陳曉琳

（上海工程技術(shù)大學，上海 201620）

《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國60歲以上老年人口達到2.31億，占總?cè)丝诘?6.7%。其中，空巢老人、失能老人以及失獨老人數(shù)量不斷增加，養(yǎng)老問題引起社會關(guān)注。隨著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和社會福利事業(yè)的推進，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展起來。

一、我國政府在民辦養(yǎng)老機構(gòu)中的責任現(xiàn)狀

民辦養(yǎng)老機構(gòu)是我國市場經(jīng)濟催生的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，作為新生事物的民辦養(yǎng)老機構(gòu)也得以迅速發(fā)展，在許多地方已經(jīng)占到了養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的一半以上，為實現(xiàn)社會化養(yǎng)老做出了重要貢獻。因此，分析我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中出現(xiàn)的優(yōu)勢和不足，研究政府責任在其發(fā)展中的落實，對我們的研究具有重要的意義。

（一）目前政府扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策及其落實情況

早在2000年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等多部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，2005年民政部又發(fā)文《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，提出一系列優(yōu)惠扶持政策，2006年，多部委又提出了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》。此外，各地政府也都將養(yǎng)老服務工作列入發(fā)展規(guī)劃當中，將老年福利作為政府工作的重點，紛紛出臺政策支持民辦養(yǎng)老，一定程度上為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境。以上海市為例，下表和下頁圖為近年來上海市民辦養(yǎng)老機構(gòu)和床位數(shù)統(tǒng)計情況。數(shù)據(jù)顯示，上海市的養(yǎng)老機構(gòu)從2010年的625家增加到2017年的703家，養(yǎng)老床位數(shù)從97 841張增長至138 300張，至2017年底，民辦養(yǎng)老機構(gòu)已達363家，床位數(shù)為70 000張，分別占全市養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老床位的51.6%和50.6%，成為上海市養(yǎng)老機構(gòu)的重要組成部分。

2010—2017年上海市養(yǎng)老機構(gòu)及床位數(shù)

雖然政府政策的出臺在一定程度上推動了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，但是在實際運行過程中也經(jīng)常遇到落實難的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是優(yōu)惠征地用地政策并未真正落實，有些地方的規(guī)定指出，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地必須優(yōu)先保證，但實際上經(jīng)常存在政府不批或者延長審批擬建民辦養(yǎng)老機構(gòu)土地的現(xiàn)象；二是床位補貼政策難以落實，有關(guān)文件規(guī)定對符合標準、規(guī)模不少于50張床位的民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予每張床位不高于6 000元的一次性床位建設(shè)補貼，但很多區(qū)縣的補助未及時到位。

上海養(yǎng)老情況和養(yǎng)老床位情況圖

（二）民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中政策落實情況分析

1.政府部門重視程度有限。我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展動力不足，存在社會認可度低、缺乏資金、管理不規(guī)范等問題，需要加大政府的政策支持力度。我國目前仍然是一個發(fā)展中國家，還沒有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，政府埋單的公益項目太多，財政壓力較大。民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為新興的服務行業(yè)，它的重要程度還沒有引起政府部門足夠的重視，投資回收期長，投資回報率低，與之相比，政府更傾向投資于教育、醫(yī)療等需要更加迫切、投資更為有效的領(lǐng)域。需要引起重視的是，中央和省級文件政策的落實都要依賴于掌握實際社會資源的地方政府的領(lǐng)導者。他們是政策的具體執(zhí)行者，如果他們不去重視，即使中央和省級政策文件再好，到了地方還是不能發(fā)揮應有的作用。

2.政策制定者與具體執(zhí)行者之間的利益沖突。扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策規(guī)定主要是由民政部、人力資源和社會保障部牽頭制定，由土地、水電以及稅務管理等部門負責具體實施。暫且不考慮民政部與人力資源和社會保障部之間的權(quán)力重合給政策制定帶來一定的困難，僅政策的實施就需要土地、水電管理以及稅務部門的配合，這也難以保證政策實施的一致性。而類似于稅收減免、土地劃撥、電費征收等方面的優(yōu)惠政策將直接影響各部門的利益，加上各部門在行政權(quán)力方面不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，就會造成政策制定與執(zhí)行之間很大的差距，影響政策的有效落實。

