◇ 文/云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 盧志華

習(xí)近平總書記指出，麻繩最容易從細處斷。各族群眾對黨和政府最直觀的感受來自身邊的黨員、干部，來自常打交道的基層組織和基層政權(quán)。他強調(diào)，“民族地區(qū)要重視基層黨組織建設(shè)，使之成為富裕一方、團結(jié)一方、安定一方的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使每一名黨員都成為維護團結(jié)穩(wěn)定、促進共同富裕的一面旗幟。”[1]由于各種主客觀條件的限制，邊疆民族地區(qū)的黨建是比較薄弱的，因此，讓基層黨組織成為新時代團結(jié)凝聚群眾和帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的戰(zhàn)斗堡壘，加強對邊疆民族地區(qū)基層黨組織的研究與建設(shè)刻不容緩。

一、基本狀況

當前，關(guān)于黨建和基層黨建的資料浩如煙海，而關(guān)于“邊疆民族地區(qū)+基層黨建”模式的研究卻乏善可陳，本專題的研究具有較強的理論價值與實踐價值。首先，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視邊疆與民族地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，進而在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面全面聚焦邊疆民族地區(qū)，這就為基層黨建在邊疆民族地區(qū)的開展提供新的機遇與平臺。其次，邊疆民族地區(qū)基層黨建既具一般基層黨建的共性，又具邊疆民族地區(qū)的個性，進而通過共性與個性的辯證統(tǒng)一，可以得出符合時代特點的邊疆民族基層黨建研究成果。再次，新時代邊疆民族地區(qū)基層黨建主題鮮明、內(nèi)涵豐富，它包括民族政治工作、民族宗教工作、民族統(tǒng)戰(zhàn)工作、扶貧攻堅工作、邊疆維穩(wěn)工作等工作，這一系列工作都離不開基層黨組織的動員與組織。因此，基層黨組織如何將挑戰(zhàn)化為動力，在對一系列復(fù)雜事務(wù)的回應(yīng)與處理中不斷夯實邊疆民族地區(qū)基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，進而將基層組織建設(shè)得更加堅強有力，這是新時代邊疆民族研究與基層黨建研究的重要課題。第四，隨著改革的深入進行，思想的分化與利益的多元更加明顯，邊疆民族地區(qū)也不例外，并且這種分化與多元會和民族差異與邊疆因素相互交織，成為當前全面深化改革時期重點處理的問題之一。搞活邊疆民族基層黨建，一方面需要遵循基層黨的建設(shè)的一般規(guī)律，另一方面需要把握新時代邊疆民族地區(qū)面臨的一系列新問題、新挑戰(zhàn)、新機遇，進而在二者的統(tǒng)一邏輯中進行思考與研究。

通過對瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)及所屬行政村的調(diào)研，筆者認為，該地區(qū)的基層黨建工作具有民族性、邊疆性、欠發(fā)達性和統(tǒng)戰(zhàn)性的特點。

民族性。該地區(qū)涉及漢族、拉祜族、哈尼族、彝族、傣族、布朗族、回族、白族、苗族等多個民族，且各民族雜居程度高。與此對應(yīng)，該地區(qū)的黨員也來自不同民族，“民族性”成為當?shù)亻_展基層黨建工作的一個重要特點；尊重各民族的風(fēng)俗習(xí)慣、加強民族交流和維護民族團結(jié)成為當?shù)亻_展基層黨建工作的重要關(guān)注點。

邊疆性。該鄉(xiāng)地處邊疆，八面環(huán)山，海拔很高，進而導(dǎo)致各黨支部及黨員分散嚴重、信息不通和交通不便。另外，邊疆性一定程度上也會涉及社會安全穩(wěn)定因素，因而，該地區(qū)基層黨建的一個重要任務(wù)是做到矛盾“不上推、不下移”，盡量把不穩(wěn)定因素處理在萌芽狀態(tài)，將基層黨建與維護社會安全穩(wěn)定緊密結(jié)合起來。

