南方周末記者 李在磊

作為改革開放以來中國經濟改革的一條主線，四十年來，國企從向企業(yè)內部人“放權讓利”到產權改革，再到國有股東層面、監(jiān)管機制的改革，每一次動作都意味著對權、責、利的重新探索，每一次調整都涉及以萬億計算的國有資產。如今，國企改革在新的歷史時代再度提上日程，未來應該怎么改，不妨從歷史中尋找答案。為此，南方周末特推出本期專題：國企改革40年。

“等飛機降落的時候，我骨頭縫里發(fā)涼。”曾被外界稱為“陳賣光”的陳光回憶。1996年2月，中央聯(lián)合調查組到山東調查“賣光國企”事件，來的那天是臘月十五，北風呼嘯，格外冷。他對即將到來的命運一無所知，“我的人生就好像一枚半空中的硬幣，連自己也不知道會翻到哪一面”。

國企產權改革改至一定階段之后，焦點逐步轉向國資監(jiān)管體制改革。通過管資本實現國有企業(yè)的市場化接軌，應該成為改革的目標，而不是手段。

南方周末記者 李在磊

發(fā)自北京、濟南、海鹽

南方周末實習生 周小鈴 陳愛晨

“步鑫生那些好的我們學了，不好的斃掉?！焙｛}縣特種纖維織造廠經理趙榮華對南方周末記者說。他與步鑫生一同經歷了國有企業(yè)改革的開端，后來卻分道揚鑣。

步鑫生是改革開放的標桿式人物，上世紀八十年代初，他率先在海鹽襯衫廠推行“聯(lián)產計酬”，引領時代風騷。趙榮華作為當時的車間主任，參與并見證了那段歷史的沉浮。

當年，調動員工積極性的舉措，短期內激發(fā)了企業(yè)活力，可是，好景不長，因為經營不善、盲目擴張，明星企業(yè)最終倒閉。危機顯現之前，由于觀念不合，趙榮華與步鑫生分道揚鑣，自立門戶創(chuàng)辦了國有性質的織造廠。

時光荏苒，步鑫生已于2015年6月去世。他的海鹽襯衫廠被追認為改革歷程當中事權下放、承包經營制的先驅，那是國有企業(yè)改革的開端。

而國企改革是改革開放的一條主線。四十年來，先后經歷了放權讓利、建立現代企業(yè)制度、“抓大放小”、國資監(jiān)管體制改革等階段。

放權讓利

2001年5月25日，趙榮華接到步鑫生打來的電話，邀請他一起參加黃沙塢獅子頭的“源亭”（錢江潮源處建有的一座亭子）落成儀式。

黃沙塢是錢江潮的發(fā)源地，“源亭”蘊涵著改革大潮生生不息的意味。步鑫生是剪彩嘉賓。

“源亭”落成儀式結束后，趙榮華將步鑫生接到特種纖維織造廠參觀。看到占地70畝的廠區(qū)，兩萬多平方米的車間，一向滔滔不絕的步鑫生陷入了沉思。彼時，海鹽襯衫廠已經關門十來年，二次創(chuàng)業(yè)也無疾而終，而“老戰(zhàn)友”的項目，已成長為有著兩百多名職工，年產值五千余萬元的龍頭企業(yè)。

步鑫生曾經也很輝煌。海鹽襯衫廠原本只是一家瀕臨倒閉的小廠，固定資產兩萬多元，年利潤5000元，做出來的襯衣，一半堆在倉庫里。步鑫生接手后，實行“聯(lián)產計酬”制，企業(yè)很快迎來騰飛。

“當時這一套東西，誰懂啊?！壁w榮華回憶說。他留著寸頭，發(fā)梢微白，回憶起年輕時的事情來，神采奕奕。

步鑫生改革的背景是在20世紀70年代末期至90年代初期，國企改革普遍認同經濟學家孫冶方的觀點：國有企業(yè)之所以缺少活力與效率，是因為政府管得過多、統(tǒng)得過死，改革的方向調整為對企業(yè)放權讓利。