3.民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身的道德風險。一方面，目前全社會還沒有建立起成熟的信任機制，地方政府的相關(guān)資源管理部門對舉辦養(yǎng)老機構(gòu)的個人、團體、社會組織的誠信還有些擔憂，因此政府部門很少出臺扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的優(yōu)惠政策。例如，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模不大，養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)施建設(shè)依賴于開辦者自己的家庭財產(chǎn)，家庭成員與托養(yǎng)對象生活在一起，電力、供水、燃氣等管理部門會擔心業(yè)主“鉆政策空子”，以公謀私；國土資源管理部門對一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)開辦者申請劃撥土地的出發(fā)點表示了擔憂，擔心土地一旦被指定為個人管理，開辦者就會趁機另作他用，謀取經(jīng)濟暴利，造成騙取國家土地資源的后果。另一方面，有些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的負責人過分追求經(jīng)濟利益忽視其社會公益性質(zhì)，使得一些國家優(yōu)惠政策不能為老年人的利益服務。

二、發(fā)達國家的政府在民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中承擔的責任及其對我國的啟示

國外的民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展較早，目前已有了較為成熟的運作形式，這對我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

（一）美國、加拿大政府扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的措施

1.政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的審核、監(jiān)督和檢查。民政部社會福利和社會事務司赴美國、加拿大考察團的調(diào)研報告顯示，美國加利福尼亞橙縣所有養(yǎng)老院均為私人出資開辦，由州政府審核其興辦資格，只有審核合格的才可以開辦。州政府定期對養(yǎng)老院的營運、管理等過程進行檢查和監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。政府還對申請入住的低收入老人群體進行審核，批準其入住資格；若低收入老人不愿入住養(yǎng)老院，服務署會在三個月內(nèi)委派社工和專業(yè)護理人員上門看望老人。加拿大的養(yǎng)老院大多是私人開辦的，養(yǎng)老院在入住人員方面有比較嚴格的限制，如果老人有意愿要入住，需要向當?shù)卣畽C構(gòu)提交申請，審核通過后會政府向養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)出通知，沒有審核通過的老人一律不能入住。當?shù)卣€會組織考察團到養(yǎng)老院對機構(gòu)設(shè)施、老年人滿意度等進行考察，促使養(yǎng)老院滿足老年人的需求，實現(xiàn)服務周到、管理有序。

2.政府重視提供服務。在美國，老年人需要的養(yǎng)老服務由政府埋單，但具體的服務則由社工和專業(yè)護理人員來提供，政府重視對工作人員的培養(yǎng)，護理人員全部經(jīng)過專業(yè)培訓并獲得從業(yè)資格證書，具有較高的綜合素質(zhì)。華盛頓市馬里蘭盟郡養(yǎng)老院入托老人平均年齡85歲，健康上都有些問題，為了保證老人的身體健康，院里為每五位老人配備一名專業(yè)護理人員提供醫(yī)護照顧。在政府的安排下，美國家庭都有自己的家庭醫(yī)生，每位老人都有自己的健康檔案，家里的老人出現(xiàn)意外情況就聯(lián)系家庭醫(yī)生接受治療。院里還裝有無線電聯(lián)系系統(tǒng)，家里的老人出現(xiàn)異常情況時，可以通過這個系統(tǒng)及時與養(yǎng)老院聯(lián)系，養(yǎng)老院就會提供上門服務。加拿大政府同樣重視對日常照料人員和專業(yè)醫(yī)護人員的培訓，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務質(zhì)量，在滿足老年人基本生活照顧的基礎(chǔ)上，注重對老年人健康醫(yī)療方面的護理。為了豐富老年人的精神文化生活，政府還經(jīng)常組織各種文藝活動和娛樂項目到養(yǎng)老院開展。政府還將發(fā)展老年教育列入發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)，提高老年人滿意度的規(guī)劃當中，實現(xiàn)養(yǎng)老、文化、娛樂一體化。

