于 群 唐志勇

內(nèi)容提要：黨的十九大把 “基層群眾自治制度”納入習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，意味著基層群眾自治制度在我國社會主義民主政治發(fā)展和中國特色社會主義政治制度中的地位得到進一步的提升。村民自治制度作為中國農(nóng)村創(chuàng)造的基層群眾自治制度，在廣東三十多年的實踐探索表明，村民自治作為我國政治制度體系重要組成部分，具有旺盛的生命力。

黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興而奮斗的行動指南。堅持人民當家作主是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。十九大報告指出：“堅持人民當家作主。堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。必須堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展社會主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中?！秉h的十九大把 “基層群眾自治制度”納入習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，意味著 “基層群眾自治制度”在我國社會主義民主政治發(fā)展和中國特色社會主義政治制度中的地位得到進一步的提升。村民自治制度作為中國農(nóng)村創(chuàng)造的農(nóng)村基層群眾自治制度，在三十多年的社會實踐中不斷得到堅持和創(chuàng)新，充分顯示了村民自治作為我國政治制度體系的重要組織部分，具有旺盛的生命力。

一、我國村民自治體制的確立及廣東村民自治的實踐探索

人民公社解體之后，我國農(nóng)村基層社會處于 “權(quán)力真空”狀態(tài)，在此背景下，為改善社會治安混亂狀況，廣西河池地區(qū)的村民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會這一組織形態(tài)，以取代正在迅速瓦解之中的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊組織，這一組織形態(tài)后來為國家權(quán)力體系所承認，并逐漸演變?yōu)槿罕娦宰灾谓M織，成為改革開放后我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)最引人注目的制度設(shè)置，并深刻影響改革開放四十年來我國農(nóng)村地區(qū)的政治經(jīng)濟社會發(fā)展。

（一）我國村民自治體制的確立

黨的十一屆三中全會召開后，農(nóng)村逐步實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，政社合一的人民公社體制被廢除。農(nóng)村基層政權(quán)組織和經(jīng)濟組織在組織制度上發(fā)生了巨大變化。改革開放后，以國家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力相分離為基礎(chǔ)的 “鄉(xiāng)村政治”體制成為鄉(xiāng)村社會最基本的社會組織方式。

1982年黨的十二大指出：“社會主義民主擴展到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層民主生活的群眾自治?！?○1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的 《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式。憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生。城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出 《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出：“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況?！蓖瑫r指出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當?shù)厝罕娫敢鈱嵭?‘兩個機構(gòu)一套班子’，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行?！雹凇吨泄仓醒?、國務院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā) 〔1983〕35號）。

自此以后，全國各地普遍開始了恢復建立鄉(xiāng)政權(quán)的工作。到1985年春，全國農(nóng)村人民公社政社分開建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。全國共建立了9.2萬多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，同時還建立了82萬多個村民委員會。③于建嶸：《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務印書館2001年版，第322頁。1987年11月，全國人大常委會通過并頒布了 《中華人民共和國村民委員會組織法 （試行）》，并在1988年6月施行，民政部也于1988年2月發(fā)出 《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國村民委員會組織法 （試行）〉》的通知，各地開始進行真正自治意義的村委會建設(shè)。1987年頒布的 《村民委員會組織法 （試行）》第七條第二款規(guī)定，“村民委員會一般設(shè)在自然村；幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會。”但是據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，自推行村民自治以來，全國共設(shè)立90多萬個村民委員會，其中有70多萬個村民委員會在原生產(chǎn)大隊，即原行政村。一個村民委員會一般下轄數(shù)量不等的自然村。1998年通過的 《中華人民共和國村民委員會組織法》刪去了原來按照自然村設(shè)立村民委員會的規(guī)定。④《村民委員會組織法講話》，中國法制出版社1999年版，第51頁。

2010年12月28日，修訂后的 《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布施行，明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（二）改革開放以來廣東村民自治的實踐探索

