姚斯聰

生態(tài)文明建設(shè)離不開生態(tài)司法①本文所稱生態(tài)司法專指人民法院生態(tài)環(huán)境資源審判工作,亦稱生態(tài)審判,在福建省漳州市首創(chuàng),稱之為生態(tài)資源審判,之后,福建省法院稱之為生態(tài)環(huán)境審判,最高人民法院則稱之為環(huán)境資源審判。的支持,只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供最可靠的保障。2014年3月,全國首個“生態(tài)文明先行示范區(qū)”落戶福建,為福建生態(tài)文明建設(shè)提供了新機遇。福建省漳州市兩級法院立足于自身的生態(tài)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢,積極探索創(chuàng)新了若干生態(tài)司法機制,于2015年11月被最高人民法院授予全國首批“環(huán)境資源司法實踐基地”,部分經(jīng)驗做法被最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》(2016—2017)白皮書錄入。筆者在深入漳州市兩級法院調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合福建省高級人民法院通報的資料,對漳州法院生態(tài)司法改革的新舉措、新做法進行考察,并簡要分析其存在的問題,同時對生態(tài)司法機制的創(chuàng)新提出建議,以期對生態(tài)司法相關(guān)制度的頂層設(shè)計和完善有所裨益。

一、生態(tài)司法實踐狀況之考察

福建省漳州市兩級法院在生態(tài)環(huán)境資源審判工作中勇于探索、積極進取、不斷解決新情況新問題,創(chuàng)新系列司法機制,如專門化之審判機構(gòu)和審判模式的建立、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)措施的實踐與修復(fù)資金的設(shè)立、多部門執(zhí)法司法銜接與多元糾紛化解等機制,在司法實踐中呈現(xiàn)的效果,值得進行考察。

(一)生態(tài)環(huán)境審判專門化與“四合一”的職能模式

1.生態(tài)審判機構(gòu)與集中管轄、巡回審判

福建省三級法院的生態(tài)司法機構(gòu)大部分是從林業(yè)審判庭改革演變而來,賦予生態(tài)環(huán)境資源管轄的新職能,①姚毅奇:《生態(tài)司法專門化下之司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系分析》,載《海峽法學》2017年第2期。漳州法院亦是如此。2010年5月,漳州市中級人民法院創(chuàng)新性地將原林業(yè)審判庭更名為“生態(tài)資源審判庭”,并賦予新職能,成為全國首個中級法院設(shè)立的生態(tài)司法機構(gòu)。②2014年5月,福建省高級人民法院設(shè)立“生態(tài)環(huán)境審判庭”,2018年2月,按照福建省編委《關(guān)于部分市、縣(區(qū))人民法院生態(tài)環(huán)境審判機構(gòu)設(shè)置問題的批復(fù)》的要求,福建三級法院將生態(tài)審判機構(gòu)統(tǒng)稱為“生態(tài)環(huán)境審判庭”。在司法管轄上,2012年5月,漳州市中級人民法院聯(lián)合有關(guān)部門共同制定《九龍江流域(漳州段)生態(tài)資源環(huán)境案件集中管轄暫行規(guī)定》,指定南靖縣法院、長泰縣法院管轄九龍江流域生態(tài)資源案件。2015年6月,漳州市中級人民法院設(shè)立生態(tài)巡回法庭,審理漳州市環(huán)境公益訴訟案件及龍海市、漳浦縣、云霄縣、詔安縣、東山縣轄區(qū)屬于漳州中院受理的涉生態(tài)一、二審刑事案件、行政案件、民商事案件,極大地便利了案件的起訴和受理。2018年3月漳州市長泰縣法院又與漳州河長制辦公室合作設(shè)立巡回法庭(法官工作室),專門審理水資源案件。①2018年5月,福建省漳州市長泰縣法院在河長制辦公室設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判法官工作室。近幾年,漳州法院的生態(tài)審判工作一直走在前列,2016年至2017年11月,漳州兩級法院生態(tài)庭、生態(tài)巡回庭共審結(jié)涉生態(tài)環(huán)境刑事、民事、行政案件360件,行政非訴案件1063件。