（二）發(fā)達國家政府的行為選擇對我國的啟示

1.政府要培養(yǎng)一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務隊伍。美、加兩國養(yǎng)老院的醫(yī)護人員，都是專業(yè)的護理人員，他們受過嚴格的培訓并且獲得了相應的職業(yè)資格證書。實現(xiàn)養(yǎng)老護理人員的專業(yè)化，改善養(yǎng)老服務質(zhì)量是今后民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的方向。我國應該依托專業(yè)化、社會化的培訓機構(gòu)，培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)較高的養(yǎng)老服務人員，為民辦養(yǎng)老機構(gòu)輸入大量專業(yè)化人才。

2.政府要完善養(yǎng)老服務評估和補貼制度。美、加兩國政府在扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策方面有一個共同之處，即對中高收入和低收入老年人區(qū)別對待，美國對低收入老年人給予養(yǎng)老補助，而加拿大對低收入老年人進行審核，只允許低收入老年人入住。這一點值得我國借鑒，我國政府要著手建立并在實踐中完善科學的養(yǎng)老服務評估制度和補貼制度，尤其要保障低收入老年人群“老有所養(yǎng)”，并能獲得基本的老年醫(yī)護服務，提高入住老人的晚年生活質(zhì)量。

3.政府要加強對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督管理。美、加兩國民辦養(yǎng)老機構(gòu)運行過程中的又一共同點是，政府對養(yǎng)老機構(gòu)的申請、開辦進行嚴格的監(jiān)管，還會委派調(diào)查團定期去養(yǎng)老院檢查，保證其較高的服務質(zhì)量。借鑒美、加兩國的有效做法，我國政府組織對民辦養(yǎng)老機構(gòu)應堅持培養(yǎng)發(fā)展和監(jiān)督管理并重的原則，提高養(yǎng)老服務質(zhì)量和水平，讓老人在養(yǎng)老院生活得開心。

三、確立我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中政府責任的建議

第一，加大財政支持力度。目前，政府對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的要求是一樣的，但在財政投入等方面卻存在很大差異。要打破傳統(tǒng)的“公私”界線，同等對待公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)，使其公平競爭，不論誰提供公共服務，都應受到同等待遇，都會得到政府補貼。政府還需制定合理的民辦養(yǎng)老機構(gòu)資金補助政策，在宏觀政策的指導下各地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H，按床位對政府要進一步落實相關(guān)的優(yōu)惠政策，加大財政資金支持力度。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府應該對養(yǎng)老服務的機構(gòu)設(shè)置、設(shè)施建設(shè)、實際入住老人的收入水平等方面給予一定比例的資助，從而把政府資金投入的重心從建設(shè)、開辦養(yǎng)老服務機構(gòu)轉(zhuǎn)到解決老年服務需求上來。

第二，政府應完善關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的法規(guī)政策。民辦養(yǎng)老機構(gòu)是在市場經(jīng)濟條件下得以產(chǎn)生和發(fā)展起來的，市場經(jīng)濟固有的自發(fā)性、盲目性特征要求對其管理和運行必須法制化，而不能放任自流。通過制定法律法規(guī)，為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展進行宏觀規(guī)劃。首先，國家應該在已有的法規(guī)中補充完善對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的界定和鼓勵扶持政策等，以此提高它的“社會地位”，得到社會力量的充分認可。其次，相關(guān)部門應盡快出臺專門的有關(guān)民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的法律法規(guī)，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建立、運行和管理更加專業(yè)化、法制化。同時，對于實施辦法、準入規(guī)則、退出條件等要有明確的規(guī)定，從而實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)范化管理。而且在相應的條款中，應明確表示對于興辦民辦養(yǎng)老機構(gòu)的個人或團體給予相應的獎勵措施，提高開辦者的積極性。