改革開放以來，廣東村民自治實踐探索與國家法制變遷息息相關(guān)，但在國家法治變化大的背景之下，廣東地區(qū)為適應農(nóng)村基層治理實際需要，農(nóng)村基層政權(quán)管理體制發(fā)生多次變化，村民自治實踐進行了創(chuàng)新性探索，經(jīng)歷了四個不同時期。

1.廢除人民公社體制，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制過渡時期 （1983年-1989年）

1983年6月，廣東開展了對人民公社政社合一體制的改革。1983年10月，中共中央作出實行政社分開、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定。1984年上半年，廣東省改革人民公社體制的工作基本完成。在組織機構(gòu)上，實行政權(quán)與經(jīng)濟組織分開。行政機構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)廣東公社、大隊的規(guī)模比較大，而生產(chǎn)隊規(guī)模比較小的特點，基本上以原公社、大隊和生產(chǎn)隊 （或自然村）的范圍分別建立區(qū)公所、鄉(xiāng)政府、村民委員會，取消人民公社組織。由于全省撤銷人民公社時，公社原來的行政機構(gòu)改為區(qū)公所，而區(qū)公所不是一級基層政權(quán)組織，為了與全國行政基層組織的設(shè)置一致，1986年，全省又撤區(qū)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來的鄉(xiāng)改為村民委員會，原來的村民委員會改為村民小組。在這一階段，廣東農(nóng)村基層管理體制與全國保持一致。

2.農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制時期 （1989年-1998年）

1989年，廣東省委在分析了廣東農(nóng)村社會發(fā)展實際需要的情況下，決定將村委會改為管理區(qū)辦事處，除廣州、深圳、珠海外，其余各縣市大都設(shè)管理區(qū)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)，原來的村民小組改為村委會。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設(shè)置以人民公社的三級經(jīng)濟為基礎(chǔ)，在原生產(chǎn)隊一級設(shè)置經(jīng)濟合作社，在原大隊一級設(shè)置經(jīng)濟合作聯(lián)社，在原公社一級設(shè)置經(jīng)濟合作總社。農(nóng)村管理區(qū)時期，珠三角地區(qū)的政府和農(nóng)村社區(qū)借助強大的行政資源，強化自上而下的行政整合，大膽突破所有制概念的藩籬，各自結(jié)合本地實際，創(chuàng)建了別具特色的社區(qū)股份合作制發(fā)展集體經(jīng)濟。由于股份合作制將虛置的集體產(chǎn)權(quán)變成農(nóng)民扎扎實實的個人股份，初步實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)個人化，因此極大地調(diào)動了村民參與集體經(jīng)濟建設(shè)和管理的積極性，在這種社區(qū)農(nóng)民強有力的推動下，珠三角農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展取得輝煌成就。如深圳市，截至1998年底，全市86.9%的村和87.8%的村小組實行了社區(qū)股份合作制，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達392.2億元，農(nóng)民人均占有集體資產(chǎn)17.6萬元，居全國、全省之首。在全省總計4760.6億元的集體資產(chǎn)總額中，珠三角地區(qū)占85.6%，社區(qū)股份合作制顯示強大的生命力，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展取得了輝煌成就（見表1）。

廣東農(nóng)村管理區(qū)體制是為了有效推進農(nóng)村工業(yè)化和城市化，有其歷史合理性因素，但也存在著難以克服的弊病，如存在著黨政職能不分、以黨代政問題；這種體制是人民公社時期黨的一元化領(lǐng)導體制的承襲或變形，難以適應粵東西北欠發(fā)達地區(qū)的管理需要；與國家提出的村民自治民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督背道而馳，設(shè)置也存在合法性困境。1998年，全國人大制定并頒布 《中華人民共和國村民委員會組織法》，對推進農(nóng)村基層民主的決心更為堅決，給廣東的管理區(qū)體制帶來更大的制度壓力，管理區(qū)辦事處模式改革勢在必行。