經濟學家吳敬璉在《當代中國經濟改革》一書中寫道，1979年7月，國務院頒發(fā)《國務院關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經營管理自主權的若干規(guī)定》《關于國營企業(yè)實行利潤留成的若干規(guī)定》和5個相關文件，推廣至全國。到了1980年，這些措施已經擴及占全國預算內工業(yè)產值60%、利潤70%的6600家國有大中型企業(yè)。

“聯(lián)產計酬”簡言之，做多少襯衫，拿多少工錢，“實超實獎，實欠實賠，上不封頂，下不保底”。趙榮華介紹，僵化體制被打破后，有技術熟練工拿到超產獎，“獎金比工資高兩倍，積極性就來了嘛”。

到了1983年，襯衫廠全年產能超過100萬件，利潤達到58.8萬元。同年，《人民日報》刊載新華社文章《一個有獨創(chuàng)精神的廠長步鑫生》，全國掀起學習熱潮。

“大刀闊斧搞出個東西，一下子又搞得非常好?！壁w榮華說，于是大家摩拳擦掌打算擴大規(guī)模。原計劃上馬一條年產西裝七八萬套的生產線，經過層層加碼，被擴大至80萬套，投資追加到600余萬元，而當時全廠資產只有120多萬元。

結果，1984年11月剛一動工，廠里資金鏈就繃不住了。招工、培訓、利息，一年要吃掉100萬元資金，多年積累及大部分利潤，消耗殆盡。趙榮華認為，失敗的原因是大家滿足于某一個階段的成功，卻沒在機制上做更深入的探索。

到了20世紀80年代初，主流意見認為，給企業(yè)擴權讓利還不夠徹底。于是，把農村改革中取得成功的承包制引入國有工商企業(yè)。當時的口號是，“包字進城，一包就靈”。

1984年，國有企業(yè)承包第一人馬勝利，毛遂自薦承包石家莊造紙廠，迅速扭虧為盈。到了1987年底，全國預算內全民所有制企業(yè)有78%實行了承包制。

“我是學了步鑫生的事跡才搞起改革的?！瘪R勝利生前接受媒體采訪時說。1987年開始，他“放眼全國”，決定承包20個省市的100家國有造紙廠，三年后，石家莊造紙廠虧損三百多萬元，1991年5月，馬勝利造紙企業(yè)集團解散。

吳敬璉總結道，無論是擴大企業(yè)經營權還是承包經營責任制，都是把企業(yè)產權，即大部分控制權和一部分剩余索取權，轉讓給經營者或承包人，出現企業(yè)資產“一物二主”問題，兩者利益存在矛盾。他強調，“放權讓利”的改革，最終沒能突破“產權不明晰”這一約束。

從海鹽襯衫廠出走后，趙榮華聯(lián)合五戶農民，每戶出資5000元，并吸納鎮(zhèn)屬工業(yè)企業(yè)入股，組建海鹽縣特種纖維織造廠。創(chuàng)業(yè)伊始，他們就明確織造廠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)股、企業(yè)財產、私人股份這三部分組成的股份制企業(yè)，“鎮(zhèn)里有分紅，但是不參與管理”。

這一如今看來再正常不過的做法，直至1990年代初，仍是大部分國企的禁區(qū)。

衍生而來的特種纖維織造廠，后來完成改制，運行至今。趙榮華汲取了前人教訓，以股權的形式，明確了與政府的關系。他說，不能因為一時成敗，否定改革者的破冰意義。

建立現代企業(yè)制度

1991年，陳光調任山東省諸城市長之時，市內的國有企業(yè)普遍困難。1992年上半年，諸城對市屬國有企業(yè)進行審計，報告顯示，150家企業(yè)中有103家虧損，虧損面68.7%，虧損額1.47億元，負債率接近90%。

這與全國的情況大同小異。1994年初，國家經貿委成立調查組，對上海、天津、沈陽等16個重要工業(yè)城市的國企財務狀況做調查，結果顯示虧損面已達52.2%。

“不改不行了，形勢所迫。”陳光向南方周末記者回憶說，當時市人大的公務車已經跑了30萬公里，想買一輛新車，苦于財政捉襟見肘，很久沒能批復，“干部工資都不能足額發(fā)放”。