第三，提高評估監(jiān)管能力。成立專門的評估管理機構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)管的科學化和專業(yè)化。民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展水平高低不一，單純依靠民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身的力量難以提高效率，相關(guān)部門加大管理是必不可少的方法。應對監(jiān)管主體進行正確的界定，明確各部門的權(quán)限職責，構(gòu)建既合理分工又相對集中的決策執(zhí)行體系。此外，要全面實現(xiàn)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管的科學化、專業(yè)化，必須對評估標準、評估尺度等提出嚴格的要求。要確立民辦養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化管理的標準，標準的制定要符合當?shù)氐膶嶋H，并體現(xiàn)相關(guān)的法規(guī)政策的要求，各地區(qū)的考評機構(gòu)要綜合運用目標管理法、要素評定法、360度績效考評法等專業(yè)的評估管理方法和工具，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)施建設(shè)、入住老人滿意度、收費依據(jù)、服務項目、管理原則、管理流程以及機構(gòu)設(shè)置等方面進行績效評估，實現(xiàn)考評方法的科學性和合理性。

第四，建設(shè)一支高素質(zhì)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務隊伍。當前我國大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管護人員文化水平較低、管理觀念較為落后，管理方法不甚科學，照顧方式相對單一，影響了入住老年人的生活質(zhì)量。因此，政府部門應該著重加強對現(xiàn)有工作人員的培訓。借鑒我國高等院校中開設(shè)的組織管理學、心理學等相關(guān)的課程內(nèi)容，對養(yǎng)老院的工作人員提供接受職業(yè)道德、專業(yè)技能等方面培訓的機會，讓他們了解有關(guān)老年心理學、老年福利學以及醫(yī)學、保健學等基本常識。只有這樣，才能提高現(xiàn)有工作人員的綜合素質(zhì)，提高服務質(zhì)量，也才能更快地提高養(yǎng)老事業(yè)的專業(yè)化水平。另外，政府可以引導教育資源適度地向老年醫(yī)護方面傾斜，鼓勵高等院校以及?？茖W校開設(shè)老年護理學、社會福利管理等學科，為社會培養(yǎng)一批高素質(zhì)的專業(yè)化人才。同時，政府可以增加這方面的就業(yè)引導和就業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵這批專業(yè)人才到民辦養(yǎng)老機構(gòu)就業(yè)。

第五，政府應將民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展作為衡量工作績效的標準之一。將民辦養(yǎng)老機構(gòu)的興辦、營運等情況與當?shù)卣墓ぷ鳂I(yè)績掛鉤，首先，要制定一定的評定標準，評定標準要全面、科學、合理，既要包括民辦養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施方面，更要體現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的管理規(guī)范、服務水平等更為關(guān)鍵的方面。其次，評定方法要體現(xiàn)出定性和定量相結(jié)合的原則，將民辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量與老年人的滿意度等列入政府考核指標體系當中，通過行政力量與其他機制的約束實現(xiàn)養(yǎng)老社會化。

第六，建立健全志愿者服務機制。政府應該加大宣傳力度，倡導整合志愿義工隊伍，充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及專門的知識普及等方式來宣傳民辦養(yǎng)老機構(gòu)的實際作用，提高它的社會認可度，讓人們充分了解發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)是社會化養(yǎng)老的趨勢，是完善養(yǎng)老保障體系的必然選擇，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的觀念。同時，政府要倡導壯大各種志愿者隊伍，讓他們參與到民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展過程中，形成制度化、專業(yè)化的志愿服務體系，而且志愿者的加入，可以在一定程度上對養(yǎng)老機構(gòu)的負責人員形成一定的監(jiān)督，促使其改進工作效率。

四、結(jié)語

日益嚴峻的養(yǎng)老壓力以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功能的弱化，為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供了契機。在這樣有利的條件下，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展卻陷入困境，發(fā)展艱難。目前，我國福利制度還很不完善，貧富差距懸殊、社會不公平現(xiàn)象仍然存在，政府在養(yǎng)老福利領(lǐng)域的不明確定位，將會導致新的不公平和市場失靈。在民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展中，政府應該采取扶持、鼓勵的政策，實現(xiàn)社會資源的公平分配和社會福利的均等化?？傊谖覈鐣Ｕ象w制轉(zhuǎn)型時期，只有政府承擔起社會保障的主導責任，才能實現(xiàn)資源的合理分配和社會公平公正，我國才會順利地建立起完善的社會保障制度。