周樂(lè)軍

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

檢察院作為我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其檢察權(quán)的性質(zhì)定位一直為我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界所爭(zhēng)議。與此相類似，以法、德為代表的大陸法系國(guó)家曾經(jīng)也對(duì)檢察權(quán)“是行政權(quán)還是司法權(quán)”爭(zhēng)執(zhí)不下。事實(shí)上，爭(zhēng)議的背后是探求檢察官在刑事訴訟程序中的應(yīng)有法律地位及價(jià)值取向。以“行政權(quán)或司法權(quán)”的爭(zhēng)鳴為例，如果將檢察權(quán)界定為一種司法權(quán)，那么檢察官的法律地位將比同于法官，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，由此而不應(yīng)施行上下一體的檢察體制，檢察官應(yīng)獨(dú)立辦案。由此可見(jiàn)，我國(guó)憲法將檢察院定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是歷史的遺留問(wèn)題①1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府組織法》第28條規(guī)定：最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任。1954年制定的中華人民共和國(guó)第一部正式《憲法》第81條明文規(guī)定：中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。1978年《憲法》第43條規(guī)定：最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。還是準(zhǔn)確的定位，則同樣也成為此次監(jiān)察體制改革下檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察委員會(huì)之憲法定位的關(guān)鍵。如果法律監(jiān)督本身就是檢察權(quán)的內(nèi)在價(jià)值，具有統(tǒng)籌檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)實(shí)證職能并指引檢察制度改革的方向，那么即使檢察院發(fā)生部分職權(quán)的變動(dòng)但依舊并始終是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；相反，如果法律監(jiān)督僅表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的部分職能，那么此次監(jiān)察體制改革下我國(guó)檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位將面臨沉重沖擊。

一、監(jiān)察體制改革下法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的變動(dòng)

2016年12月25日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)正式作出了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，并于2017年11月正式公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)。《決定》規(guī)定：“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)?！北O(jiān)察委員會(huì)由試點(diǎn)地區(qū)的人大選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)可對(duì)該地區(qū)所有國(guó)家公職人員的違法犯罪行為行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，《草案》對(duì)此也予以了確立。《決定》和《草案》都規(guī)定將檢察院查處職務(wù)犯罪的職能整合至監(jiān)察委員會(huì)后系以“調(diào)查”為其具體職能，并未稱之為“偵查”，而調(diào)查和偵查之間其實(shí)存在著實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。調(diào)查系針對(duì)控告、舉報(bào)和報(bào)案材料的審查，或者根據(jù)犯罪以及一般違法的線索展開(kāi)的初步調(diào)查，其意義在于確定是否立案、決定是否啟動(dòng)追訴程序，我國(guó)此次監(jiān)察體制改革前的《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的行政監(jiān)察措施就稱為調(diào)查，往往系刑事立案之前的初步措施；而偵查則是刑事犯罪立案后的調(diào)查，具有管轄、程序適用上的專屬性與嚴(yán)格性，屬于正式的刑事訴訟程序中一系列的強(qiáng)制性措施。因此，以“調(diào)查”而非“偵查”作為監(jiān)察委員會(huì)的具體職能，是繼續(xù)保留檢察院的職務(wù)犯罪偵查職能，還是只作為一種試點(diǎn)階段的保守賦權(quán)，目前來(lái)說(shuō)的確存有疑惑。但從《決定》及《草案》規(guī)定“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”可以看出，《決定》中所謂“調(diào)查”即包含監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)能。[1]也就是說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查職能包含具有行政屬性的對(duì)公職人員違法調(diào)查以及具有刑事司法屬性的犯罪偵查，前者如談話措施，后者有如訊問(wèn)和搜查措施等。