按照吳敬璉的記述，其實早在1986年末，國務院就轉向以“企業(yè)改革為主線”的改革，曾試圖以公司制（當時叫股份制）作為新企業(yè)體制的主要形式。但是由于當時的基本經濟條件和法制環(huán)境都不具備，于是再次選擇了容易為人們接受的企業(yè)承包制。

經過幾次折騰，國有企業(yè)每況愈下。直到1993年，中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（下稱決定）提出，深化國有企業(yè)改革必須“著力進行企業(yè)制度的創(chuàng)新”。標志著國有企業(yè)改革的思路由放權讓利轉向企業(yè)制度創(chuàng)新。

建立現代企業(yè)制度，指的是所有權與控制權分離的公司。不過，決定沒有對現代公司制度作出界定，甚至沒有提到作為現代公司核心架構的公司治理，而是用四句話來加以概括：產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。

1994年，國務院還確定了100家企業(yè)建立現代企業(yè)制度試點，這100家企業(yè)分布于二十多個行業(yè)，其中盈利、虧損和微利的各占三分之一?！昂玫母愠晒煞葜?，最后上市。微利的可能調整，可能淘汰。差的企業(yè)首先扭虧、減虧，相當部分要關停并轉退出市場?！碑敃r在國家體改委工作的賈小梁曾向南方周末記者介紹。

但是，由于沒有強調股權多元化，吳敬璉寫道，大多數試點企業(yè)沒有實質改變，更沒有建立起有效的公司治理，以至于1996年末原定試點驗收階段，幾乎沒有一個試點企業(yè)達到了公司制企業(yè)的標準。

到了1997年的中共十五大特別是1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，才進一步明確了公司化改制，特別是強調了多元持股。

當時有很多人擔心搞現代企業(yè)制度會把公有制改成私有制。比如1995年黨的十四屆五中全會上提出了“三改一加強”的國有企業(yè)改革總體方案，“三改一加強”是指改組、改革、改造和加強管理。但最初的“三改”是改組、改制和改造，其中改組是將不同的國有企業(yè)進行優(yōu)化組合，做大做強；改制是成為多元股東持股的股份制或有限責任公司；改造是進行經營機制改造和技術改造。

知情人士告訴南方周末記者，當時“三改”的初始目標是對確定要發(fā)展的國企進行改制，成立股份公司吸收非國有資本進入，對不符合國家產業(yè)政策的國企進行關停并轉的淘汰。但后來有領導提出，改制的爭議太大，能否改成“改革”。于是改成了后來的版本。

爭議“抓大放小”

1995年9月，中共十四屆五中全會明確指出，通過存量資產的流動和重組，對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組，“搞好大的，放活小的”。

“‘抓大放小其實就是把中小企業(yè)市場化、民營化，搞產權制度改革?！睍r任國有資產管理局企業(yè)集團處處長周放生，是此輪改革的親歷者，他曾向南方周末記者回憶說，各地經貿委領導開會，一律不準記者參加，不能公開報道，“因為我們也沒有把握，只是堅定了這個探索的方向”。

陳光因為超前一步，被外界戴上了“陳賣光”的帽子。1992年年末，諸城將轄區(qū)內288個國有企業(yè)和集體企業(yè)中的272個，通過股份制、股份合作制、轉讓、拍賣、兼并等方式，進行股份制改造。

諸城在諸城電機廠進行了第一個股份制改革試點。政府拿出了兩套方案，第一個是把企業(yè)全部產權拿出20%賣給職工，政府依然控股；第二套方案是將全部資產賣給職工，政府以土地作價入股，也是政府控股。

這兩套方案遭到了職工拒絕。職工大會拿出的方案為，職工將國有資產全部買斷，國家不再控股，土地有償使用，繳納土地使用費，政府同意了第三方案。

“從此以后，你注冊我登記，你掙錢我收稅，你發(fā)財我高興，你違法我查處，你破產我同情，同情歸同情，政府不能再養(yǎng)你?！标惞庹f，盡管有著理論依據，諸城還是遭受巨大壓力。1996年2月，中央聯(lián)合調查組到山東調查“賣光國企”事件。

