文 楊鸝 汪燕輝

我國(guó)正經(jīng)歷前所未有的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，根據(jù)國(guó)務(wù)院和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，我國(guó)城市人口從1980年的1.9億人，增長(zhǎng)至2015年的7.7億人，預(yù)計(jì)2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，相當(dāng)于世界人口的11.32%。我國(guó)城市建設(shè)取得全球矚目的成就，但其粗放式發(fā)展方式也導(dǎo)致絕大多數(shù)城市面臨著不同程度的環(huán)境問(wèn)題，如生態(tài)空間不足，環(huán)境質(zhì)量惡化，能源及水資源短缺等。

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高若持續(xù)依賴于資源能源投入及生態(tài)環(huán)境破壞，必然會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展的不可持續(xù)。有研究測(cè)算，我國(guó)城市人均能源消費(fèi)是農(nóng)村的8～9倍，工業(yè)、建筑和交通發(fā)展的用能需求處于快速增長(zhǎng)中。城市環(huán)境污染日趨嚴(yán)重危害居民健康，2017年環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市僅占全部城市的29.3%。PM2.5年均濃度平均為43ug/m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了世界衛(wèi)生組織（WHO）建議的年均平均濃度10ug/m3。城市交通擁堵問(wèn)題成為困擾我國(guó)城市的主要難題，2016年全國(guó)1/3的城市通勤受擁堵威脅。面對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)城市發(fā)展只能選擇綠色低碳之路。

城市綠色低碳發(fā)展是以城市空間為載體，確保城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定的前提下，盡可能減少環(huán)境污染、自然資源消耗和溫室氣體排放，是推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生活宜居的一種發(fā)展模式。綠色低碳發(fā)展是從根本上扭轉(zhuǎn)城市能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三者之間不可持續(xù)的發(fā)展趨勢(shì)。這要求在城市綠色轉(zhuǎn)型初期，地方政府必須充當(dāng)主導(dǎo)力量，其執(zhí)政理念、決策過(guò)程和執(zhí)行機(jī)制可以引導(dǎo)企業(yè)、公眾向更綠色、更低碳的行為模式轉(zhuǎn)變。

本文將回顧和總結(jié)“十二五”期間我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展實(shí)踐，并以深圳和新加坡為案例，分析對(duì)比國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的政府行動(dòng)，為未來(lái)我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展建言獻(xiàn)策。

“十二五”期間我國(guó)城市低碳發(fā)展實(shí)踐成果顯著

“十二五”期間，圍繞生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展、節(jié)能減排、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，中央政府及其職能部門紛紛推出以城市為平臺(tái)，地方政府為責(zé)任主體的各類綠色低碳相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)綠色創(chuàng)新發(fā)展中心的不完全統(tǒng)計(jì)，各種相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目超過(guò)20個(gè)。試點(diǎn)項(xiàng)目鼓勵(lì)城市根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定和實(shí)施更有側(cè)重點(diǎn)和創(chuàng)新性的目標(biāo)、措施和手段，為探索發(fā)展模式和途徑，落實(shí)綠色低碳發(fā)展理念提供了有利契機(jī)。在各類城市試點(diǎn)項(xiàng)目推動(dòng)下，“十二五”期間綠色低碳發(fā)展的理念在城市層面基本達(dá)成社會(huì)共識(shí)，在相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域開(kāi)展了大量扎實(shí)的工作，基本形成比較明確的戰(zhàn)略、規(guī)劃計(jì)劃、政府組織管理體系，法律法規(guī)及政策配套體系，體制機(jī)制運(yùn)行模式，監(jiān)督執(zhí)行體系，產(chǎn)品及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，市場(chǎng)及金融激勵(lì)機(jī)制等，正逐漸打破固有傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，培育有利于綠色低碳發(fā)展的制度和市場(chǎng)環(huán)境。

