紀云松，葛文剛

(1.華電江蘇能源有限公司， 南京 210019； 2.中國華電科工集團有限公司，北京 100160)

0 引言

2018年3月國家能源局印發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“辦法”)，可再生能源配額制實施的可能再次進入行業(yè)視野，由此也掀起了新能源圈的熱議。激進觀點認為此次實施必然會加速新能源的發(fā)展；悲觀觀點認為還是征求意見，會與以前的相關(guān)文件一樣不了了之，最終如何我們只能拭目以待。

1 歷次公布的可再生能源配額制

可再生能源配額制的規(guī)劃在能源行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)十多年，多次提出但均未能實施，因為它的實施將涉及主要涉及發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、地方政府、高能耗用戶等的利益。它不僅要求高耗能和碳排放高的企業(yè)承擔(dān)主要經(jīng)濟責(zé)任，從而削減企業(yè)的利潤，也要求地方政府和電網(wǎng)企業(yè)為推進可再生能源的消納和傳輸承擔(dān)更大的直接責(zé)任。而最大受益者可再生能源發(fā)電企業(yè)，其總體實力、話語權(quán)及上繳利稅與上述企業(yè)相比較弱，從而政策出臺的阻力之大可以想象。國家也一直依靠轉(zhuǎn)移支付補貼的方式來保持可再生能源的發(fā)展，但這種模式的不可持續(xù)性已在西歐國家風(fēng)電、太陽能的發(fā)展歷史中得到了驗證。

根據(jù)國家發(fā)改委、能源局印發(fā)的《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動計劃(2016—2030年)》和《可再生能源發(fā)展“十三五規(guī)劃”》，我國承諾到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年達到20%。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，需要新增更多的可再生能源發(fā)電裝機，而國家可再生能源補貼資金早已入不敷出，長期拖欠，靠國家補貼來主導(dǎo)和促進可再生能源的發(fā)展已到了瓶頸，因此對能源市場推出促進可再生能源發(fā)展的約束機制是必然趨勢。能源市場的參與主體包括生產(chǎn)企業(yè)即發(fā)電公司、傳輸企業(yè)即電網(wǎng)公司、配售企業(yè)，即配售電公司、用戶及監(jiān)管政府部門，不同主體應(yīng)有不同的約束機制。

2007年出臺的《可再生能源中長期規(guī)劃》要求，“到2010年和2020年，大電網(wǎng)覆蓋地區(qū)非水電可再生能源發(fā)電在電網(wǎng)總發(fā)電量中的比例分別達到1%和3%以上，權(quán)益發(fā)電裝機總?cè)萘砍^500萬kW的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機總?cè)萘繎?yīng)分別達到其權(quán)益發(fā)電裝機總?cè)萘康?%和8%以上”。此中長期規(guī)劃的部分要求雖未出臺強有力的管理辦法，但發(fā)電集團已感到了配額制的實施對自身發(fā)展的壓力。

2009年修訂的《可再生能源法》規(guī)定“按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重”。

2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出“實施新能源配額制”。

2013年，全國人大常委會辦公廳致國務(wù)院辦公廳“關(guān)于請研究處理全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法實施情況的報告》及審議意見的函”(常辦秘字〔2013〕162號)中，要求“加快研究制定可再生能源電力配額制”。

2014年9月，傳出由國家能源局所起草的《可再生能源電力配額考核辦法(試行)》8月份已經(jīng)由國家發(fā)改委主任辦公會討論并原則通過。根據(jù)會議提出的意見，能源局將修訂后的文件再向財政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委，各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見。根據(jù)方案，計入可再生能源電力配額的非水電可再生能源電力消費量包括：本地區(qū)生產(chǎn)并消費的非水電可再生能源電量；從區(qū)域外輸入電量中非水電可再生能源電量；本地區(qū)可計量的自發(fā)自用非水電可再生能源電量[1]。同時政策規(guī)定了2015年、2020年全國各省份非水電可再生能源(主要指風(fēng)電、光伏、生物質(zhì))發(fā)電量占社會用電量所需達到的比例,分為基本指標(biāo)以及先進指標(biāo)兩檔。

2016年4月22日國家能源局下發(fā)《國家能源局綜合司關(guān)于征求建立燃煤火電機組非水電可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見的函》。函中提出，將對火電機組強制實行非水電可再生能源(以下簡稱“可再生能源”)的配額考核機制。2020年，國內(nèi)所有火電企業(yè)所承擔(dān)的非水電可再生能源發(fā)電量配額，需占火電發(fā)電量的15%以上，并要求5月3日前國家電網(wǎng)、華能、大唐、華電、國電、國家電投等重要電企對函件迅速給出回應(yīng)，如果不將意見反饋至國家能源局，將視為無不同意見[2]。函件措辭體現(xiàn)出政策推出意向十分明顯，從而迅速拉動了風(fēng)電光伏項目的開發(fā)熱潮，可之后卻無任何進展。從而配額制淡出業(yè)內(nèi)的視野，碳交易和可再生能源綠色證書逐步被大家所關(guān)注。

