全省平均水平，白城市最低，為42.94萬元/公頃。

3.4 單位地區(qū)生產(chǎn)總值地耗

單位地區(qū)生產(chǎn)總值地耗是指2015年建設(shè)用地與2015年地區(qū)生產(chǎn)總值的比值，反映經(jīng)濟(jì)增長的耗地規(guī)模。屬于負(fù)相關(guān)指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

單位地區(qū)生產(chǎn)總值地耗＝ 2015年建設(shè)用地面積/2015年地區(qū)生產(chǎn)總值

2015年，全省單位地區(qū)生產(chǎn)總值地耗為0.76公頃/萬元，其中，長春市、吉林市、遼源市、通化市、白山市均低于全省平均水平，長春市最低，為0.49公頃/萬元；而四平市、松原市、白城市、延邊州均高于全省平均水平，白城市最高，為1.95公頃/萬元。

3.5 城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度是指2015年的總?cè)丝谝?guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的比值，反映土地承載人口總量的能力。屬正向相關(guān)指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度＝ 2015年總?cè)丝?2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積

2015年，全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度為1807人/平方千米，其中，長春市、吉林市、通化市、白山市、延邊州均高于全省平均水平，延邊州最高，為2403人/平方千米；四平市、遼源市、松原市、白城市均低于全省平均水平，松原市最低，為786人/平方千米。

3.6 地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)

地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)。是指2012-2015年的地區(qū)生產(chǎn)總值增長幅度與同期建設(shè)用地總面積增長幅度的比值，反映建設(shè)用地增長消耗與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。屬正向相關(guān)指標(biāo)，計(jì)算公式如下：

地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)＝(2015年地區(qū)生產(chǎn)總值-2012年地區(qū)生產(chǎn)總值)/(2015年建設(shè)用地面積-2012年建設(shè)用地面積)× 2012年建設(shè)用地面積/2012年地區(qū)生產(chǎn)總值

2015年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為6.98，其中，長春市、遼源市和白城市均高于全省平均水平，遼源市最高，為15.19；吉林市、四平市、通化市、白山市、松原市、延邊州均低于全省平均水平，吉林市最低，為0.47。

3.7 城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長彈性系數(shù)

城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長彈性系數(shù)是指2012-2015年的城鎮(zhèn)人口增長幅度與同期城鎮(zhèn)工礦用地增長幅度比值，反映建設(shè)用地消耗與自身社會發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。屬正向相關(guān)指標(biāo)，計(jì)算公式如下：

城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長彈性系數(shù)＝(2015年城鎮(zhèn)人口-2012年城鎮(zhèn)人口)/(2015年城鎮(zhèn)工礦用地面積-2012年城鎮(zhèn)工礦用地面積)×2012年城鎮(zhèn)工礦用地面積/2012年城鎮(zhèn)人口

2015年，全省城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長彈性系數(shù)為0.60，其中：長春市、吉林市、遼源市、白山市、白城市均高于全省平均水平，長春市最高，為2.87；四平市、通化市、松原市、延邊州均低于全省平均水平，四平市最低，為-7.75。

4 國土空間利用的特點(diǎn)

4.1 農(nóng)用地規(guī)模大且廣泛分布

吉林省是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地，地處享譽(yù)世界的“黃金玉米帶”和“黃金水稻帶”，是中國著名的“黑土地之鄉(xiāng)”，盛產(chǎn)玉米、水稻、大豆和雜糧雜豆等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。森林資源和林下資源豐富，是全國重要的林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)基地，是著名的“東北三寶”—人參、貂皮、鹿茸角的主產(chǎn)區(qū)。全省農(nóng)用地分布廣泛，2015年農(nóng)用地面積占土地總面積的86.85%，其中：耕地占土地總面積的36.61%，主要分布在長春市、吉林市、四平市、松原市和白城市，全省82.59%的耕地分布在以上區(qū)域，尤其長春市耕地面積占全省耕地面積的20.66%；林地占46.31%，主要分布延邊州、白山市、吉林市、通化市，全省87.27%的林地分布在以上區(qū)域，尤其延邊州林地面積占全省林地面積的41.02%。

表 2 吉林省國土空間節(jié)約集約利用情況Table 2 The situation of land and space economical and intensive utilization in Jilin