“等飛機降落的時候，我骨頭縫里發(fā)涼?！标惞庖雅R近退休，穿著開衫，說話時抑揚頓挫。他說，調查組來的那天是臘月十五，北風呼嘯，天氣格外冷，他對即將到來的命運一無所知，“我的人生就好像一枚半空中的硬幣，連自己也不知道會翻到哪一面”。

后來，時任副總理朱镕基又親自前往聽取匯報，最后批示繼續(xù)觀察。據《朱镕基講話實錄》中記錄，他當時肯定了諸城采取多種形式搞好小型國有企業(yè)改革的探索精神，同時也強調小型國有企業(yè)改革不是“一賣就靈”。

陳光介紹，1995年，諸城改制后的企業(yè)，全部實現贏利。1996年，諸城國內生產總值由1990年的17.3億元增加到72億元，財政收入由0.85億元增加到3.2億元。相當一部分企業(yè)經營至現在，誕生了十余家營收破百億的公司。

不過，由于法律法規(guī)滯后、信息不對稱等原因，產權改革過程中，也出現了不同程度的不規(guī)范行為。比如半賣半送、權錢交易等。

國有企業(yè)在賣給私人的過程中也伴隨著社會陣痛。據陳清泰所著的《國企改革：過關》透露，1997年底6599戶虧損的國有大中型企業(yè)中，通過兼并聯(lián)合和破產注銷等方式退出市場的約2000戶，全國下崗分流的職工共有2100萬。

1998年7月，國家經貿委下發(fā)《關于制止出售國有小企業(yè)成風有關問題的通知》。國企產權改革爭論在2004年“郎顧之爭”后達到頂峰。那年夏天，香港中文大學教授郎咸平指責格林柯爾董事長顧雛軍收購國企時侵吞國有資產，全社會幾乎各個層面都被卷入這場大討論。?下轉第12版

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國資委“一龍治水”

進入新世紀，中國加入WTO，經濟邁入高速增長期。原本嚴重虧損的國有企業(yè)也搭上了中國GDP狂飆的快車，效益漸漸好轉。國企產權改革改至一定階段之后，焦點逐步轉向國資監(jiān)管體制改革。

賈小梁曾向南方周末記者回憶，在國企改革的一次討論會上，有人舉例說，有位農民進城，不小心杵碎了公交車玻璃窗，售票員說，這是全民所有的財產，打破了就要賠。老農回答，既然是全民所有，我那份我不要了行嗎？

這個玩笑是在揭示，全民所有制落實到某項國有財產時，責任主體往往會缺位。上世紀九十年代，國有企業(yè)名義上的責任主體，涉及9個相關部門。

“鐵路警察，各管一段?！痹瓏覈匈Y產管理局（下稱國資局）企業(yè)司司長管維立對南方周末記者說，“九龍治水”的后果是，企業(yè)效益好時，大家齊伸手，搞得不好，相互推諉。1988年國資局成立，就著重在產權管理方面做了探索。

“國資局倒是想負責，可插不進手?！惫芫S立向南方周末記者回憶，國資局曾試圖改變“九龍治水”局面，探索國有資產專司管理，但是最后沒能成功。

他記得，當時上海石化是第一批在H股上市的國有企業(yè)，按照流程，需要明確誰來行使國有股權權益。為此，國資局提出，應從上海石化為開端，由專門的國資管理部門來行使國有股權權益，但是卻遭到石化系統(tǒng)一口回絕。

辦理上市審批，國資局也有一道程序要走，因為爭取不到行使權，只能壓著文件不批復。手續(xù)遲遲辦不下來，石化部門做出讓步，讓國資局開一份授權書，授權他們行使國有股權權益，但是管理權，仍把控在自己手中?！懊x上你授權，實際情況是你管不了?！惫芫S立說，要結束這一局面，必須由中央牽頭，在制度上進行設計。

國資局后來撤銷了一段時間，但是痼疾仍在。1998年，山東濟南重汽集團發(fā)現虧損29個億，層層審核卻找不到責任人。有人認為是組織部門選人不當，組織部門則說，是重復建設投資的問題，管投資的部門又說，是企業(yè)辦社會包袱太重。最后，只好把企業(yè)一分成三，分成山東、陜西和重慶三家汽車廠了事。