2018年7月，由能源基金會(huì)資助，綠色創(chuàng)新發(fā)展中心聯(lián)合美國(guó)能源部勞倫斯伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室中國(guó)能源研究室發(fā)布的“中國(guó)城市綠色低碳發(fā)展指數(shù)”（簡(jiǎn)稱LOGIC）研究報(bào)告對(duì)“十二五”期間全國(guó)115個(gè)城市綠色低碳進(jìn)展及效果進(jìn)行了定量的、科學(xué)的、系統(tǒng)的評(píng)估。報(bào)告顯示，“十二五”期間我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展總體水平普遍提高，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市比不發(fā)達(dá)城市更好，試點(diǎn)城市表現(xiàn)優(yōu)于非試點(diǎn)城市，但與國(guó)內(nèi)外可達(dá)到的最佳目標(biāo)相比，我國(guó)城市綠色低碳狀況還有較大差距，城市仍需更強(qiáng)有力的行動(dòng)。

深圳和新加坡綠色低碳發(fā)展模式對(duì)比

盡管我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展初見(jiàn)成效，但在未來(lái)不斷增長(zhǎng)的城市人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展形勢(shì)和需求下，地方政府現(xiàn)有行動(dòng)還不足以支撐城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。未來(lái)5-10年，地方政府還需要做哪些方面努力？城市間比較是尋找差距和完善行動(dòng)的有效方法之一。

深圳市是我國(guó)綠色低碳轉(zhuǎn)型的領(lǐng)先城市，也成為國(guó)內(nèi)城市踐行綠色發(fā)展的樣本；新加坡是面積小、人口密度高、能源資源依賴進(jìn)口、制造業(yè)發(fā)達(dá)和環(huán)境舒適宜居的城市型國(guó)家，是許多發(fā)達(dá)城市的對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。分析比較深圳和新加坡的綠色發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)城市推進(jìn)綠色低碳發(fā)展和明確未來(lái)方向有借鑒意義。

深圳和新加坡基本狀況對(duì)比

深圳市區(qū)域面積接近新加坡的3倍，人口密度低于新加坡，人均GDP不到新加坡的一半。兩個(gè)城市都注重發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。兩個(gè)城市能源消費(fèi)需求量大，但本地能源資源匱乏，依賴于外持續(xù)改善難度加大，臭氧污染逐漸顯現(xiàn)的問(wèn)題。

政府引領(lǐng)深圳成為國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展“領(lǐng)頭羊”。深圳市政府一直比較重視節(jié)能和環(huán)保工作?！笆濉逼陂g，更是將綠色低碳作為破解城市發(fā)展難題，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要途徑。與國(guó)內(nèi)其他城市相比，深圳綠色低碳發(fā)展實(shí)踐先行一步。部能源輸入。深圳能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以清潔能源為主，約占一次能源消費(fèi)50%。新加坡能源消費(fèi)嚴(yán)重依賴于化石能源進(jìn)口，90%以上電力來(lái)自于天然氣。兩個(gè)城市的碳排放目前主要來(lái)自于工業(yè)排放。盡管深圳市環(huán)境質(zhì)量在我國(guó)超大城市中表現(xiàn)最好，但其主要空氣污染排放濃度高于新加坡，而且面臨著PM

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追求先進(jìn)和創(chuàng)新性的發(fā)展理念和目標(biāo)。深圳市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的超大城市，同時(shí)也有空間、資源和環(huán)境容量較低的特征。在綠色低碳發(fā)展中，深圳根據(jù)自身城市特征更強(qiáng)調(diào)“深圳質(zhì)量”和“深圳標(biāo)準(zhǔn)”。深圳市作為“率先達(dá)峰城市聯(lián)盟”的一員，公開(kāi)承諾2020年前后達(dá)到碳排放峰值，這要比國(guó)家峰值年份提前10年左右，是國(guó)家低碳試點(diǎn)城市承諾較早年份達(dá)峰的城市之一。深圳市在2013-2016年主要空氣污染物連續(xù)達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》之后，提出2020年P(guān)M2.5年平均濃度低于25微克/立方米，達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)到98%的目標(biāo)。