4.2 國土開發(fā)強(qiáng)度相對較高

吉林省是國家重要的工業(yè)基地，是新中國工業(yè)的搖籃。“一五”時期，全國156項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)工程中，有12項(xiàng)在吉林省興建、擴(kuò)建并投產(chǎn)，包括長春第一汽車制造廠、長春客車廠、吉林化肥廠、吉林染料廠、豐滿發(fā)電廠等一批重點(diǎn)企業(yè)，為吉林工業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)?，F(xiàn)已形成汽車、石化、農(nóng)產(chǎn)品加工三大支柱產(chǎn)業(yè)和軌道客車、醫(yī)藥健康、裝備制造、光電子（航天）信息、冶金、建材、輕紡等優(yōu)勢重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為主體的門類比較齊全的新型工業(yè)體系。2015年，全省國土開發(fā)開發(fā)強(qiáng)度為5.70%，高于全國平均國土開發(fā)強(qiáng)度（4%）[5]。從空間來看，中部的長春市、四平市、遼源市、吉林市國土開發(fā)強(qiáng)最大，分別為13.18%、10.29%、8.46%和5.36%，均高于全國平均水平。西部的松原市、白城市國土開發(fā)強(qiáng)度次之，分別為6.1%和5.54%。東部的通化市、白山市和延邊州國土開發(fā)強(qiáng)度相對最小，分別為4.73%、2.46%和2.07%。

4.3 生態(tài)環(huán)境總體較好

吉林省是生態(tài)大省，是國家生態(tài)建設(shè)試點(diǎn)省份，自然生態(tài)空間多樣性和相對整體性保護(hù)程度較好，雖然部分地區(qū)存在森林破壞、黑土退化、水土流失、草原沙化等現(xiàn)象，但生態(tài)環(huán)境總體較好。全省共有各級自然保護(hù)區(qū)49處，占吉林省國土面積的13.1%，其中國家級20處，省級21處。涵蓋了森林、濕地、地質(zhì)遺跡、野生動植物等幾大生態(tài)類型。全省江河湖泊水環(huán)境質(zhì)量狀況較好。我省是全國六大林區(qū)之一，森林資源和林下資源豐富，森林覆蓋率43.4%，位居全國第6位。東部長白山區(qū)素有“長白林海”之稱，森林覆蓋率70%以上，是松花江、鴨綠江、圖們江“三江之源”，是吉林省乃至東北亞生態(tài)環(huán)境的重要屏障。

4.4 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域與耕地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域相重疊

吉林省中部的長春、吉林等地是全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心區(qū)域，具有交通、人才和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，汽車產(chǎn)業(yè)、軌道交通裝備、生物產(chǎn)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、裝備制造產(chǎn)業(yè)、汽車零部件產(chǎn)業(yè)主要分布在長春、吉林、四平等地。2015年，中部的長春、吉林、四平、遼源的幅員面積合計(jì)占全省的35.47%，而地區(qū)生產(chǎn)總值的合計(jì)占全省的69.64%，固定資產(chǎn)投資合計(jì)占全省的65.86%，總?cè)丝诤嫌?jì)占全省的59.03%，城鎮(zhèn)人口合計(jì)占全省的55.05%，中部地區(qū)集聚特征明顯。而全省的優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在中部長春、吉林、四平等地，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域與耕地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域相重疊。

5 國土空間利用存在問題

5.1 國土空間開發(fā)格局有待進(jìn)一步優(yōu)化

近十年來，吉林省綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，2015年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到14 271.11億元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到55.31%，單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為114.38萬元/公頃，建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資為104.96萬元/公頃。幾年來，公布實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等，從不同層次、不同角度對國土開發(fā)作出了安排部署，初步確立了國土開發(fā)重點(diǎn)和基本框架。但存在各地發(fā)展不協(xié)調(diào)，過度集中，兩級分化。東部的白山市和延邊州城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到了73.13%和70.22%，而西部的白城市和松原市城鎮(zhèn)化率相對較低，分別為44.34%和31.32%。全省單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值最低為白城市41.89萬元/公頃，最高位長春市191.03萬元/公頃，是白城的4.56倍。建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資最高位吉林市154.54萬元/公頃，最低為白城42.94萬元/公頃，相差111.60萬元/公頃。

5.2 國土空間利用效率有待一步提高

2015年全省建設(shè)用地面積為108.99萬公頃，國土開發(fā)強(qiáng)度5.7%，高于國家平均水平，但各地國土空間利用效率參差不齊。城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用不充分，部分地區(qū)的人口密度較低，松原、白城的城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度分別為786人/平方千米和923人/平方千米。部分地區(qū)的土地節(jié)約集約利用水平不高，建設(shè)用地的增長速度遠(yuǎn)高于人口的增長速度，城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長彈性系數(shù)最高為長春市的2.87，遠(yuǎn)高于最低的四平市。地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)最高為遼源市的15.19，是最低值32倍。

5.3 國土空間開發(fā)利用約束較大

吉林省受地形地貌、地質(zhì)環(huán)境、耕地和生態(tài)環(huán)境等要素限制，區(qū)域內(nèi)適宜進(jìn)行大規(guī)模城鎮(zhèn)化工業(yè)化開發(fā)的空間有限。其中，東部高山溝谷廣泛分布，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)；中部地區(qū)是保障國家糧食安全的重要區(qū)域，耕地資源的保護(hù)是國土開發(fā)的主要限制因素。西部地區(qū)土地鹽堿化、荒漠化問題突出，生態(tài)環(huán)境脆弱。國土開發(fā)利用對這些限制性因素需充分考慮，合理安排和調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地布局。