當(dāng)檢察院的部分職能尤其是對(duì)國(guó)家公職人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能以及相應(yīng)的反貪、預(yù)防腐敗職能整合至監(jiān)察委員會(huì)之后，意味著檢察院作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位可能發(fā)生變化。因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上就是對(duì)國(guó)家公職人員或國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，從功能意義上來(lái)說(shuō)，相比于檢察院而言，其職權(quán)監(jiān)督特性更為明顯與集中，“監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)透過(guò)各種不同程序所執(zhí)行的一項(xiàng)行動(dòng)，系針對(duì)被監(jiān)察的機(jī)關(guān)之行為或作為，檢視是否符合或履行憲法上及法律上所規(guī)定的要求”[2]。或者如有學(xué)者所言，檢察院正因?yàn)榫哂新殑?wù)犯罪偵查權(quán)能才是支撐其作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主要依據(jù)，“檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，系檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位所決定，亦系法律監(jiān)督的必要手段和有力保障”[3]，“檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是法律監(jiān)督的必然要求”[4]。于是部分學(xué)者就建議，通過(guò)修改憲法將監(jiān)察委員會(huì)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，重新配置檢察權(quán)以使檢察院更好地發(fā)揮公訴職能。他們認(rèn)為，“真正與法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)在相合的權(quán)力，正是對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)”，“由于監(jiān)察委員會(huì)最為重要的權(quán)力實(shí)際上是繼承自檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，因而在性質(zhì)上，監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)該承襲檢察機(jī)關(guān)的‘法律監(jiān)督’機(jī)關(guān)的名號(hào)才對(duì)”*胡勇博士認(rèn)為：“職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)最具剛性和監(jiān)督屬性的權(quán)力，它通過(guò)對(duì)公職人員職務(wù)犯罪的查處，促進(jìn)公職人員依法行政和公正司法，保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，具有直接的公權(quán)力指向性和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約性，是我國(guó)憲法把檢察機(jī)關(guān)定位為‘國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’的主要根據(jù)和重要支撐。監(jiān)察委員會(huì)取得職務(wù)犯罪偵查權(quán)后，再加上對(duì)公職人員違紀(jì)與違法行為的調(diào)查權(quán)，實(shí)際上取得了遠(yuǎn)比此前檢察機(jī)關(guān)更大的法律監(jiān)督權(quán)。這樣一來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)就事實(shí)上取代檢察機(jī)關(guān)成為了真正意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。參見(jiàn)：胡勇.監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整[J].法治研究，2017(3):85.。如此而言，全面實(shí)行國(guó)家監(jiān)察制度，不僅需要制定相應(yīng)的監(jiān)察組織及程序法，更需要修改憲法，尤其是對(duì)我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法歸屬應(yīng)進(jìn)行重新考量。然而，僅僅因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)獲得了原屬于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能就成為了我國(guó)憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，或者檢察機(jī)關(guān)本身所具有的訴訟監(jiān)督權(quán)能也僅是其享有公訴權(quán)的應(yīng)有范疇，與法律監(jiān)督無(wú)關(guān)。本文認(rèn)為，此種論調(diào)是十分片面的，我國(guó)憲法規(guī)定檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并非僅僅因?yàn)槠渚哂新殑?wù)犯罪偵查抑或是訴訟監(jiān)督權(quán)能等現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)督職能，而是由于其具有了以“公訴”為中心的權(quán)力場(chǎng)域才成為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，即使檢察院的職務(wù)犯罪偵查等職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，但只要檢察院依然擁有以“公訴”為核心的權(quán)力，那么其作為我國(guó)法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位就不可動(dòng)搖。

二、法律監(jiān)督：檢察權(quán)的內(nèi)生價(jià)值

相比于司法權(quán)的中立性特征而言——“作為一種實(shí)質(zhì)的國(guó)家活動(dòng)，司法是指依法判斷具體案件事實(shí)并且對(duì)法律主體(爭(zhēng)議)的權(quán)利義務(wù)作出決定的活動(dòng)”[5]176，行政權(quán)則帶有明顯的國(guó)家整體意志執(zhí)行性，“公共行政的任務(wù)主要是執(zhí)行法律和政府的指令，但并非按照特定的條件和計(jì)劃單純地執(zhí)行，而是根據(jù)計(jì)劃的目的，創(chuàng)造性地執(zhí)行特定任務(wù)和改善社會(huì)條件的活動(dòng)”[5]26。因此可以說(shuō)，以中立的姿態(tài)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行裁判是司法權(quán)最本質(zhì)的內(nèi)核，法官無(wú)需過(guò)多地考量外在意志力量的影響，法律才是法官最終的裁判依據(jù)。但行政則不同，行政權(quán)具有鮮明的主觀意志傾向性，其目的在于維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定、積極保障社會(huì)福利給付、維護(hù)國(guó)家公共利益，如拉德布魯赫所言，“行政是國(guó)家利益的代表，司法則是權(quán)利的庇護(hù)者”[6]。然而，相比于司法權(quán)的中立裁判與行政權(quán)的國(guó)家意志執(zhí)行而言，檢察權(quán)的內(nèi)在本真則是法律監(jiān)督。

