何秀全

(上海外國語大學(xué) 信息技術(shù)中心，上海 201620)

0 引 言

高校信息化建設(shè)興起于20世紀(jì)90年代中期，大致歷經(jīng)了校園網(wǎng)、數(shù)字校園和智慧校園等建設(shè)階段。在校園網(wǎng)建設(shè)階段，主要以校園有線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和簡單的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，如校園網(wǎng)主頁、Email、FTP等為建設(shè)主體；在數(shù)字校園建設(shè)階段，各高校以建設(shè)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為主要工作，通過應(yīng)用財(cái)務(wù)管理、人事管理、教學(xué)管理、科研管理、后勤管理等方面的信息系統(tǒng)提高了學(xué)校的管理、服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)了一定程度的業(yè)務(wù)自動化、規(guī)范化；近年來，為解決各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中存在的信息孤島、業(yè)務(wù)分散的問題，部分高校提出建設(shè)智慧校園的理念，即利用新技術(shù)、新方法，從業(yè)務(wù)、流程、數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新的角度建設(shè)高校新的信息化服務(wù)框架[1]。

高校信息化建設(shè)的任何階段都需要進(jìn)行大量的IT采購，且隨著信息化的發(fā)展，采購的規(guī)模越來越大。合理、合法、有序地開展IT采購工作對信息化建設(shè)有著重要影響。

1 高校信息化建設(shè)中的IT采購概述

高校信息化過程中的各類基礎(chǔ)設(shè)施、信息系統(tǒng)的建設(shè)主要依靠采購IT廠商、集成商、軟件開發(fā)商等提供的設(shè)備、數(shù)字資源、軟件和服務(wù)。表1對高校IT采購進(jìn)行了基本分類。

表1 高校IT采購分類

高校的IT采購項(xiàng)目總體上可分為非服務(wù)類和服務(wù)類。非服務(wù)類IT采購的內(nèi)容主要是硬件設(shè)備、成品軟件、數(shù)字資源等較明確的貨物，其必要性是顯而易見的。服務(wù)類IT采購的內(nèi)容主要是各類IT人員提供的軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成、運(yùn)維保障等服務(wù)。在高?；緭碛凶约旱男畔⒒块T和人員的情況下還大量采購?fù)獠縄T服務(wù)，其主要原因包括兩方面[2]：①高?？蓳碛械腎T服務(wù)能力有限。信息化建設(shè)不是高校的主要業(yè)務(wù)，按照戰(zhàn)略聚焦、價值鏈理論，高校不可能將IT人才隊(duì)伍建設(shè)作為重要工作?，F(xiàn)實(shí)中，各高校設(shè)置的IT人員崗位十分有限，主要用以保障校園網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)的正常運(yùn)行、使用。只有極少數(shù)高校具有一定的軟件開發(fā)能力。而高校所需的校園網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)等的建設(shè)并不簡單，所需投入的人力、時間是非常大的，不是寥寥幾個工程師在較短時間就能完成的，且在系統(tǒng)投入運(yùn)行使用后仍需投入大量的運(yùn)維人力。因此高校自己建設(shè)一支具有各種IT能力、人員數(shù)量龐大的信息化隊(duì)伍是不可行的。雖然有部分高校也自行開發(fā)建設(shè)一些信息系統(tǒng)，但數(shù)量十分有限，且一般項(xiàng)目范圍較小。②外部IT供應(yīng)商有專業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、人力資源等方面的優(yōu)勢。相比于高校內(nèi)部的信息化隊(duì)伍，市場上的系統(tǒng)集成商、軟件開發(fā)商、專業(yè)服務(wù)商一般具有較高的專業(yè)性，能聚焦在高校所需的某些方面的IT服務(wù)上，可培養(yǎng)擁有各方面專業(yè)技能的工程師隊(duì)伍，同時為多個學(xué)校提供服務(wù)，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、獲得人力資源上的優(yōu)勢。

通過采購各類IT服務(wù)，可以利用市場方式較好地彌補(bǔ)高校在信息化建設(shè)中的IT能力的不足，但由于各高校在采購方式、采購能力和采購內(nèi)容本身存在的特點(diǎn)等方面的原因，在服務(wù)類IT采購中還存在著許多困難和不足。

2 高校服務(wù)類IT采購中存在的難點(diǎn)