欠發(fā)達性。由于地理、教育、氣候、觀念等各種因素的限制，導(dǎo)致該地區(qū)成為典型的欠發(fā)達地區(qū)，扶貧攻堅的任務(wù)非常艱巨。欠發(fā)達給基層黨建帶來的影響是雙向的，一方面，欠發(fā)達導(dǎo)致當?shù)攸h員思想認識水平有限、文化素質(zhì)偏低和貧困黨員數(shù)量較大，給基層黨建的開展帶來很大的困難；另一方面，欠發(fā)達地區(qū)的黨建往往與當?shù)胤鲐毠ぷ鹘Y(jié)合在一起，極大地增強了黨在邊疆民族地區(qū)的認同感。

統(tǒng)戰(zhàn)性。統(tǒng)戰(zhàn)性是邊疆民族地區(qū)黨建的一大特色，基層黨建也不例外。團結(jié)和教育一位少數(shù)民族黨員某種程度上等于團結(jié)和教育一大片少數(shù)民族群眾。調(diào)研者認為，該地區(qū)民族關(guān)系融洽，民族矛盾較少，各民族的風(fēng)俗習(xí)慣都能得到相互尊重，這些都是和當?shù)攸h建發(fā)揮的統(tǒng)戰(zhàn)作用分不開的，要以黨建貫穿與帶動少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)工作。

調(diào)研以邊疆民族地區(qū)普洱市瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)為樣本，進行了深入細致的參觀、訪談、座談的實地調(diào)查。調(diào)查對象為普洱市瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)黨委（政府），8個行政村黨總支（村民委員會），行政村下屬自然村（寨）、黨支部與村民小組，以及該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的干部、普通黨員和群眾。力求調(diào)查成果精確度高、可信度好、操作性強，既可以為廣泛意義上的基層黨建研究提供啟示，也可以為當?shù)睾托值苓吔褡宓貐^(qū)的省、市、縣基層黨建提供經(jīng)驗。

調(diào)研中訪談了該鄉(xiāng)黨委書記、分管黨務(wù)的鄉(xiāng)黨委副書記、原分管黨務(wù)的鄉(xiāng)黨委副書記（現(xiàn)為副鎮(zhèn)長）、鄉(xiāng)黨委組織員、8名村黨總支書記、1名第一書記、鄉(xiāng)初級中學(xué)黨支部書記、少數(shù)民族黨員若干和村民群眾若干。座談會包括鄉(xiāng)黨委（政府）領(lǐng)導(dǎo)班子集體座談2次、村黨總支（村民委員會）領(lǐng)導(dǎo)班子集體座談2次、自然村（寨）集體座談1次、普通黨員與群眾集體座談若干次。另外，還參加了該鄉(xiāng)全體干部會議（關(guān)于土地確權(quán)）1次。

二、存在的問題及其原因

黨員素質(zhì)方面。其一，受各種主客觀因素的影響，入黨積極分子的工作難以開展。對黨的基本理論認識不足，自愿入黨的意識不高，特別是一些婦女群眾，對于申請入黨還存在顧慮。其二，黨員隊伍總體結(jié)構(gòu)與層次還有待于完善和提高?！敖刂?017年7月，大山鄉(xiāng)黨委共有黨員492名（包括預(yù)備黨員），其中女黨員83名，占黨員總數(shù)的16.87%；35歲及以下的黨員114名，占黨員總數(shù)的16.87%；大專以上學(xué)歷（包括成人教育）的黨員94名，占黨員總數(shù)的19.12%。”[2]該鄉(xiāng)黨員存在著女性黨員偏少、年輕黨員偏少、高學(xué)歷黨員偏少的“三少”現(xiàn)象，這些問題又會一定程度上限制該地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展及黨建水平。其三，少數(shù)基層黨員一定程度上存在“鄉(xiāng)紳”意識，平民情懷不足。大山鄉(xiāng)黨委曾在2017年6月集中下發(fā)了關(guān)于在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動中整治村霸（黨員）的決定，著力解決黑惡勢力與宗族勢力對基層黨組織的影響與破壞，加強了基層黨組織的自我完善和自我提高能力，力求不斷提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力與公信力。其四，司法資源供給并未成為解決該地區(qū)基層事務(wù)的常態(tài)，因此，群眾關(guān)于矛盾與問題的解決往往通過基層黨組織及黨員解決，這樣就會對黨員干部的工作作風(fēng)提出了更高要求。然而，部分黨員，特別是黨員干部還存在著“簡單主義”和“命令主義”傾向。