(一)檢察官的客觀義務(wù)：檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性的必然性

現(xiàn)代檢察制度，是“革命之子”及“啟蒙的遺產(chǎn)”，誕生于法國(guó)1789年資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期，而后經(jīng)德國(guó)繼承并進(jìn)一步發(fā)展。創(chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當(dāng)時(shí)的糾問(wèn)制度，確立訴訟上的權(quán)力分立原則，通過(guò)對(duì)法官偵、控、審一體的分立，達(dá)到權(quán)力的制約。這也是法治國(guó)權(quán)力分立理念的直接體現(xiàn)。與此同時(shí)，為擺脫警察國(guó)時(shí)代封建王侯統(tǒng)治爪牙之警察行政權(quán)對(duì)人們權(quán)益的干預(yù)與侵犯，防止警察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)犯罪的狂熱追訴而進(jìn)一步分立警察的犯罪偵查權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)對(duì)犯罪的偵查。然而，如果僅僅是為了達(dá)到權(quán)力分立以防止權(quán)力濫用而無(wú)視檢察權(quán)獨(dú)立的內(nèi)生價(jià)值，那么檢察機(jī)關(guān)同樣將會(huì)成為統(tǒng)治階級(jí)鎮(zhèn)壓民眾的專政工具。因?yàn)樵趯?duì)犯罪追訴的程序中，檢察官所從事的控訴職能只是整個(gè)刑事訴訟中的一環(huán)，或者說(shuō)只是刑事犯罪追訴程序流水線上的一個(gè)車間，通過(guò)權(quán)力分立的確可以起到權(quán)力制約、防止一權(quán)獨(dú)大的目的，但卻無(wú)法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利侵害的預(yù)防與保護(hù)。分權(quán)學(xué)說(shuō)雖然強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)分立、職能分立、人員分離、互相制約，但是這些機(jī)構(gòu)之間并不主動(dòng)相互制約，否則的話就是對(duì)其他部門(mén)職能的“干預(yù)”[7]17，因?yàn)椤爸萍s的影響在于它對(duì)上一個(gè)環(huán)節(jié)中權(quán)力行使的結(jié)果作出評(píng)判以及決定是否啟動(dòng)下一個(gè)環(huán)節(jié)的程序”[8]。易言之，如果檢察權(quán)僅僅是為了對(duì)偵、控、審一體化的分立，消極地承擔(dān)刑事犯罪追訴中的控訴職能，檢察官將無(wú)法主導(dǎo)警察對(duì)偵查結(jié)果的客觀公正性，也難以深入地監(jiān)督法官客觀公正的判決，最后發(fā)展的結(jié)果也必將成為政府為實(shí)現(xiàn)其行政或政治目的的代言人，如此引入檢察制度其實(shí)并無(wú)多大的改革意義。