2.1 高校的采購方式分析

高校的運(yùn)營過程中需要采購眾多的貨物、服務(wù)和工程。根據(jù)2003年實(shí)施、2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定：國家機(jī)關(guān)、事業(yè)團(tuán)體，在使用財(cái)政性資金，進(jìn)行依法制定的采購物品行為時，不論級別、不分預(yù)算內(nèi)外、不限類型(貨品、工程項(xiàng)目、他方服務(wù)等等)，包括限額以外的采購，都必須要以政府為主體，實(shí)施政府采購。由于我國大部分高校都使用的是財(cái)政性資金，因此近年來各高校基本按照《招投標(biāo)法》和《政府采購法》，并結(jié)合本校的實(shí)際制定了相關(guān)采購流程和規(guī)定，建立了采購管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)[3]。按照《政府采購法》的規(guī)定，高校采購可分為政府采購和非政府采購兩部分，而政府采購部分又分為集中采購和分散采購，見表2。

表2 高校采購分類

可以看出，按照《政府采購法》的規(guī)定，高校的IT采購大部分應(yīng)屬于政府采購范圍，包括計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、預(yù)算較大的軟件開發(fā)項(xiàng)目都在集中采購目錄內(nèi)。但考慮到實(shí)際執(zhí)行中，很多設(shè)備、軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成項(xiàng)目具有獨(dú)特的要求，《政府采購法》又允許采購單位申請分散采購。集中采購目錄外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)下的貨物、服務(wù)、工程采購雖然屬于非政府采購范圍，許多學(xué)校也參照政府采購制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和流程[4-6]。

2.2 高校服務(wù)類IT采購的問題分析

高校服務(wù)類IT采購主要包括軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成和人員外包3類。由于人員外包主要是通過第三方公司租賃IT人員來校常駐服務(wù)，完成相對簡單的服務(wù)工作，相對另外兩種而言確定性較高。軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類采購項(xiàng)目的難點(diǎn)和問題主要有[7-9]：

(1) 采購需求難以準(zhǔn)確描述。目前高校使用的各類業(yè)務(wù)軟件大部分需要根據(jù)本校的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行定制開發(fā)。通過委托軟件開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)就需要在采購文件中明確軟件的功能需求、性能需求、安全需求等。按照結(jié)構(gòu)化軟件開發(fā)方法，需要對組織的結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等進(jìn)行較詳細(xì)的需求調(diào)查分析后方能得出需求功能報告，進(jìn)而進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)開發(fā)?，F(xiàn)實(shí)中，很多軟件需求部門對具體的功能需求實(shí)際上并不確定，僅能從各業(yè)務(wù)口對需求進(jìn)行簡單的描述，或是直接要求參照其他學(xué)校類似軟件的功能，提出的軟件功能需求是難以精準(zhǔn)的。盡管一些學(xué)校的信息化部門會協(xié)助業(yè)務(wù)部門共同進(jìn)行需求調(diào)研，但是由于人員數(shù)量、能力有限，以及可能存在的時間緊迫因素，很多項(xiàng)目的采購需求仍然是差強(qiáng)人意。而高校一般不會采購市場上的IT咨詢公司的服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，法律法規(guī)也不允許讓具有開發(fā)能力的公司提供設(shè)計(jì)方案。采購需求不準(zhǔn)確將影響到意向供應(yīng)商對軟件功能范圍、開發(fā)工作量的判斷，進(jìn)而影響到參與意愿、評審專家評價和采購的最終結(jié)果。而項(xiàng)目過程中的需求大量擴(kuò)大、變更也會造成雙方的矛盾、成本的上升，影響到合同的執(zhí)行、項(xiàng)目的驗(yàn)收。

(2) 采購預(yù)算難以合理編制、執(zhí)行。高校一般使用預(yù)算方式進(jìn)行資金的使用管理。服務(wù)類IT采購一般需提前進(jìn)行項(xiàng)目申報，提出預(yù)算要求。從預(yù)算申請到獲批，存在著一定的時間間隔。由于信息技術(shù)存在迅猛發(fā)展的特點(diǎn)，一些開發(fā)技術(shù)、開發(fā)方案、專業(yè)設(shè)備可能會較快地出現(xiàn)更新?lián)Q代，造成原來提出的技術(shù)要求過時、或是成本上升，這會造成預(yù)算不能使用、或是預(yù)算不足。如為避免預(yù)算不足，在申報預(yù)算時有意上浮也可能出現(xiàn)實(shí)際使用金額過低的情況，造成預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