黨務(wù)管理方面。其一，黨務(wù)開展方式單一，黨務(wù)主要依靠紙質(zhì)文件、會議等形式進行，缺乏微信平臺、QQ群等多媒體手段的輔助。特別是對于“群眾路線教育實踐活動”“兩學(xué)一做”“三嚴三實”等教育實踐活動，應(yīng)跳出“讀文件、看視頻、寫體會”的老思路，應(yīng)進一步結(jié)合實際拓展方式。其二，行政村黨總支及下設(shè)黨支部開展黨建的經(jīng)費十分有限。截至2017年，每個行政村每年有3萬元工作經(jīng)費，其中分配給黨建的經(jīng)費為1萬元，而原來的黨建經(jīng)費更少甚至沒有。另外，雖然行政村黨總支書記可以領(lǐng)取村干部報酬，但村黨總支下設(shè)的黨支部書記每年津貼僅有600元。無論從基層黨務(wù)的運轉(zhuǎn)方面，還是從解決基層黨務(wù)人員后顧之憂方面，黨建經(jīng)費的缺乏是非常明顯的。其三，積極性不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)貧困黨員較多，有的行政村貧困黨員高達80%以上。因此，在部分黨員中，一定程度上存在“參加黨員會議會耽誤勞動”的情緒；部分黨員即使參加了黨員會議，一般也只關(guān)注與自身切身利益相關(guān)的信息。針對此類情況，當?shù)氐纳霞売嘘P(guān)部門出臺了黨員“紅色貸款”政策，即60歲以下符合條件的黨員，可得到低息的10萬～20萬專項貸款，進而可以扶持黨員更好地創(chuàng)業(yè)與生產(chǎn)，也為黨員更好地發(fā)揮帶頭與模范作用提供了資金保障。其四，共青團與文衛(wèi)體（即文化、衛(wèi)生、體育工作）工作是基層黨務(wù)工作的重要組成部分。將共青團與文衛(wèi)體工作和黨建結(jié)合開展，是該地區(qū)基層黨務(wù)工作的常規(guī)做法。但是在運轉(zhuǎn)的過程中，共青團與文衛(wèi)體工作往往會成為黨建工作的“附帶”，進而忽視了其自身的規(guī)律性與發(fā)展性，這無論對于共青團與文衛(wèi)體工作本身而言，還是對于黨建工作而言，都是不利的。五，流動黨員是黨務(wù)管理的難點，同時也是廣大黨務(wù)工作者迫切需要探索和解決的問題。對于欠發(fā)達邊疆民族地區(qū)基層黨組織來說，關(guān)于流動黨員的問題更為突出。首先，務(wù)工黨員一旦流出，特別是從不發(fā)達地區(qū)流到較發(fā)達地區(qū)，他們往往會將注意力集中到改善自身生活的努力上，進而忽視了對黨組織生活的參與；其次，如果流出地與流入地沒有建立對接機制，往往會造成流動黨員與流動地黨組織信息交流障礙，嚴重的甚至?xí)霈F(xiàn)黨員失聯(lián)或黨組織丟失現(xiàn)象；再次，如果流動黨員長期缺乏組織生活和相關(guān)的思想政治教育，容易造成部分流動黨員淡化對黨組織的依靠感與認同感，進而使流出地基層組織對流動黨員的動員能力受到影響。當然，流動黨員對于邊疆民族地區(qū)基層黨組織也具有積極的一面，即流動黨員可以將外部新鮮的、發(fā)達的、先進的理念帶入流出地基層黨組織，進而為流出地基層黨組織帶來新的活力與經(jīng)驗。根據(jù)調(diào)研，大山鄉(xiāng)黨委在孟連（屬普洱市下轄的自治縣，是省級開放口岸）建立了流動黨支部，對該鄉(xiāng)流動黨員管理進行了試點，而其具體機制的探索還需要在實際運行中進一步把握與完善。