然而現(xiàn)代檢察制度并沒(méi)有遵循此種改革和發(fā)展路徑，而是走向了一條“法律守護(hù)者”的道路。薩維尼就強(qiáng)調(diào)：“檢察官作為法律的守護(hù)人，負(fù)有徹頭徹尾實(shí)現(xiàn)法律要求的職權(quán)”[9]23。而所謂“守護(hù)人”，其意義在于“在需要一個(gè)守護(hù)者的時(shí)候，人們所期望的當(dāng)然是某種特定的保障，而這里所謂的保障，自然也就是出自于對(duì)特定的危機(jī)、而且是由特定來(lái)源所產(chǎn)生之危機(jī)的想象，守護(hù)者所行使的并不是一種抽象的、無(wú)所不在的守護(hù)，而毋寧是在確保某種具有威脅性的特定具體危險(xiǎn)不會(huì)發(fā)生”[10]。換句話說(shuō)，盡管檢察機(jī)關(guān)獲得對(duì)刑事犯罪的公訴職能，但檢察官并非要成為一個(gè)像訴訟當(dāng)事人或者其律師那樣僅為政府或國(guó)家的利益而竭盡全力進(jìn)行狂熱控訴的一方當(dāng)事人，而更應(yīng)具有對(duì)刑事訴訟中違反法律的行為進(jìn)行積極預(yù)防與糾正的功能，由此達(dá)到追訴犯罪與保護(hù)人權(quán)的目的。*我國(guó)2012年《刑事訴訟法》第2條亦規(guī)定：中華人民共和國(guó)刑事訴訟法的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究，教育公民自覺(jué)遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)主義法制，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。因?yàn)榉ㄖ螄?guó)家的刑事訴訟程序，禁止不擇手段、不問(wèn)是非、不計(jì)成本地打擊犯罪，“檢察官應(yīng)僅力求真實(shí)與正義，因?yàn)樗獣?，顯露他(片面打擊被告)的狂熱將減損他的效用和威信，他也知曉，只有公正合宜的刑罰才符合國(guó)家的利益”[9]26。詳言之，對(duì)犯罪的追懲僅是檢察權(quán)內(nèi)在價(jià)值中的一個(gè)，設(shè)立檢察制度更在于對(duì)法律的守護(hù)，也就是要讓客觀的法意旨貫穿于整個(gè)刑事訴訟中，而所謂的客觀法意旨，除了追訴犯罪之外，更重要的是保障民權(quán)。因此，檢察官在對(duì)待刑事追訴的價(jià)值取向上就負(fù)有一種客觀義務(wù)，不但要發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)性，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公正性，由此就處于一種負(fù)雙重等階義務(wù)的地位，既要查明對(duì)被告“不利”的事實(shí)，又要為“有利”的事項(xiàng)而努力，但這兩項(xiàng)同階義務(wù)并不沖突矛盾，因?yàn)槠渖衔桓拍钫菍?shí)現(xiàn)刑事訴訟法之目的：追訴處罰犯罪并保護(hù)被告權(quán)益，或者說(shuō)，確認(rèn)國(guó)家對(duì)被告的刑罰權(quán)“存在”或“不存在”，以實(shí)現(xiàn)實(shí)體真實(shí)與正義。[9]23既然檢察官以發(fā)現(xiàn)真實(shí)情況為職能取向，那么就不應(yīng)站在當(dāng)事人的立場(chǎng)上，而應(yīng)站在客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行活動(dòng)。[11]因此，僅僅將公訴作為檢察權(quán)的內(nèi)在價(jià)值而認(rèn)為檢察官是國(guó)家或政府的代言人顯然是片面的；檢察官是“國(guó)家的代理人”，但也只能是“法治國(guó)的代理人”。作為“法律的守護(hù)者”，檢察官的最終目的始終是確?？陀^的法律得以正確實(shí)施。如此而論，以“法律守護(hù)者”的視角來(lái)審視檢察官的公訴職能就會(huì)發(fā)現(xiàn)，檢察權(quán)的存在并非僅僅是為實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事偵、控、審一體的分立制約，更在于具有一種積極進(jìn)行法律監(jiān)督的價(jià)值與功能，“檢察官由于角色和職能的雙重性，既是客觀義務(wù)的義務(wù)主體，即客觀義務(wù)的約束對(duì)象，又是客觀義務(wù)的監(jiān)督主體，負(fù)有監(jiān)督其他義務(wù)主體履行客觀義務(wù)的職責(zé)”[12]，“站在法律的立場(chǎng)，堅(jiān)持客觀公正，超越當(dāng)事人局限，是‘客觀義務(wù)’的基本內(nèi)容，這也應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律監(jiān)督的基本要求”[13]。

可以說(shuō)，薩維尼等思想家最大的貢獻(xiàn)，是將自由主義即法治國(guó)家思想具體挹注至刑事訴訟程序改革當(dāng)中。一方面將“當(dāng)權(quán)者之利益”與“國(guó)家之利益”分離，另一方面將“保障民權(quán)”與“追訴罪犯”相提并論，同列為國(guó)家法意志的依歸；而國(guó)家代理人之任務(wù)與義務(wù)，即為在刑事訴訟中實(shí)現(xiàn)此等國(guó)家法意志，因而有“法律守護(hù)人”之美名。[9]57檢察官在刑事訴訟中要踐行“法律守護(hù)人”的角色以及履行客觀義務(wù)，則必然要求檢察官具有監(jiān)督警察、法官的職能，“檢察官之職責(zé)不單單在于刑事被告之追訴，并且也在于‘國(guó)家權(quán)力之雙重控制’；作為法律之守護(hù)人，檢察官既要保護(hù)被告免于法官之擅斷，亦要保護(hù)其免受警察之恣意”[9]9，并達(dá)到保障民眾權(quán)益之目的。所謂保障民眾權(quán)益，不僅指保護(hù)被告人的權(quán)利，也要保障被害人的權(quán)利，即不但要進(jìn)行法律監(jiān)督以防止那些應(yīng)該受到懲罰的人逃離法律的制裁，督促警察立案?jìng)刹?；但也?yīng)該積極保護(hù)那些不應(yīng)該受到懲罰的人因?yàn)檎哪撤N目的而無(wú)辜成為刑事追訴下的替罪羊羔或受害者，因此，同樣需要對(duì)警察偵查以及法官裁判進(jìn)行監(jiān)督。事實(shí)上，檢察官是作為刑事程序的全程參與者，通過(guò)對(duì)警察偵查的監(jiān)督以保障刑事訴訟入口的客觀性，通過(guò)對(duì)法官審判的監(jiān)督以保障刑事訴訟出口的客觀性，并對(duì)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督進(jìn)而保障法律得以真正實(shí)施。由此可見(jiàn)，“檢察官乃刑事程序進(jìn)展中決定性的過(guò)濾器”[9]11，既監(jiān)督控制警察的偵查，又監(jiān)督制衡法院的審判，同時(shí)也對(duì)人們普遍的行為是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一之目的，此便為檢察權(quán)與法律監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系。