(3) 采購方式難以恰當(dāng)選擇。按照《政府采購法》的規(guī)定，目前共有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源采購和競爭性磋商6種政府采購方式，各方式的適用條件、要求有所不同，采用不同的方法會對采購結(jié)果有一定影響，不同的軟件開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)具體情況采用合適的方式。一些學(xué)校的采購管理部門對項(xiàng)目的實(shí)際需求和市場情況進(jìn)行較深入的調(diào)查，選擇的采購方式不合適，出現(xiàn)流標(biāo)、修改采購要求再采購等情況，這會造成項(xiàng)目不能如期開展，甚至?xí)斐沙杀旧仙?；而有的學(xué)校采購時刻意選擇競爭性談判方式，追求以最低價成交，這對服務(wù)類IT采購是不恰當(dāng)?shù)?，會給服務(wù)效果造成隱患；而詢價方式基本用于標(biāo)準(zhǔn)一定的貨物采購，基本不適用于服務(wù)類IT采購[10]。

(4) 評分標(biāo)準(zhǔn)難以合理設(shè)置。軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類項(xiàng)目如采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商方式，一般采用綜合評分法。該方法的評價的因素一般包括：報價、技術(shù)方案(系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案、售后服務(wù)方案等)、公司資質(zhì)能力、類似業(yè)績等方面。一般情況，需根據(jù)前期對市場的調(diào)查，在合規(guī)的前提下設(shè)置較合理的評分項(xiàng)和分值權(quán)重。由于服務(wù)類項(xiàng)目本身存在不確定性，抽取到的評審專家的專業(yè)背景、工作經(jīng)驗(yàn)、以及對市場的了解程度有差別，如評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得不合理，要求評審會議上專家在短時間內(nèi)了解招標(biāo)需求、審核投標(biāo)文件、選出較合適的供應(yīng)商是有困難的。

(5) 合同難以順利簽訂。按正常流程，采購結(jié)果公示后，進(jìn)入到合同簽訂階段，中標(biāo)方將和學(xué)校進(jìn)行較深入的溝通了解，對項(xiàng)目的詳細(xì)需求、功能范圍有了進(jìn)一步的認(rèn)識，雙方達(dá)成一致確定合同內(nèi)容。然而現(xiàn)實(shí)中，由于采購需求難以確定和軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成項(xiàng)目本身存在不確定性的特點(diǎn)，往往會出現(xiàn)一方認(rèn)為理所當(dāng)然包含在服務(wù)范圍內(nèi)而另一方卻認(rèn)為難以做到、建議放到下一期項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)等情況。此外，一些高校在采購文件中未明確付款方式，簽訂合同時中標(biāo)方自然希望首付款比例較高、總筆數(shù)較少，而高?？赡艹鲇趯χ袠?biāo)方實(shí)力的考慮，希望首付款較低、總筆數(shù)較低，甚至有額外的保證金等，這也會造成合同簽訂時的不快。

(6) 項(xiàng)目難以順利完成、驗(yàn)收。盡管目前軟件開發(fā)技術(shù)和系統(tǒng)集成方案在各行各業(yè)都有很多先進(jìn)的成功應(yīng)用案例，高校的各類應(yīng)用系統(tǒng)也有很多成熟案例，但是由于高校的需求、管理環(huán)境、人員能力、責(zé)任心、重視程度等存在著很多不同，或者是中標(biāo)方人員變動、戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移等原因，導(dǎo)致許多類似的項(xiàng)目并非一帆風(fēng)順，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目逾期未完成情況。對具有一定創(chuàng)新性的軟件項(xiàng)目就更可能出現(xiàn)項(xiàng)目難以完成的情況。