建立較為完備的法律法規(guī)支撐體系。在立法層面上，深圳充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，為綠色低碳發(fā)展提供較為完善的地方性法律基礎(chǔ)，涵蓋了碳排放、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建筑、環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車排放污染防治及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》等。

建立推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展的組織和制度保障。綠色低碳發(fā)展涉及面廣，必須由多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。深圳低碳領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是以市長(zhǎng)作為組長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)低碳發(fā)展重大戰(zhàn)略、方針和政策的統(tǒng)籌決策，并通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌相關(guān)部門工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在市發(fā)改委。深圳在全國(guó)率先將生態(tài)文明建設(shè)作為黨政干部任免獎(jiǎng)懲的最大考核項(xiàng)，由深圳市生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全市生態(tài)文明建設(shè)考核工作。

建立政府引導(dǎo)和市場(chǎng)推進(jìn)相結(jié)合的綠色低碳發(fā)展新機(jī)制。深圳市初步建立了溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)、核算和考核體系，完成2010-2015年溫室氣體排放清單編制工作。深圳建立能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控目標(biāo)，并將其分解落實(shí)到各個(gè)區(qū)。在市場(chǎng)機(jī)制方面，深圳市是首個(gè)建立碳交易市場(chǎng)的城市，將市域內(nèi)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)和大型公共建筑排放納入管控范圍，并計(jì)劃將更多企業(yè)、建筑物和公共交通逐漸納入碳交易體系。

因此，深圳市綠色低碳發(fā)展實(shí)踐效果非常顯著。根據(jù)LOGIC結(jié)果，深圳得分遙遙領(lǐng)先于其他樣本城市，特別是在碳生產(chǎn)力、公共交通、環(huán)境投入等領(lǐng)域表現(xiàn)突出。

新加坡模式可資借鑒之處

但同國(guó)際先進(jìn)水平相比，深圳在許多領(lǐng)域存在追趕空間，如現(xiàn)有政府組織管理體系割裂了節(jié)能低碳和環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)同關(guān)系；交通需求快速增長(zhǎng)，但缺乏有效需求控制政策。因此新加坡的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，如能在深圳和全國(guó)的城市推廣開(kāi)來(lái)，有望進(jìn)一步提高我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展實(shí)踐的精細(xì)化程度。

整體性的政府組織管理體系。新加坡將綠色低碳發(fā)展置于應(yīng)對(duì)氣候變化組織框架之中，采用整體性政府方法，注重部門間整體協(xié)作和多目標(biāo)平衡發(fā)展，使政策行動(dòng)事半功倍。由國(guó)務(wù)院副總理為負(fù)責(zé)人的氣候變化部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱IMCCC)）負(fù)責(zé)監(jiān)管氣候變化部門協(xié)調(diào)工作。IMCCC的成員機(jī)構(gòu)包括外交部、工貿(mào)委、國(guó)家發(fā)展部、財(cái)政部和交通部。國(guó)家氣候變化秘書(shū)處（NCCS）隸屬于總理辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)氣候變化國(guó)內(nèi)外政策、計(jì)劃和行動(dòng)。

交通領(lǐng)域復(fù)合性的控排手段與時(shí)俱進(jìn)，效果明顯。2013年，新加坡啟動(dòng)車輛排碳量稅務(wù)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱CEVS），鼓勵(lì)購(gòu)買低碳排放汽車，該計(jì)劃實(shí)施后新汽車和出租車的二氧化碳平均排放減少了15%。2018年1月，新加坡實(shí)施車輛減排稅務(wù)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱VES ）替代CEVS，VES計(jì)劃不僅進(jìn)一步收緊了二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并將范圍擴(kuò)展到碳?xì)浠衔?、一氧化碳、氮氧化物和顆粒物四種污染物，其中氮氧化物的排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于歐洲標(biāo)準(zhǔn)。