(二)制約與監(jiān)督的對(duì)立統(tǒng)一：檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性的正當(dāng)性

現(xiàn)代檢察制度是為分立偵、控、審一體糾問(wèn)式審判而誕生的，因此，在對(duì)刑事犯罪進(jìn)行追訴程序中，檢察官的公訴權(quán)對(duì)警察的偵查、法官的審判具有十分顯著的制約作用。*我國(guó)2012年《刑事訴訟法》第7條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。制約強(qiáng)調(diào)的是一種條件上的抑制性，就像檢察官不提起公訴，警察立案?jìng)刹榈陌讣蜔o(wú)法過(guò)渡到法院審判程序中，法官也就無(wú)法對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行定罪量刑，整個(gè)刑事程序?qū)o(wú)法完成。因此，制約是雙向的對(duì)立關(guān)系，但制約也具有權(quán)力場(chǎng)域的限制性，彼此間都不可將自身的權(quán)力觸角延伸至其他機(jī)關(guān)權(quán)力范圍之內(nèi)。而監(jiān)督則不同，監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是一種外在力量的單方介入，監(jiān)視、督促監(jiān)督對(duì)象改正、糾正錯(cuò)誤或?yàn)槭芎θ朔e極尋求救濟(jì)途徑。如此而言，在檢察官的公訴職能與法官的審判職能之間平等控訴關(guān)系的基礎(chǔ)上，如果又賦予檢察官一種法律監(jiān)督功能來(lái)監(jiān)督法官的審判，似乎就打破了訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。

事實(shí)上，制約與監(jiān)督之間的矛盾對(duì)立是控審間的權(quán)力分立制約與檢察官客觀義務(wù)之間的沖突，前者強(qiáng)調(diào)控審各方權(quán)力的歉抑，互不干預(yù)，以保持刑事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡；而檢察官的客觀義務(wù)又使得檢察官不得不對(duì)警察、法官報(bào)以不信任，通過(guò)對(duì)偵查、審判程序積極進(jìn)行單方面的監(jiān)督以確保對(duì)犯罪的追懲判決符合法律規(guī)定的內(nèi)在要求。但是，檢察官基于客觀義務(wù)而產(chǎn)生的監(jiān)督并非一般意義上的監(jiān)督，而是法律監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督，是以符合法律規(guī)定并實(shí)現(xiàn)法的客觀意旨為根本準(zhǔn)則，作為“法律的守護(hù)者”，檢察機(jī)關(guān)只能以實(shí)現(xiàn)法律的客觀意旨為目的而非檢察機(jī)關(guān)自己的意志或出于某種政治目的進(jìn)行監(jiān)督。易言之，法律監(jiān)督并非如同基于行政上下一體為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的整體意志而改變或撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)決定的監(jiān)督。同時(shí)，法律監(jiān)督也只是一種根據(jù)法律審查被監(jiān)督者之行為或決定是否符合法律規(guī)定的程序性監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的任何一項(xiàng)法律監(jiān)督舉措，都必然只是引起進(jìn)一步合法性審查的法律程序的啟動(dòng)而非直接進(jìn)行實(shí)體上的處分，以保持各分立權(quán)力的獨(dú)立性，防止檢察權(quán)造成強(qiáng)制性的直接干預(yù)。因此，法院直接撤銷或改變行政機(jī)關(guān)不合法決定或上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院不合法判決進(jìn)行的司法監(jiān)督也都不是法律監(jiān)督。事實(shí)上，在法律面前，檢察權(quán)和審判權(quán)是同等的，并非存在誰(shuí)高于誰(shuí)的問(wèn)題，也不存在誰(shuí)干預(yù)誰(shuí)的情形，二者統(tǒng)一于法律，法律是監(jiān)督的依據(jù)，也是其監(jiān)督的界限。如果法律監(jiān)督程序啟動(dòng)而引起進(jìn)一步的審查程序，經(jīng)審查被監(jiān)督者行為符合法律規(guī)定，則再次證明決定的有效性與正確性，但審查程序的啟動(dòng)并未造成權(quán)力的干預(yù)，至多只是產(chǎn)生一種事實(shí)上的影響，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督程序只是啟動(dòng)對(duì)被監(jiān)督行為的進(jìn)一步審查而已，并非直接對(duì)被監(jiān)督行為或決定作出實(shí)體性的變更或撤銷，法律才是被監(jiān)督行為合法性最終確定的依據(jù)；而如果經(jīng)審查不符合法律規(guī)定，則證明該行為本身就應(yīng)該予以糾正，法律監(jiān)督程序的啟動(dòng)是合憲的。由此可見(jiàn)，檢察官對(duì)法官之角色，除扮演“同等機(jī)關(guān)”外，另外亦扮演“監(jiān)督機(jī)關(guān)”，亦即，對(duì)于法官的“認(rèn)事”與“用法”扮演著合法性之監(jiān)督義務(wù)，即為了“法維護(hù)”之角色，而監(jiān)督法官的審判程序。[14]86