(7) 售后服務(wù)難以有效保障。系統(tǒng)驗(yàn)收后進(jìn)入到較長期的應(yīng)用和運(yùn)維管理階段。在此階段，需要進(jìn)行軟件本身的維護(hù)、數(shù)據(jù)維護(hù)、硬件平臺維護(hù)等工作。一般來說高校信息化部門會協(xié)助完成數(shù)據(jù)維護(hù)和硬件平臺維護(hù)，而軟件本身的維護(hù)，包括完善性維護(hù)、適應(yīng)性維護(hù)、糾錯性維護(hù)和預(yù)防性維護(hù)是需要供應(yīng)商來完成的。一般來說采購需求和合同中會對售后服務(wù)的內(nèi)容、方式、期限等進(jìn)行要求。然而現(xiàn)實(shí)中，由于供應(yīng)商的服務(wù)策略、服務(wù)能力、人員變動、業(yè)務(wù)狀況等發(fā)生變化，而技術(shù)不斷發(fā)展、用戶需求時有變化，很多項(xiàng)目的售后服務(wù)難以有效保證，造成了用戶的不便、不滿，甚至影響到尾款的支付、縮短項(xiàng)目的生命周期。

(8) 其他問題。除上述困難或問題外，高校服務(wù)類IT中還存在著采購周期長、流程不規(guī)范、存在廉政風(fēng)險、采購分散、采購效果不佳等問題。

3 完善高校服務(wù)類IT采購的建議

隨著高校信息化的推進(jìn)，高校各類業(yè)務(wù)的信息化程度不斷提高，無論是服務(wù)類還是非服務(wù)類IT采購的量都越來越大，IT服務(wù)市場將進(jìn)一步擴(kuò)大。為提高服務(wù)類IT采購的執(zhí)行水平、效率效果，結(jié)合高校實(shí)際，提出以下建議[11-12]：

(1) 發(fā)揮信息化管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、規(guī)范等職能。IT采購是高校信息化建設(shè)的重要組成部分，不應(yīng)僅由采購管理部門負(fù)責(zé)，或是僅重視采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作，而應(yīng)從項(xiàng)目生命周期、信息化全局角度對其進(jìn)行管理。目前許多高校已經(jīng)建立了諸如信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、信息化辦公室這樣的校級決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮其相關(guān)行政管理職能。如通過建立信息系統(tǒng)建設(shè)的項(xiàng)目申請、可行性分析、預(yù)算審核、需求確定、采購執(zhí)行、項(xiàng)目管理、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行維護(hù)等統(tǒng)一制度，在每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)體現(xiàn)信息化部門的專業(yè)性，盡量減少項(xiàng)目的不確定性。

(2) 明確采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)。一般情況下，IT項(xiàng)目獲批立項(xiàng)后，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門制定技術(shù)需求方案，提交給采購管理部門由其按照法律法規(guī)和學(xué)校的相關(guān)規(guī)定編制采購文件，自行采購或委托代理機(jī)構(gòu)采購，采購?fù)瓿珊蠛炗嗧?xiàng)目合同。然而采購執(zhí)行環(huán)節(jié)中的采購方式選擇、采購文件中的合格供應(yīng)商資格條件、技術(shù)方案、評分標(biāo)準(zhǔn)、付款方式等都對采購有一定影響。一些學(xué)校的采購管理部門、信息化部門、采購需求部門在選擇采購方式、編制采購文件時會有不同意見。鑒于服務(wù)類IT項(xiàng)目的特色性，本文認(rèn)為，采購的技術(shù)方案包括功能需求、技術(shù)方案、實(shí)施方案、售后服務(wù)等應(yīng)由需求部門和信息化管理部門共同確認(rèn)，而采購方式選擇、供應(yīng)商資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)等可由信息化管理部門根據(jù)項(xiàng)目情況提出，如無違反相關(guān)法律法規(guī)和管理制度，采購管理部門應(yīng)該接受。

(3) 提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，合法、合理執(zhí)行采購政策[13]。信息化管理部門人員應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)技術(shù)能力、IT項(xiàng)目管理能力，并對政府采購的相關(guān)法律法規(guī)、具體采購流程有所了解，對IT市場特別是與高校信息化相關(guān)的產(chǎn)品、主要供應(yīng)商等情況有所關(guān)注；采購管理部門人員應(yīng)掌握政府采購的相關(guān)法律法規(guī)，具備采購操作技能，還應(yīng)了解IT采購特別是服務(wù)類IT 采購與其他類型采購的不同之處，從專業(yè)角度指導(dǎo)需求部門、信息化管理部門編制采購文件。在選擇采購方式、設(shè)置資格條件和評分標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)在合規(guī)的前提下力求靈活高效；采購需求部門應(yīng)對需求進(jìn)行較全面的了解，具體的負(fù)責(zé)人應(yīng)具備一定的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平，對信息系統(tǒng)開發(fā)、管理有一定的了解，并了解學(xué)校的采購流程，具有較高的積極性、責(zé)任心，能配合信息化部門、采購管理部門工作。