2.“四合一”職能模式的實踐

在審理生態(tài)環(huán)境資源的民事、刑事和行政案件的“三合一”審判模式的基礎(chǔ)上加上審查非訴行政執(zhí)行案件,即是“四合一”職能模式。追根溯源,漳州法院在林業(yè)審判庭時期就已完成受案范圍從單一到綜合的拓展,從1982年組建初期僅審理山林權(quán)屬爭議案件到1983年增加受理林業(yè)刑事案件,1984年又增加受理林業(yè)經(jīng)濟合同糾紛和林業(yè)行政訴訟案件。至此,林業(yè)審判庭開始全面受理《森林法》調(diào)整下的刑事、民事、行政和經(jīng)濟糾紛4大類案件。②馬新嵐主編:《福建生態(tài)司法》,法律出版社2015年版,第34頁。在全省各級法院經(jīng)歷由林業(yè)審判庭到生態(tài)環(huán)境審判庭轉(zhuǎn)制的同時,2014年5月,漳州市兩級法院根據(jù)《福建省高級人民法院生態(tài)環(huán)境審判庭受案范圍》的要求,將生態(tài)環(huán)境審判庭的受案范圍統(tǒng)一明確為31類破壞生態(tài)環(huán)境的刑事案件;17類涉及生態(tài)環(huán)境的民事糾紛案件;環(huán)境公益訴訟案件;涉及林業(yè)、環(huán)保的行政案件和非訴行政執(zhí)行案件。③福建省高級人民法院:《福建省高級人民法院生態(tài)環(huán)境審判庭受案范圍》閩高法[2014]230號。

(二)生態(tài)審判修復(fù)機制的實踐應(yīng)用

經(jīng)過幾年的創(chuàng)新實踐,漳州兩級法院探索開展了從就地、異地到公益林地、水域、海域全覆蓋的多層修復(fù)、立體保護的“三同步”漳州模式,在地表植被破壞、水體污染、近海污染防治等方面推出了若干生態(tài)修復(fù)的新舉措,如“補種復(fù)綠”“增殖流放”“化學絮凝”等修復(fù)措施。

1.“補種復(fù)綠”的協(xié)議修復(fù)模式

漳州法院開拓了“補種復(fù)綠”新模式,即犯罪行為人或其近親屬與林權(quán)所有人簽訂“補種復(fù)綠”協(xié)議并繳納生態(tài)恢復(fù)補償履約保證金,以補植或管護的方式對受損的森林資源進行恢復(fù),為2000年華安縣法院首創(chuàng)。目前,漳州法院已將“補種復(fù)綠”的范圍從林木損害地拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊野公園、城市綠化帶、國有林場和異地公益林等。2016年,漳州法院審理適用“補種復(fù)綠”的毀林案件18件19人,發(fā)出“補植令”“管護令”“撫育令”等19份,繳納履約保證金15.8萬元,責令涉林刑事被告人補種、管護林木面積約2171.86畝。2017年1月—11月,漳州法院審理毀林案件適用“補種復(fù)綠”10件13人,共發(fā)出“補植令”3份,“撫育令”3份,繳納履約保證金15.35萬元,責令涉林刑事被告人補種353畝、管護林木面積143.5畝,有效修復(fù)了被破壞的生態(tài)環(huán)境。

2.“增殖流放”“化學絮凝”等水體污染修復(fù)措施

2014年,漳州法院在司法實踐中創(chuàng)造了全國首個“增殖流放”的水體修復(fù)方式,于一起污染環(huán)境的刑事案件中令被告人自愿出資購買28.2萬尾魚苗投放于九龍江,用于攝食藍藻,凈化水質(zhì)。2015年年初,漳州法院聯(lián)合環(huán)保部門督促一造紙作坊采用“引流沖污、化學絮凝”的方式治理因向自家魚塘投放污水導(dǎo)致的水體污染,于訴前化解了該案件。幾年來,市縣兩級法院組織回訪涉污企業(yè)17次,促使6家企業(yè)完善污水處理設(shè)施,并積極探索引入微生物凈化水草等治理方式,實現(xiàn)污染水體修復(fù)的多元化。同時,漳州市法院嚴厲打擊非法占用灘涂、毀壞沿海防護林、采挖海砂、污染海洋和破壞濕地等違法犯罪行為,責令就地、異地補種林木水草,妥善處理漁排養(yǎng)殖區(qū),并定期勘驗修復(fù)情況,實質(zhì)性地化解了海洋灘涂使用權(quán)的爭議。