此外，新加坡還通過(guò)征收擁堵費(fèi)、10年擁有權(quán)的汽車牌照拍賣、高油價(jià)及停車費(fèi)用等手段減少汽車使用，同時(shí)，實(shí)施陸路交通戰(zhàn)略，其公交系統(tǒng)的完善程度和成本效率在亞洲城市中非?？壳啊Ｕ窃诮煌I(lǐng)域采取時(shí)效性強(qiáng)、組合型的政策措施，使得交通領(lǐng)域的控排和市民的便利生活目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

未來(lái)我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展建議

放眼未來(lái)，城市在全球環(huán)境治理體系中扮演日益重要的角色，地方政府如何真正建立實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、能源安全，應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)等多目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的組織管理結(jié)構(gòu)和治理體系，仍然面臨很多挑戰(zhàn)。根據(jù)綠色創(chuàng)新發(fā)展研究中心過(guò)去幾年的研究，我們認(rèn)為我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展實(shí)踐需要注重以下幾點(diǎn)：

近年來(lái)，四川省遂寧市通過(guò)不懈努力，特別是全球綠色城市、國(guó)家海綿城市和水生態(tài)文明城市等重點(diǎn)工程建設(shè)，全市生態(tài)環(huán)境整體好轉(zhuǎn)。CNSphoto供圖

建立多目標(biāo)協(xié)同共贏的政府治理結(jié)構(gòu)、制度體系

綠色低碳發(fā)展覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各方面，分割式部門管理方式和工作機(jī)制是無(wú)法滿足低碳發(fā)展的綜合性要求的，無(wú)法將綠色低碳發(fā)展真正同城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市空間形態(tài)和土地利用方式、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和布局真正融合。因此必須建立多目標(biāo)協(xié)同共贏的政府治理結(jié)構(gòu)、制度體系。

建立溫室氣體排放清單編制的常態(tài)化及質(zhì)量監(jiān)控體系

溫室氣體排放清單是地方制定低碳減排目標(biāo)、政策和行動(dòng)制定的主要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，但是仍沒(méi)有引起地方政府的足夠重視，目前通用溫室氣體排放清單方法和結(jié)構(gòu)比較粗糙、簡(jiǎn)單、不完整，無(wú)法對(duì)制定協(xié)同有效的政策管理方法提供數(shù)據(jù)支撐。未來(lái)城市間應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)體系及統(tǒng)計(jì)技術(shù)的交流和合作，使得溫室氣體排放清單編制常態(tài)化，并建立相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)控體系。

編制和實(shí)施城市綠色低碳發(fā)展規(guī)劃

我國(guó)城市低碳和環(huán)保割裂在發(fā)改和環(huán)保兩個(gè)系統(tǒng)，在本輪政府機(jī)構(gòu)改革契機(jī)下，低碳工作納入到環(huán)保系統(tǒng)，城市應(yīng)出臺(tái)綠色低碳發(fā)展規(guī)劃，采用科學(xué)定量方法對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能減排與城市空間發(fā)展、城市環(huán)境質(zhì)量控制、公眾健康、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行分析，建立綠色低碳目標(biāo)，并確保目標(biāo)的設(shè)定和分解，政策和行動(dòng)及技術(shù)和項(xiàng)目的選擇和實(shí)施，直至實(shí)施效果的評(píng)估和規(guī)劃更新，形成環(huán)環(huán)相扣，具有全過(guò)程和系統(tǒng)性的低碳發(fā)展規(guī)劃。

完善配套政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)引導(dǎo)作用

我國(guó)城市綠色低碳發(fā)展目前依靠目標(biāo)考核和行政手段，市場(chǎng)機(jī)制比較弱。城市應(yīng)該出臺(tái)更精細(xì)化的政策體系和實(shí)施細(xì)則，完善有利于綠色低碳發(fā)展的制度環(huán)境，依靠市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。