人才培養(yǎng)方面。其一，相當部分少數(shù)民族黨員(如拉祜族)不會說漢語，而一些村黨總支書記及支部書記不會少數(shù)民族語言，進而導(dǎo)致講黨課很困難，也影響黨內(nèi)信息的傳遞和對外信息的拓展。據(jù)此，雙語教育應(yīng)貫穿于該地區(qū)的學(xué)校教育與成人教育的各個方面和全過程。其二，鄉(xiāng)級黨務(wù)部門高學(xué)歷、高層次人才匱乏，延及行政村更是如此。據(jù)了解，截至2017年7月，大山鄉(xiāng)8個行政村的大學(xué)生村官人數(shù)總和為零，相當程度上導(dǎo)致行政村與鄉(xiāng)機關(guān)無法全面通過電子系統(tǒng)進行工作對接，嚴重影響辦公效率。其三，女性黨員，特別是女性黨員干部很少，相當程度上制約當?shù)貗D女工作的開展，不利于激發(fā)婦女群眾創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。其四，從該地區(qū)黨務(wù)后續(xù)人才培養(yǎng)方面來看，鄉(xiāng)級黨建部門引進人才困難，村級黨總支青年后備人才青黃不接。這無論對于該地區(qū)當前的黨建開展質(zhì)量，還是今后的黨建發(fā)展規(guī)劃，都有許多不利的影響。

黨組織設(shè)置與有效覆蓋方面?！敖刂?017年7月，除1個流動黨支部（設(shè)在孟連）以外，大山鄉(xiāng)黨委共有基層黨組織45個，其中黨委1個，鄉(xiāng)黨委下轄8個行政村黨總支，行政村黨總支下轄黨支部與鄉(xiāng)黨委直屬黨支部共36個?！盵2]鄉(xiāng)黨委與行政村黨總支均無黨小組設(shè)置。另外，該鄉(xiāng)行政區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)均設(shè)黨支部，且公開掛牌。“七站八所”聯(lián)合建立黨支部，也公開掛牌，且這些支部由鄉(xiāng)黨委與上級業(yè)務(wù)部門黨組織共建共管。該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的基層黨組織已基本形成覆蓋。然而，基層黨組織覆蓋不僅僅是機構(gòu)設(shè)置的覆蓋，還有一個有效覆蓋問題，而有效覆蓋則包括機構(gòu)設(shè)置的動態(tài)調(diào)整和黨組織力量的有效延伸。關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的動態(tài)調(diào)整，如該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的行政村地勢險峻，山路較多，導(dǎo)致許多老弱病黨員參加村黨總支組織生活非常不便。對此，可以就近原則適當增設(shè)黨支部的方式進行解決。關(guān)于黨組織力量的有效延伸方面，黨建工作的開展應(yīng)與當?shù)厝罕妼嶋H需求結(jié)合起來，力戒黨建空泛化。黨務(wù)應(yīng)緊緊結(jié)合當?shù)氐纳鐣髁x核心價值觀教育、扶貧、傳統(tǒng)文化、民族統(tǒng)戰(zhàn)、共青團、婦女兒童工作、敬老等各方面的業(yè)務(wù)，將看不見、摸不著的黨建工作化作喜聞樂見的形式，真正讓黨員入腦、入心，讓群眾對黨有實實在在的認同感，最終形成黨建的有效覆蓋。