三、檢察院作為我國(guó)憲法上法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的合憲性

綜上所述，以公訴為核心的檢察權(quán)，基于客觀義務(wù)之要求，檢察權(quán)由此而具有一種普遍性的法律監(jiān)督功能，不僅可對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，即所謂對(duì)“權(quán)”或“事”的監(jiān)督制約，也可以對(duì)“人”的違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督，以確保國(guó)家法律的客觀意旨得以貫徹實(shí)施。事實(shí)上，由于刑罰是對(duì)違法行為的最后手段，通過(guò)對(duì)刑事犯罪的追訴，根據(jù)舉重明輕原則，檢察機(jī)關(guān)可以成為對(duì)人們是否遵守國(guó)家法律進(jìn)行全面監(jiān)督的機(jī)關(guān)，具有權(quán)力賦予及行使的正當(dāng)性。然而，檢察權(quán)的內(nèi)在價(jià)值為法律監(jiān)督只是一個(gè)方面，其解決的是檢察權(quán)與行政權(quán)及司法權(quán)之間的內(nèi)核區(qū)別；但檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍有多大，是否有必要將其作為憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而具有對(duì)國(guó)家法律的實(shí)施進(jìn)行全面監(jiān)督的功能，或者即使作為憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其權(quán)力的合理范疇有多大則是另一方面，此乃一國(guó)政治法律制度選擇的問(wèn)題。