表1：1998年珠三角地區(qū)農(nóng)村居民年人均純收入

3.撤銷農(nóng)村管理區(qū)，實行村民自治時期 （1998年-2011年）

1998年6月，廣東省委常委會議決定，進行理順農(nóng)村基層管理體制的改革，在全省范圍內(nèi)撤銷農(nóng)村管理處，改設(shè)村民委員會，實行村民自治制度。廣東省正式廢止了具有地方特色的農(nóng)村管理區(qū)體制，正式朝著村民自治的農(nóng)村基層治理體制轉(zhuǎn)變。到1999年7月底，全省撤區(qū)建村、民主選舉村委會的工作基本完成，共撤銷20318個農(nóng)村管理區(qū)辦事處，設(shè)立了20328個村民委員會。實行村民自治以來，廣東加速建章立制，實行依法治村，連續(xù)制定下發(fā) 《廣東省村委管理辦法 （試行）》《廣東省村民委員會選舉辦法》《廣東省村民委員會選舉辦法實施細則》等文件，讓村民自治有法可依，有章可循，全省農(nóng)村地區(qū)迅速開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治實踐，并取得顯著進展。主要做法，一是通過 “兩推一選”來進行村黨支部改選。在進行村黨支部換屆選舉時，一方面由村黨員大會提出村黨支部新一屆成員的候選人名單，另一方面由村民或者村民代表提出黨支部成員候選人名單，把黨員大會提名結(jié)果同村民提名結(jié)果綜合起來，再確定黨支部成員正式候選人，最后回到黨內(nèi)，由全體黨員大會民主選舉產(chǎn)生村黨支部班子成員。二是通過兩種形式推行 “二選聯(lián)動”。一種是先黨支部改選，根據(jù)黨支部班子的情況，再進行村委會改選，爭取把有廣泛民意基礎(chǔ)的黨支部書記和黨支部委員推薦給村民選舉委員會，經(jīng)過民主選舉程序，黨支部書記當選為村委會主任，支部委員當選為村委會委員，實現(xiàn)兩委交叉。⑤王金紅：《村民自治與廣東農(nóng)村基層民主的發(fā)展》，載 《社會主義研究》2003年第6期。另一種是先村委會改選，根據(jù)村委會成員的情況，再進行黨支部改選，如果村委會主任是原任村支書，就直接實行一肩挑；如果當選村主任的人是支委、普通黨員，則再經(jīng)過黨員大會選舉，使村委會主任當選為黨支部書記，原任黨支部書記必須讓位。2002年4月，來自中山大學、華南師范大學、廣州市社會科學院的學者組成觀察小組，并第一次允許外國新聞媒體記者和外國駐廣州領(lǐng)事館人員對農(nóng)村選舉進行觀察，來自英國、日本新聞媒體的記者，美國、英國等國家駐廣州領(lǐng)事館的文化新聞領(lǐng)事、政治領(lǐng)事、經(jīng)濟領(lǐng)事在廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)長坂村進行選舉觀察。選舉受到國際觀察人士的贊許。2005年，廣東省全面啟動第三屆村民委員會換屆選舉，選舉觀察制度在全省范圍內(nèi)推行。⑥王金紅：《選舉觀察制度在廣東村民委員會選舉中的實施——一項地方制度創(chuàng)新的背景、動力與實際績效的初步考察》，載《華南師范大學學報 （社會科學版）》2006年第5期。