三、解決的措施與對策

邊疆民族地區(qū)基層黨建必須在邊疆民族地區(qū)的發(fā)展中加以把握，必須借助邊疆民族的平臺進行自身的調(diào)整、完善與發(fā)展，進而使邊疆民族基層黨建真正成為領(lǐng)導(dǎo)邊疆民族地區(qū)基層發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。為此，調(diào)研組根據(jù)調(diào)研結(jié)果給出如下措施與對策：

第一，對黨員的教育要制度化、常態(tài)化和規(guī)范化；教育形式和手段要根據(jù)實際有所創(chuàng)新；教育內(nèi)容要結(jié)合國家最新的大致方針和本地區(qū)的中心工作設(shè)置；教育的對象要不斷延伸。特別值得注意的是，要加大對黨員，特別是黨員干部的前沿意識、進取意識、拓展意識和服務(wù)意識的教育。

第二，加大對普通黨員的黨性教育，尊重具有民族宗教傳承特點的黨員，黨組織對他們的思想政治教育要及時跟上。

第三，積極向有關(guān)部門申請人才引進計劃，要大力引進當?shù)丶毙璧狞h務(wù)人才、教育人才及大學(xué)生村官，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。

第四，鄉(xiāng)村兩級黨務(wù)要逐步推行網(wǎng)絡(luò)電子化辦公，即鄉(xiāng)村兩級黨組織要通過電腦、微信、QQ等多媒體形式下達通知和傳輸文件，進而增強黨務(wù)工作的規(guī)范性與時效性。鄉(xiāng)村兩級黨組織，特別是村級黨組織要大力吸收和培養(yǎng)具有較高文化程度的青年后備干部，從人才隊伍建設(shè)上保障此項工作的推廣。

第五，黨建工作要與業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來，要緊緊圍繞當?shù)氐闹行墓ぷ鳎苊獬霈F(xiàn)黨務(wù)工作“空對空”現(xiàn)象。各黨務(wù)干部及黨員要不斷增強服務(wù)意識，不斷增強黨組織在群眾中的威望。鄉(xiāng)村兩級的共青團與文衛(wèi)體工作也要同步跟上。

第六，大力推廣普通話，進而增強各級黨組織及黨員和外界溝通的能力，強調(diào)“雙語型”干部的培養(yǎng)與使用。

第七，鄉(xiāng)級黨建部門應(yīng)積極與一些高等院校、革命教育基地、地方黨校加強溝通與合作，采用遠程教育、掛牌等多種方式學(xué)習(xí)外界的黨建經(jīng)驗。

第八，關(guān)于黨員分散與交通不便導(dǎo)致黨會難以開展的問題，筆者認為可以適當增設(shè)黨支部加以解決。探索運用多媒體（如微信、QQ）開展遠程黨建。

第九，黨建工作的開展要緊緊依靠群眾，要加強人文關(guān)懷，將“提高群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性”作為開展基層黨建工作的重要任務(wù)之一。

第十，建議鄉(xiāng)級黨組織部門加強黨建自我研究、自我創(chuàng)新的能力建設(shè)。鄉(xiāng)級黨組織可抽調(diào)一部分接受過高等教育的工作人員兼職研究本地區(qū)黨建工作，聯(lián)絡(luò)相關(guān)專職黨建部門進行研究。

最后需要說明的是，本調(diào)查報告是在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的，文字內(nèi)容和具體數(shù)據(jù)力求準確，但限于各種主客觀原因，也難免誤差。本次調(diào)研得到了大山鄉(xiāng)眾多黨員干部與群眾的支持和幫助，在此一并致謝，期望我的調(diào)研成果能給予您們有價值的參考與幫助。