(一)我國(guó)一元憲政體制國(guó)情的符合性

在德國(guó)，從1848年開(kāi)始設(shè)立檢察制度，剛開(kāi)始也只是為了對(duì)抗糾問(wèn)法官的濫權(quán)所設(shè)立的“監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其后才慢慢發(fā)展成為對(duì)警察監(jiān)督，及取代法官的審前偵查程序的角色；甚而進(jìn)展到執(zhí)行監(jiān)督，即今日德國(guó)法制的刑事訴訟程序全程監(jiān)督者角色。[14]80但德國(guó)的法制并沒(méi)有將之定位為憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；相反，只是作為行政機(jī)關(guān)下面的一個(gè)部門(mén)，受司法部長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，無(wú)論是大陸法系還是英美法系其他國(guó)家的檢察制度，檢察機(jī)關(guān)基本上都不像我國(guó)這樣直接由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并且具有與行政機(jī)關(guān)及法院相比同的法律地位及廣泛的法律監(jiān)督職能。但另一方面，我國(guó)是由人大主導(dǎo)的一元憲政體制，在我國(guó)人大產(chǎn)生的行政權(quán)與司法權(quán)之間就缺少一根互相制衡的權(quán)力棒，尤其是對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)具有對(duì)行政權(quán)合法性的審查權(quán)，但卻沒(méi)有其他權(quán)力對(duì)司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，難以保持憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。換句話說(shuō)，雖然權(quán)力分立與制衡是西方實(shí)行民主法治國(guó)家的基本原則，我國(guó)未實(shí)行西方的三權(quán)分立制度，行政權(quán)、司法權(quán)都由人大產(chǎn)生，即使存在權(quán)力分立，也只是由人大將不同屬性的權(quán)力賦予不同的機(jī)關(guān)行使而已，但權(quán)力分立與制衡所產(chǎn)生的憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定則是任何法治國(guó)家所追求的。由于我國(guó)人大特殊的職權(quán)行使機(jī)制以及法律地位的至高性，一方面無(wú)法常態(tài)化地對(duì)行政機(jī)關(guān)及法院進(jìn)行監(jiān)督制約，只能做抽象性的處置，不能單獨(dú)對(duì)個(gè)案進(jìn)行處理；另一方面行政機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)也無(wú)法與人大之間形成權(quán)力制衡。因此，就需要增設(shè)一個(gè)與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)同等地位的機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力制約。而以法律監(jiān)督為內(nèi)生價(jià)值的檢察機(jī)關(guān)正好切合權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，由此我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)就承擔(dān)起人大對(duì)我國(guó)法律實(shí)施監(jiān)督的任務(wù)，從而成為我國(guó)憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但為了防止檢察機(jī)關(guān)成為法外的監(jiān)督機(jī)關(guān)(因?yàn)橹挥袡z察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而無(wú)相反的制約措施)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督則必然又僅能具有程序性的監(jiān)督效力，以防止造成實(shí)體上的干預(yù)。事實(shí)上，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡，是司法權(quán)具有直接干預(yù)行政權(quán)的權(quán)能，實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)在法定的情況下可行使一部分行政權(quán)，比如撤銷或變更不合法的行政決定，這是因?yàn)槿纭爸幌抻谛惺蛊渥陨淼穆毮?，政府各部門(mén)便無(wú)法對(duì)其他部門(mén)行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊憽盵7]17，只是其干預(yù)的界限存于各個(gè)相關(guān)國(guó)家權(quán)力作用范圍的非核心部分而已。[15]總而言之，為了彌補(bǔ)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)制約監(jiān)督的不足，防止權(quán)力腐敗和被濫用，保證國(guó)家權(quán)力在法治的軌道上正確運(yùn)行，就必須在人民代表大會(huì)下設(shè)立專司監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)能，并將該權(quán)能賦予某一機(jī)關(guān)，使其成為專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)[16]，而檢察權(quán)的內(nèi)生價(jià)值屬性就是法律監(jiān)督，如此正好切合我國(guó)憲政體制的要求。由此可見(jiàn)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的代表機(jī)關(guān)。

(二)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)能自身的局限性

在我國(guó)的此次監(jiān)察體制改革過(guò)程中，當(dāng)檢察院的職務(wù)犯罪偵查等權(quán)能整合至監(jiān)察委員會(huì)之后，從功能意義上來(lái)說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職能的確具有顯著的監(jiān)督性——對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的行為是否符合國(guó)家法律、政策等規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督、檢查。但這種監(jiān)督僅為一般意義上的監(jiān)督，與公安機(jī)關(guān)對(duì)普通刑事犯罪的偵查以及對(duì)違法行為的檢查等職能之間并無(wú)二致，只是監(jiān)督對(duì)象不同而已。他們都無(wú)法與檢察院以公訴為中心的權(quán)力場(chǎng)域而基于客觀義務(wù)所要求的法律監(jiān)督相比同。法律監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)人們權(quán)益的保障與對(duì)犯罪的追懲始終居于同等地位，具有監(jiān)督法律正確、統(tǒng)一執(zhí)行的內(nèi)在價(jià)值。而偵查或調(diào)查則是“通過(guò)收集確實(shí)、充分的證據(jù)，盡可能將所有的犯罪分子都交付審判，從而實(shí)現(xiàn)憲法和法律維護(hù)社會(huì)安寧與秩序的職能目標(biāo)”[17]，具有目的上的單一性與功利性。因此，缺少了對(duì)客觀義務(wù)的內(nèi)在要求以及由此而對(duì)人們的行為進(jìn)行普遍性的審視與監(jiān)督，并不符合法律監(jiān)督的內(nèi)在構(gòu)成。