2016年12月國家發(fā)改委發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，各省(區(qū)、市)應(yīng)將提高可再生能源在能源消費中的比重作為各地區(qū)能源發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展指標(biāo)考核體系。

2017年2月3日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號)，提出在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購，自2017年7月1日起開始綠色電力證書自愿認購，并于2018年適時啟動綠色電力配額考核和證書強制交易。

2017年11月國家發(fā)展改革委和國家能源局印發(fā)的《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》和2017年12月國家能源局在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復(fù)的函》中均再次提出“在取得各方共識的基礎(chǔ)上加快研究建立非水電可再生能源發(fā)電配額潛質(zhì)考核辦法，制定各省(區(qū)、市)可再生能源電力占全社會用電量最低比重指標(biāo)，明確省級政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和售電公司等相關(guān)主體的責(zé)任，建立權(quán)威的年度考核機制，同時適時啟動綠色電力證書強制約束交易”的可再生能源電力配額制。

本次發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》也是對上述文件的落實，但應(yīng)注意其中的“在取得各方共識”和“適時啟動”等措辭，由此可看出發(fā)改委和能源局對配額制推出難度的充分認識。

2 配額數(shù)量分析

本次發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》制定和考核的是“對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費比重指標(biāo)”，即從消納側(cè)來進行要求。

根據(jù)辦法的要求，結(jié)合2017年度全國各區(qū)域發(fā)電情況和用電情況，可對辦法規(guī)定的各區(qū)域2018年配額完成能力進行簡單分析。分析條件設(shè)定為，用2017年度各省區(qū)用電量(見表1)乘以辦法規(guī)定的各省區(qū)可再生能源和非水電可再生能源配比，獲得各省區(qū)按辦法要求所需消納的可再生能源和非水電可再生能源的配比電量。根據(jù)各省區(qū)風(fēng)、太陽能、水電等主要可再生能源2017年度發(fā)電情況(見表2)，計算風(fēng)電、太陽能、水電等主要可再生能源理論年度發(fā)電量，即在不考慮棄風(fēng)、棄光的情況下各省區(qū)相應(yīng)形式的發(fā)電量。各區(qū)域可再生能源的發(fā)電量減去要求配比用量獲得相應(yīng)的差額1，非水電可再生能源的發(fā)電量減去要求配比用電量即獲得相應(yīng)的差額2，見表3。

從模擬計算匯總表中最后一行可以看出，全國水電理論發(fā)電量為1.2×1012kW·h、風(fēng)電理論發(fā)電量為0.36×1012kW·h、光電理論發(fā)電量為0.16×1012kW·h，從全國角度上分析可再生能源發(fā)電能力為1.73×1012kW·h、非水電可再生能源發(fā)電能力為0.53×1012kW·h，比辦法規(guī)定的各省可再生能源用電量配額總和1.57×1012kW·h和各省非水電可再生能源用電量配額總和0.51×1012kW·h，分別多1 288×108kW·h和143×108kW·h，說明辦法規(guī)定的配額總體是可以實現(xiàn)的，并不會出現(xiàn)由于稀缺而造成市場的大幅波動。同時看到辦法的首要目的是解決當(dāng)前全國可再生能源裝機的發(fā)電能力，即盡快解決棄風(fēng)、棄光問題。

從各省區(qū)的數(shù)據(jù)看，可再生能源口徑缺口大的省份為廣東、江蘇、上海、浙江等發(fā)達區(qū)域，非水電可再生能源口徑缺口大的省份為河南、北京、山東等新能源發(fā)展滯后的區(qū)域。而四川和湖北兩省水電資源豐富，可再生能源較配額要求高出許多，但是非水電可再生能源卻達不到配額要求，此現(xiàn)象跟區(qū)域資源稟賦有一定關(guān)系，也跟地方電網(wǎng)企業(yè)對省內(nèi)項目發(fā)展支持力度有關(guān)。甘肅、新疆、內(nèi)蒙古等省風(fēng)電資源豐富，與四川、貴州、云南等水電資源豐富區(qū)域相比，可再生能源發(fā)電量超出配額要求近1倍，從而在非水電可再生能源發(fā)電量上有較大富裕。由此再次證明了辦法和配額制定的目的是解決西電東用的問題。