(三)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金的設(shè)立及運作

本文所稱的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金(以下簡稱生態(tài)修復(fù)資金)是指由地方政府財政啟動設(shè)立,專項用于本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害案件所需的修復(fù)資金。①漳州市人民政府辦公室:《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法(試行)》漳政辦[2015]25號、長泰縣人民政府辦公室:《長泰縣生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法(試行)》泰政辦[2015]47號。2014年12月,漳州市中級人民法院深入調(diào)研之后提議,漳州市政府結(jié)合本市實際制定《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法(試行)》,在福建率先設(shè)立生態(tài)修復(fù)資金,2015年5月,該做法獲得國家環(huán)保部和中國法學會優(yōu)秀事例獎。生態(tài)修復(fù)資金的管理需要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,具體辦事機構(gòu)掛靠在法院生態(tài)資源審判庭開展工作。資金來源是以財政撥款為主,其他渠道籌集為輔。設(shè)立之后,全市各縣(市、區(qū))相繼設(shè)立生態(tài)修復(fù)資金,據(jù)統(tǒng)計,截至2017年12月,漳州市已籌措資金649.34萬元。

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法》之規(guī)定,其功能主要包括以下三種:一是負擔環(huán)境公益訴訟原告方的訴訟、鑒定等費用;二是支付執(zhí)法人員為收集相關(guān)證據(jù),聘請專家開展檢測或進行偵查支出的相關(guān)費用;三是對造成嚴重環(huán)境污染,致害人無力賠償,沒有及時支付賠償款可能造成的其他后果進行補助。實踐中,生態(tài)修復(fù)資金的設(shè)立有力地支持了環(huán)境公益訴訟的開展,保障了替代性生態(tài)修復(fù)工程的進行。更重要的是,修復(fù)資金可彌補個別罪名罰金刑不足以支付生態(tài)修復(fù)費用的缺陷。2016年,長泰縣法院在辦理一起被告人開采石礦修路中非法儲存爆炸物的案件中,兩名被告因繳交生態(tài)修復(fù)資金各5萬元,存在悔罪表現(xiàn)而被從寬處理判處緩刑。①吳毅文:《長泰縣法院:亮出綠色司法新姿態(tài)》,載《法治周末》2018年1月9日第6版。

(四)多部門生態(tài)環(huán)境司法保護聯(lián)動機制

多部門銜接互動機制簡稱聯(lián)動機制。多年來,漳州法院積極實踐,建立以“聯(lián)席會議”為主要形式的溝通平臺,與公安、林業(yè)、環(huán)保等部門共同研究生態(tài)司法與行政執(zhí)法中的問題,協(xié)商解決,相互配合,構(gòu)建起一套較為完善的工作機制。

在生態(tài)修復(fù)方面,2010年,漳州市中級人民法院與市環(huán)保局等10個部門共同制定《市中級人民法院與生態(tài)資源保護相關(guān)部門聯(lián)動機制》,建立環(huán)保聯(lián)動機制,在訴前調(diào)解、生態(tài)修復(fù)聯(lián)合驗收、生態(tài)研討與培訓等方面取得了一定成效。2016年6月1日,漳州市中級人民法院、市環(huán)保局聯(lián)合制定了《建立完善環(huán)境司法與行政執(zhí)法聯(lián)動機制》,建立定期聯(lián)席會議機制、信息共享機制、生態(tài)恢復(fù)性補償共商機制、環(huán)保重大事項風險評估機制和環(huán)境司法、執(zhí)法培訓機制五大聯(lián)動機制,共同加大對環(huán)境違法行為的打擊力度。