事實(shí)上，與其說(shuō)此次監(jiān)察體制改革是職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，還不如說(shuō)只是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的賦權(quán)，因?yàn)?，即使檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，但檢察院的偵查權(quán)能并沒(méi)有完全喪失，如我國(guó)《刑事訴訟法》就規(guī)定了檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查的案件可以退回補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。*我國(guó)2012年《刑事訴訟法》第171條規(guī)定：人民檢察院審查案件，可以要求公安機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料；認(rèn)為可能存在本法第54條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求其對(duì)證據(jù)收集的合法性作出說(shuō)明。人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。同時(shí)，《檢察院組織法》第11條規(guī)定：人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認(rèn)為有犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律程序立案?jìng)刹?，或者交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。由此可見(jiàn)，單純地認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)獲得原先屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能，就取代了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之憲法地位是片面的。更何況，此次監(jiān)察體制改革，從《決定》及《草案》賦予監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)作用對(duì)象可知，監(jiān)察委員會(huì)并無(wú)對(duì)機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)能。易言之，監(jiān)察委員會(huì)不具有對(duì)“權(quán)”或“事”的監(jiān)督制約功能，僅行使對(duì)公職人員的違法犯罪進(jìn)行“人”的監(jiān)督，因此，監(jiān)察委員會(huì)更像是一個(gè)對(duì)公職人員違法犯罪行為的真相披露者，但其權(quán)力場(chǎng)域也僅限于此。而法律監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生具有法律效力的督促措施及糾正程序，具有權(quán)力制約的功能。另外，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的對(duì)象僅為國(guó)家公職人員，而不具有對(duì)普遍民眾之行為進(jìn)行監(jiān)督的功能，同樣還具有監(jiān)督對(duì)象的局限性。

四、結(jié) 語(yǔ)

作為“法律的守護(hù)者”和以公訴為核心的檢察權(quán)，基于檢察官的客觀義務(wù)而具有法律監(jiān)督的內(nèi)生價(jià)值。但如同行政權(quán)的本質(zhì)為法律執(zhí)行、司法權(quán)的本質(zhì)為法律適用一樣，一旦將行政權(quán)和司法權(quán)分別賦予行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)所具有的具體職能則會(huì)呈現(xiàn)一定的混同。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)具有司法權(quán)或立法權(quán)的職能，審判機(jī)關(guān)也可能會(huì)具有行政權(quán)的職能，這是因?yàn)?，“政府的大多?shù)活動(dòng)要復(fù)雜得多……以至無(wú)法將它們分割為意志活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)”[7]304，因此，“行政任務(wù)主要而并非全部都由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。一方面，在特定情況下，議會(huì)(議會(huì)行政、預(yù)算事務(wù)、計(jì)劃行為)和法院(司法行政、非訴案件主管權(quán))也可以以行政的方式進(jìn)行活動(dòng)；另一方面，在特定條件下，行政機(jī)關(guān)可以立法(制定法規(guī)命令)”[18]。換言之，雖然檢察權(quán)的內(nèi)在本真為法律監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)或法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的具體職能也可能會(huì)具有一些非法律監(jiān)督的職能。由此可見(jiàn)，法律監(jiān)督是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力所要達(dá)到的功能和目的的一種整體描述和定義，它解決的是檢察權(quán)的功能問(wèn)題，不解決檢察權(quán)的構(gòu)成和內(nèi)容問(wèn)題。如此而言，“就不能將檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)分解成一項(xiàng)一項(xiàng)的權(quán)力，然后質(zhì)問(wèn)某一項(xiàng)權(quán)力究竟是不是法律監(jiān)督”[19]，而應(yīng)該基于檢察官的客觀義務(wù)并對(duì)法律客觀意志的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)去探討一項(xiàng)權(quán)力或行為是不是法律監(jiān)督。總之，雖然監(jiān)察委員會(huì)具有行政監(jiān)察與職務(wù)犯罪偵查等一系列對(duì)國(guó)家公職人員行為違法、犯罪進(jìn)行調(diào)查的監(jiān)督權(quán)能，但由于監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)察權(quán)不具有如檢察官雙重義務(wù)所內(nèi)化的法律監(jiān)督價(jià)值與功能，僅是一般性監(jiān)督，而非法律監(jiān)督。如此而言，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的憲法定位就不能承繼或取代或共存檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位，此既是監(jiān)察委員會(huì)法律定位的憲法邊界，也是其職能賦予所應(yīng)遵循的基本原則。

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