表1 2017年全國各省區(qū)用電量[3]

表2 2017年度全國各省區(qū)可再生能源發(fā)電情況

續(xù)表

表3 全國各省區(qū)2018年可再生能源配額模擬計算 億kW·h

3 交易分析

根據(jù)辦法規(guī)定考核主體為“承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體包括省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等?！惫P者理解即為地方電力公司、配售電公司和電力市場里的大用戶。上述主體在當(dāng)前國內(nèi)電力市場的結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 電力市場交易結(jié)構(gòu)

根據(jù)文件第十七條規(guī)定“納入《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》及國家主管部門發(fā)布的補助目錄的項目產(chǎn)生的非水電證書，在購電方按照購電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購電費用后轉(zhuǎn)移給購電方”，從上圖可看出，只有進入市場交易的可再生能源電量和自發(fā)自用的可再生能源電量自用部分是隨買方支付購電費用而相應(yīng)證書轉(zhuǎn)移給買方。大用戶與發(fā)電企業(yè)簽署了直供電或跨區(qū)供電協(xié)議，因此相應(yīng)證書直接轉(zhuǎn)移至大用戶手中，新能源自發(fā)自用的用戶自用部分證書也轉(zhuǎn)移到自己手中，配電公司從市場交易中與發(fā)電企業(yè)簽署供電協(xié)議的證書方可轉(zhuǎn)移。而現(xiàn)實中絕大多數(shù)可再生能源企業(yè)都是和電網(wǎng)公司簽署的購售電合同，相應(yīng)電量是由電網(wǎng)公司躉購，當(dāng)前大部分區(qū)域已開始實施風(fēng)電最低保障年利用小時數(shù)內(nèi)為電網(wǎng)公司按標(biāo)桿電價結(jié)算。最低保障年利用小時數(shù)以外發(fā)電量由發(fā)電企業(yè)在市場交易中獲得，即所謂市場電量，而這部分與客戶直接交易的電量對應(yīng)的證書將轉(zhuǎn)移至買方。因此大部分證書隨著電網(wǎng)公司與新能源發(fā)電企業(yè)的電費結(jié)算轉(zhuǎn)移到了電網(wǎng)公司手中。

當(dāng)前電網(wǎng)公司仍是發(fā)、輸、配、售、檢修全產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，國家電網(wǎng)公司下屬國網(wǎng)新源、南方電網(wǎng)公司下屬南網(wǎng)新能源均有非水可再生能源的發(fā)電企業(yè)，輸電為兩電網(wǎng)公司壟斷，配售電兩電網(wǎng)公司也占據(jù)絕對市場，根據(jù)辦法的規(guī)定實施則電網(wǎng)企業(yè)手中也將握有大量證書，使得電網(wǎng)企業(yè)成為交易者。

而本辦法中又規(guī)定“電網(wǎng)公司制定經(jīng)營區(qū)域完成配額的實施方案”，即是立法者；“各省級電網(wǎng)企業(yè)負責(zé)組織經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的市場主體完成區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)，對本經(jīng)營區(qū)域完成配額指標(biāo)進行監(jiān)測和評估”，又是執(zhí)法者；“未完成配額的市場主體，須通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額”，更是豁免權(quán)經(jīng)營者。

這種集立法者、執(zhí)法者、交易者等多重身份為一身，使得電網(wǎng)企業(yè)在辦法的實施中具有絕對優(yōu)勢地位，這不由得讓我們擔(dān)憂，辦法的實施使電網(wǎng)企業(yè)獲得絕對地位實施營銷。

4 結(jié)束語

辦法的提出是及時的，從辦法的規(guī)定可以看出政府?dāng)M加快解決棄風(fēng)棄光問題。也可看出當(dāng)前全國口徑完成配額是綽綽有余的，但各省區(qū)是不平衡的，從而辦法的實施總體來說是可行的，同時也將有效地推動可再生能源向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的輸送和消納。

證書和配額的實施，并不影響原項目享受國家可再生能源基金補貼和綠證銷售的收益。在一定程度上繼續(xù)鼓勵可再生能源的發(fā)展，同時也抑制了證書的交易價格，為辦法的實施奠定了基礎(chǔ)，也使得后續(xù)取消補貼，與綠色證書合并可以平穩(wěn)過渡。

最后，期待辦法順利出臺從而促進可再生能源行業(yè)的發(fā)展。最終向德國、丹麥、瑞典這些提出用可再生能源全部替代現(xiàn)有能源形式的國家看齊。