2003年，中共十六屆三中全會提出，完善產權保護制度，把現代產權制度概括為，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的16字方針。同年，國務院特設機構國資委成立，實行管人、管事與管資產相結合，權責利相統(tǒng)一。

國資委數據顯示，其成立后的2003年至2006年，央企利潤由3000億增加到7500億，凈資產收益率由5%提高到10%；從2008年至2012年，國企資產規(guī)模又飆升了90%。

在此期間，吳敬璉寫道，2006年，國務院擴大了國有經濟對“重要行業(yè)和關鍵領域”的控制范圍，明確國有經濟對電網電力、石油石化等七大“關系國家安全和國民經濟命脈”的行業(yè)保持絕對控制力，在裝備制造、汽車等九大基礎性和支柱產業(yè)保持較強的控制力。到了2009年，國有經濟工作任務中已經沒有國有資本退出的內容，而以提高國有經濟控制力為主要目的。

2008年，國有資產法審議通過。中國政法大學教授李曙光參與了該項法律的起草，他向南方周末記者介紹，新法界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，明確規(guī)定國有資產監(jiān)督管理機構根據本級人民政府的授權，代表政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。

股東層面的改革

國資委成立后，絕大部分非金融類國企，劃入國資委管理。2003年12月，國務院批準設立中央匯金投資有限責任公司（下稱中央匯金），代表國家行使對重點金融企業(yè)的出資人權責。至此，國有資產管理大致分為國資委與中央匯金兩種模式。

然而，國資委后來漸漸由出資人身份轉向事無巨細的全面管理。各界對國資委系統(tǒng)的主要質疑，集中在其既當國企的“老板”（出資人）又當“婆婆”（監(jiān)管者）的角色沖突和其行政化的管理風格。

十八屆三中全會之后，國資監(jiān)管體制從“管人管事管資產”向“管資本”邁進。此后，各級國資委紛紛成立了國有資本投資、運營公司。

北京大學法律經濟學研究中心主任鄧峰對南方周末記者說，原來的國資監(jiān)管是“管人管事管資產”，全方位地限制國企，這是不合理的，要給國企松綁，要進行國有資產管理中所有者層面的改革，也就是政府如何作為股東來進行管理。以前改的都是企業(yè)層面，現在是在股東層面進行改革。

2015年9月13日，《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（下稱指導意見）正式出臺。這份文件是2013年十八屆三中全會重啟國企改革之后，關于國企改革“1+N”頂層設計中的“1”——一份統(tǒng)領性的國企改革路線圖。

指導意見以“管資本為主”為基調，做了推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制等四項改革部署。

其中對于國資委的“婆婆”（監(jiān)管者）職能，指導意見要求，“將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)”，“將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位”，“改變行政化管理方式”。

換句話說，國資委不再對國企用行政化方式過多監(jiān)管。其他部委的公共管理職能也不再通過國資委這個“統(tǒng)一出口”行使。李曙光對文件的解讀是，國資委將回歸真正的出資人身份，其監(jiān)管職能將分配給紀檢、反貪、食品安全等部門。

張思平曾任廣東省和深圳市體改委主任，深圳市委常委、副市長。他主導的深圳國企改革，曾走在全國前列。為了迎接有可能到來的“管資本”轉型，他們早早做了很多準備工作。

“把國資委推向市場，實現政企分開?！睆埶计綄δ戏街苣┯浾哒f，深圳已經有國企實現了董事會治理方式。董事會中，外部董事占半數以上，經營班子中，副職人員由董事會直接聘任，國資委和有關部門，只管董事長和總經理兩個人。

張思平分析說，如果國企改革向市場化方向靠攏，與市場接軌，成為市場主體，客觀上可以實現做大做強國有資本，兩者并不矛盾。

問題在于，市場化并不是做大做強國有資本的唯一途徑，“通過行政手段可以做強做大，壟斷也可以做強做大”。他說，通過管資本實現國有企業(yè)的市場化接軌，應該成為改革的目標，而不是手段。