4.村民自治重心下移試點時期 （2011年至今）

廣東省農(nóng)村地區(qū)實行村民自治十多年來，在推動農(nóng)村發(fā)展、維護基層穩(wěn)定、保障農(nóng)民權(quán)益、推進民主政治建設(shè)方面取得了巨大成就。但是，粵東西北廣大農(nóng)村地區(qū)的村民自治發(fā)展也遭遇了許多困難，如行政村是我國正式體制中最基層的鄉(xiāng)村組織單元，承擔著上級政府職能，既要完成上級交辦的各項工作任務，又要治理下轄的自然村。再加上大部分行政村往往無資金、無資產(chǎn)、無資源，相當于一個 “空架子”，對自然村的管理基本是 “放任自流”?？梢哉f行政村根本行使不了村委會自治組織的職責。被排除在管理格局之外的村民小組，雖然直接面對服務群眾，但由于沒有對應的職責、權(quán)利，造成了 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不到、村委管不了、自然村沒人管”的管理 “真空”，從而導致村組集體經(jīng)濟長期薄弱、農(nóng)村社會矛盾不斷、干群關(guān)系緊張等不利局面?，F(xiàn)實困境促使全省各地進行新的探索，探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。2011年，云浮市試點在自然村成立村民理事會，梅州蕉嶺縣2012年在村民小組成立村民議事會，清遠市2013年率先推動自治重心下移。這里以清遠為例，該市以重構(gòu)基層組織為突破口，推動 “支部建到村組、自治沉到村落、服務下到村里”的農(nóng)村綜合性改革試點，主要做法：一是推動黨組織重心下移，在村民小組、自然村建立黨支部，在行政村設(shè)立黨總支。二是推動自治重心下移，將自治單元調(diào)整到村民小組、自然村。三是推動公共服務重心下移，在行政村建立綜合服務站。四是推動發(fā)展集體經(jīng)濟重心下移，規(guī)范和健全村組兩級集體經(jīng)濟組織。其中，自治單元設(shè)置有兩種方式。一種是在村民小組、自然村全面建立村民理事會，全市共成立了16451個村民理事會，作為村委會加強村民自治與服務的重要輔助力量。另一種是選擇三個鎮(zhèn)作為試點，將村民委員會下移到村民小組或自然村，現(xiàn)行的 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村 （行政村）—村民小組”調(diào)整為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村 （原村民小組、自然村）”，3個試點鎮(zhèn)的村委會由42個調(diào)整為390個。在村民小組、自然村中，一般設(shè)置有三大組織，即村民理事會、黨支部和集體經(jīng)濟組織。其中，村民理事會負責日常自治事務。對于村民理事會，主要是由熱心服務村民的鄉(xiāng)村能人、離退休干部和教師、德高望重的宗族前輩等人員組成。通過村民自治重心下移，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束，建立起 “黨支部提事，村民理事會議事、村民會議決事、村委會執(zhí)事”的民主決策機制。經(jīng)過五年的努力，清遠市以自治重心下移試點為切入點的改革取得了明顯成效，既為我國農(nóng)村基層社會治理政策制定提供實踐依據(jù)，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展探索一系列成熟經(jīng)驗，更為我國農(nóng)村基層民主制度建設(shè)提供了思考視角，在政策上、實踐上、理論上為廣東省乃至我國民主政治制度作出貢獻，得到中央和廣東省委、省政府的高度肯定。2014年中央一號文件要求 “探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點”，文件將清遠市自發(fā)探索上升為中央決策。2015、2016、2017、2018年中央一號文件，連續(xù)五年要求開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。中央一號文件的印發(fā)有力推動廣東村民自治重心下移向縱深發(fā)展。

圖1：廣東村民自治歷史演變圖

二、廣東村民自治實踐的法理依據(jù)

村民自治的法理基礎(chǔ)對于解讀我國村民自治制度的演變具有十分重要的價值，在村民自治的實踐過程中，協(xié)商民主理論、法治社會理論、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論是過去三十多年影響村民自治實踐的重要理念，也是指導未來村民自治實踐的重要理論基石。