(4) 適當(dāng)尋求外部咨詢公司的支持[14-15]。由于資金使用的限制，目前高校的信息化建設(shè)中較少借助外部咨詢公司的力量設(shè)計(jì)方案。但由于高校信息化部門的人員數(shù)量、能力有限，部分信息系統(tǒng)項(xiàng)目范圍較大、專業(yè)性較強(qiáng)，此時應(yīng)當(dāng)聘請外部專業(yè)IT咨詢公司共同設(shè)計(jì)需求方案、編制采購文件。

(5) 加強(qiáng)項(xiàng)目過程管理。采購?fù)瓿珊螅瑢W(xué)校應(yīng)積極配合進(jìn)一步確定需求范圍，簽訂合同。如出現(xiàn)部分需求有偏差，應(yīng)作權(quán)衡，信息化部門的技術(shù)人員應(yīng)從專業(yè)角度提出意見，確保合同順利簽訂。項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施過程中，應(yīng)建立正式的項(xiàng)目組，定期匯報項(xiàng)目進(jìn)度，協(xié)調(diào)、解決相關(guān)問題。現(xiàn)實(shí)中很多項(xiàng)目由于學(xué)校具體的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人不積極配合而導(dǎo)致功能難以完成、進(jìn)度落后，因此學(xué)校應(yīng)重視項(xiàng)目的過程管理，明確相關(guān)責(zé)任，不能簡單的以為項(xiàng)目開發(fā)就是供應(yīng)商的責(zé)任。

(6) 付款方式、質(zhì)保金、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、免費(fèi)維保期、維保費(fèi)約定[16]。一般情況可在合同簽訂后支付50%的首款，系統(tǒng)上線運(yùn)行后支付40%的二筆款，項(xiàng)目驗(yàn)收后支付尾款。如項(xiàng)目風(fēng)險較大，可適當(dāng)減少首付款比例，并要求中標(biāo)方提交保證金，或保函等成本較小的方式；項(xiàng)目完成后，校方應(yīng)積極配合驗(yàn)收，部分原本不在合同范圍內(nèi)的需求、或確有難度未能實(shí)現(xiàn)的功能可友好協(xié)商，達(dá)成一定的共識，切不可強(qiáng)制拖延驗(yàn)收，這對雙方都不利；免費(fèi)維保期不應(yīng)過長，很多人認(rèn)為免費(fèi)維保期越長越好，但事實(shí)上，一方面很多功能的新增并不屬于維保范圍，另一方面，由于尾款和保證金不可能多年拖著不付，而一旦尾款或保證金支付給供應(yīng)商后，維保期的服務(wù)質(zhì)量就無法保證，反而不如每年支付維保費(fèi)更有服務(wù)保障；維保費(fèi)用比例可以在合同里進(jìn)行約定，一般每年不超過合同價的15%。

(7) 與供應(yīng)商建立良好的合作關(guān)系。當(dāng)采購結(jié)束、簽訂正式合同后，學(xué)校與供應(yīng)商就是合作關(guān)系，而軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類項(xiàng)目更需要雙方的共同努力方可成功。因此，在項(xiàng)目過程中，學(xué)校在合法合規(guī)的前提下，應(yīng)充分考慮供應(yīng)商的利益，盡量不拖欠款項(xiàng)、提出不合理需求，否則基于成本考慮，縱然項(xiàng)目可以完成，供應(yīng)商也會在售后服務(wù)時打折扣。

4 結(jié) 語

高校服務(wù)類IT采購是信息化建設(shè)的重要工作，信息化管理部門、采購管理部門和相關(guān)需求部門應(yīng)充分了解其中的困難和問題，不斷提高自身的業(yè)務(wù)水平，在遵守國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，充分考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)，合理編制采購文件、選擇采購方式、設(shè)置資格條件和評分標(biāo)準(zhǔn)，力爭選擇最合適的供應(yīng)商；應(yīng)本著合作共贏的立場，積極推進(jìn)項(xiàng)目各階段的順利進(jìn)行，提高項(xiàng)目的最終應(yīng)用效果，最終實(shí)現(xiàn)采購的目標(biāo)。