（一）協(xié)商民主理論

“協(xié)商民主”概念最早興起于20世紀80年代的西方,是一種新的民主理論范式，1980年在學術(shù)上提出和使用。我國著名政治學家俞可平，把西方的協(xié)商民主歸納概括為：協(xié)商民主就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。協(xié)商民主具有三方面特點：一是強調(diào)公民參與。參與是協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)，沒有參與，協(xié)商就無從談起，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與政策制定過程。二是強調(diào)公共決策。協(xié)商民主關(guān)注管理過程，關(guān)注不同利益的群體參與管理過程，充分表達各自利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上產(chǎn)生公共政策或為公共決策提供依據(jù)。三是強調(diào)決策合法。協(xié)商民主的基本價值賦予決策合法性，合法決策是協(xié)商民主訴求的關(guān)鍵，政治決策的合法性只有在廣大政策對象的認同和支持的基礎(chǔ)上才能有效實施。因此，協(xié)商民主力求通過參與、討論、對話，通過參與者的偏好轉(zhuǎn)換、形成共同遵守的決策，從而賦予決策合法性，使決策達到應有的效果。

西方協(xié)商民主理論契合了中國傳統(tǒng)文化中講究和諧而不是沖突，合作而不是競爭，說理而不是蠻橫，公共利益而不是個人主義的特質(zhì)，在中國民主政治發(fā)展過程中得到廣泛應用和實踐。主要存在于四個層面：第一，政治制度層面，表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作的政治協(xié)商制度。第二，社會治理層面，表現(xiàn)為 “市民論壇”“社區(qū)論壇”“社區(qū)理事會”及政府機關(guān)借助因特網(wǎng)、電子郵件、電子布告等現(xiàn)代通訊技術(shù)建立起來的溝通網(wǎng)絡、社情民意反應機制、重大事項公示機制。第三，基層民主層面，表現(xiàn)為村 （居）委會議、村 （居）民代表會議、聽證報告會、社區(qū)評議會、居民懇談會等。第四，公共參與層面，表現(xiàn)為網(wǎng)絡論壇、普通公民旁聽人大立法會議、政協(xié)討論專題會等。

黨的十八大以來，中國特色社會主義協(xié)商民主理論和實踐不斷成熟和定型。黨的十八大首次將健全社會主義協(xié)商民主制度寫入黨的代表大會文件，提出社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。十八屆三中全會貫徹落實黨的十八大關(guān)于協(xié)商民主的戰(zhàn)略部署，明確提出協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。十八屆四中全會提出構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話，是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的綱領(lǐng)性文獻，對于協(xié)商民主的定位和定性、切實落實推進協(xié)商民主的戰(zhàn)略任務等進行了全面系統(tǒng)深刻的闡述。2015年，中共中央印發(fā) 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》。習近平總書記的重要講話和一系列文件的出臺，極大地推動了協(xié)商民主的理論研究和實踐拓展。

（二） 法治社會理論

1999年，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”這標志著我國治國方略的重大轉(zhuǎn)變。2012年，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上，習近平總書記第一次提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。十八屆三中及四中全會都提出法治社會建設(shè)新命題。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調(diào)要增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)。

法治社會通常是指企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、社團、基層群眾自治組織等各類社會組織及其成員在法律框下有序交往，形成可預期的社會關(guān)系和社會秩序。法治社會是社會生活的民主化、自治化與法治化。包括村 （居）基層社會組織治理、行業(yè)協(xié)會自律、社會習慣習俗共治等，是社會權(quán)力與國家權(quán)力制約互補的文明狀態(tài)。和法治政府相比，我國法治社會的建設(shè)較為薄弱，法治社會建設(shè)還面臨許多困難，如自治主體數(shù)量有限、力量微弱、民主意識不強、公眾參與程度不高、自我決策和自我規(guī)制及互制能力有限、多元化糾紛解決機制渠道不夠暢通。而法治社會是法治國家、法治政府的基礎(chǔ)，法治國家、法治政府相當程度上要在法治社會中進行檢驗，如果法治社會建設(shè)存在欠缺，法治政府、法治國家在相當程度上將淪為空談。廣東對農(nóng)村基層治理的實踐探索是法治社會建設(shè)的重要組成部分，對于穩(wěn)定基層政權(quán)，解決村民實際問題，實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，提高村民自治水平及以法治思維解決基層問題能力，都起到了積極的推動作用。

（三）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論

本世紀初公共治理理論在國際社會科學中興起并成為影響全球的理論范式。與傳統(tǒng)的國家管理模式相比，公共治理模式在治理主體、治理依據(jù)、治理方式等方面有很大不同。首先，傳統(tǒng)的國家管理模式強調(diào)政府是國家管理的唯一主體，而 “治理”則強調(diào)政府、社會、民眾一起面對公共問題。其次，國家管理依據(jù)主權(quán)者制定的法律，而 “治理”強調(diào)運用市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等軟法綜合而治。再次，在治理方式上，管理強調(diào)依靠國家強制力，而 “治理”強調(diào)的是包含政府在內(nèi)的各方主體平等參與、溝通協(xié)商、共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)政府與社會、個人的良性互動。

在這樣背景下，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，這對于中國的政治體制改革，乃至整個社會主義來說，具有重大而深遠影響。

黨的十九大報告提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”黨的十九大報告抓住國家治理體系的核心是基層，推動社會治理重心向基層下移。因為基層是各種民生矛盾集中區(qū)，社會管理和服務的重心在基層?；鶎臃€(wěn)，則國內(nèi)穩(wěn)，基層治，則國家治，歷史反復證明，誰掌握了基層，誰就掌握了執(zhí)政的話語權(quán)?；鶎又卫碓谡麄€國家治理中往往具有基礎(chǔ)性、探索性和先導性。村民委員會作為社會治理的基本單元，在社會治理中起著基礎(chǔ)性作用。2017年12月29日，中央農(nóng)村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路怎么走？會議提出了七條 “之路”，其中第六條是必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。廣東在全國率先開展村民自治重心下移，以村民小組或自然村為單位的村民自治的實踐恰恰契合黨的十九大推動社會治理重心向基層下移的精神，廣東村民自治的實踐與創(chuàng)新對于探索鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的有效途徑，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有國家層面上的示范意義。

三、廣東村民自治的創(chuàng)新經(jīng)驗及啟示

廣東村民自治的發(fā)展歷程，反映了廣東作為改革開放的前沿陣地，在基層社會治理過程中始終堅持人民群眾的首創(chuàng)精神，不斷進行著基層治理的制度創(chuàng)新，無論是農(nóng)村管理區(qū)辦事處制度還是“兩推一選”和 “二選聯(lián)動”方式，或是選舉觀察制度，抑或村民自治重心下移等制度創(chuàng)新，無不凸顯了廣東特色，形成了廣東模式，為全國提供經(jīng)驗借鑒，充分體現(xiàn)廣東先行先試，敢為人先的文化特質(zhì)。

（一）農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制，適應農(nóng)村工業(yè)化和城市化發(fā)展的廣東特色制度設(shè)計

廣東得改革開放之先，工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速，農(nóng)村管理體制為適應這一歷史發(fā)展階段，實行管理區(qū)辦事處體制，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)具有權(quán)力資源單一控制模式，即管理區(qū)的經(jīng)濟資源、政治資源主要控制在管理區(qū)黨組織手中；權(quán)力來源具有同一性，即管理區(qū)書記和主任的權(quán)力都來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命；職能上具有重疊性，即管理區(qū)黨政職能不分、以黨代政；權(quán)力影響力結(jié)構(gòu)是單一的 “強書記—弱主任”的結(jié)構(gòu)。⑦周大鳴等：《告別鄉(xiāng)土社會——廣東農(nóng)村發(fā)展30年》，廣東省出版集團、廣東人民出版社2008年版，第234頁。農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制，通過以權(quán)力的集中促使農(nóng)村土地、資金、勞動力等經(jīng)濟資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集中，有力促進了農(nóng)村經(jīng)濟資源的工業(yè)化配置，涌現(xiàn)出深圳、順德、南海、番禺等工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明星村鎮(zhèn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行公司化運作，農(nóng)民以自身土地入股集體經(jīng)濟組織，并獲得豐厚分紅和集體福利，創(chuàng)造了土地股份合作制等具有廣東特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，極大增強了農(nóng)村對農(nóng)村管理區(qū)的社會認同。但管理區(qū)辦事處體制更多的是適應快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的制度安排，是人民公社時期黨的一元化領(lǐng)導體制的承襲或變形，難以適應粵東西北欠發(fā)達地區(qū)的管理需要，在國家大力推進農(nóng)村基層民主的制度大環(huán)境下，這是一種過渡性的管理體制。

（二）選舉觀察制度的引入和實施，引領(lǐng)全國的地方政府制度創(chuàng)新

廣東村民自治起步雖晚，但基礎(chǔ)好，起點高，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等國家倡導和推進農(nóng)村基層民主的基本制度框架內(nèi)進行積極探索和創(chuàng)新，創(chuàng)建了 “兩推一選”和 “二選聯(lián)動”，調(diào)適農(nóng)村黨政關(guān)系的新方式，創(chuàng)造出有正式候選人選舉與無正式候選人選舉相結(jié)合民主選舉模式，此外還提倡候選人發(fā)表治村演說，強化選舉的競爭性。為適應當代國際社會在民主選舉中普遍實行的慣例，還率先在全國實行選舉觀察制度，確保選舉過程公正透明，提高選舉質(zhì)量，第一次允許外國新聞媒體記者和外國駐穗領(lǐng)事館人員對中國農(nóng)村選舉進行觀察，在全國農(nóng)村村民委員會選舉中開創(chuàng)了大規(guī)模、有組織實行選舉觀察的先例。廣東選舉觀察制度的引入和實施，是廣東農(nóng)村推行村民自治和發(fā)展基層民主的內(nèi)在要求，成為引領(lǐng)全國的地方政府制度創(chuàng)新舉措，有力促進了廣東農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村基層民主的進步。

（三）自治重心下移，是探索村民自治有效實現(xiàn)形式的創(chuàng)新舉措

廣東農(nóng)村地區(qū)具有強大的宗族組織和宗族力量，以往在村民自治中有意無意忽視了他們在基層社會治理中的作用。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論的深入人心，現(xiàn)行的以行政村為村民自治單元遭遇了社會治理失效的困境，迫使人們?nèi)ゲ粩嗵剿鬓r(nóng)村社會治理的新路子，廣東云浮、梅州、清遠等欠發(fā)達地區(qū)不約而同探索村民自治有效實現(xiàn)形式，把發(fā)揮傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村自治的積極作用重新引入社會治理過程中，積極培育和發(fā)展自然村村民理事會作為村民自治的有效補充和依靠力量，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在親緣、人緣、地緣的優(yōu)勢，凝聚社會的人力、財力、智力資源，提高農(nóng)村社會組織化水平，增強農(nóng)村 “自組織”能力，推動農(nóng)村自我發(fā)展、自我管理、自我服務，使之成為農(nóng)村社會管理的基本力量和活力因子。廣東率先在全國探索推進鄉(xiāng)村治理自治、法治與德治相結(jié)合的實踐，逐步建立起自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓村民自治制度在粵東西北欠發(fā)達地區(qū)煥發(fā)生機與活力，為全國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標貢獻了廣東經(jīng)驗和智慧。

通過分析和研判改革開放四十年廣東村民自治的變遷軌跡，可以看到一張清晰的治理路線圖，即從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務型政府。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，廣東村民自治要順應新形勢新要求，堅持問題導向，調(diào)整工作重心，理順治理關(guān)系，深入推進鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)工作，加快培育基層政府、鄉(xiāng)村自治組織及社會組織進行合作的環(huán)境，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展中的新思路、新動能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化新局面。