在支持環(huán)境公益訴訟方面,漳州法院在2011年就于全省率先協(xié)調(diào)檢察院、國土局、水利局、環(huán)保局等負有環(huán)境監(jiān)管職責的相關(guān)機關(guān)提起公益訴訟,發(fā)揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能。2015年,漳州法院促成檢察院作為公益訴訟人并提起訴訟。同時,為完善激勵公眾參與機制,鼓勵和支持符合條件的有關(guān)社會組織和法律中介組織參與環(huán)境公益訴訟,漳州法院在2013年推薦福建簪華律師事務(wù)所成為中華環(huán)保聯(lián)合會的環(huán)境維權(quán)志愿律師事務(wù)所,支持中華環(huán)保聯(lián)合會提起民事公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計,2010—2017年漳州法院共審結(jié)公益訴訟案件14件,追回生態(tài)環(huán)境損害賠償金共330萬元。

(五)生態(tài)環(huán)境資源多元糾紛解決機制

與司法裁判相比,調(diào)解有利于將生態(tài)環(huán)境糾紛解決在萌芽狀態(tài),保障當事者程序自由權(quán)的實現(xiàn)和追求效率,①許少波:《法院調(diào)解的目的》,載《法律科學》2007年第4期。生態(tài)環(huán)境案件多元糾紛解決機制是生態(tài)司法服務(wù)向訴前延伸的重要組成部分。2010年起,漳州市中級人民法院與市環(huán)保局、市林業(yè)局等部門共同建立7個訴前調(diào)解工作室,設(shè)置平和縣“五江之源”“國家級虎伯寮森林保護區(qū)”等10個巡回辦案服務(wù)點,形成生態(tài)資源司法執(zhí)法合力。

2015年,漳州市兩級法院共審結(jié)各類涉生態(tài)民事案件183件,其中調(diào)解撤訴結(jié)案36件,調(diào)撤率為19.7%,訴前化解涉林糾紛33件;2016年,共審結(jié)各類涉生態(tài)民事案件124件,其中調(diào)解撤訴51件,調(diào)撤率41.1%,訴前化解涉林糾紛78件,其他生態(tài)案件糾紛19件;2017年1月—11月共審結(jié)各類涉生態(tài)民事案件99件,其中調(diào)解撤訴結(jié)案40件,調(diào)撤率為40.4%。②漳州市中級人民法院生態(tài)資源審判庭:《深化生態(tài)司法機制創(chuàng)新 保障生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)—漳州法院推進生態(tài)文明試驗區(qū)工作情況匯報》(2017年12月)。

圖:2015—2017年(截至11月)漳州法院生態(tài)環(huán)境民事案件及調(diào)解撤訴案件統(tǒng)計

根據(jù)以上統(tǒng)計分析可發(fā)現(xiàn),一方面,在多元糾紛解決機制的推動下,調(diào)解和撤訴率較高,從2016年開始明顯上升,2017年1月—11月與2016年年均持平。2015年—2017年(截至2017年11月)三年中年均調(diào)解與撤訴的涉生態(tài)民事案件42.3件,調(diào)撤率為33.7%。另一方面,漳州法院的訴前化解涉林糾紛工作成績顯著,2015—2016年年均55.5件,極大地減輕了生態(tài)資源審判工作量。

(六)生態(tài)環(huán)境資源審判司法建議與聯(lián)合預(yù)防機制

針對生態(tài)案件審理過程中反映的環(huán)境問題,漳州法院分析生態(tài)環(huán)境資源管理和行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié),評估環(huán)境風險、向政府及有關(guān)行業(yè)提出司法建議,以防范和堵塞生態(tài)環(huán)境治理的漏洞。在司法建議的基礎(chǔ)上,漳州法院還提出生態(tài)司法預(yù)防機制,以防范案件審理中環(huán)境損害的發(fā)生和擴大;建立生態(tài)環(huán)境違法信息共享平臺,及時了解和掌握破壞生態(tài)違法動態(tài),使相關(guān)的職能部門能提前介入;同時,建立生態(tài)環(huán)境司法預(yù)防調(diào)研制度,制定相應(yīng)的預(yù)防對策,提請有關(guān)部門及早防范。

二、生態(tài)司法機制創(chuàng)新中存在問題之分析

漳州法院在生態(tài)司法機制創(chuàng)新及運行中取得了相應(yīng)的成效,其生態(tài)案件審理類型、數(shù)量、質(zhì)量在全省前列,同時,在先行先試中也呈現(xiàn)出問題與不足,需要我們在探索中不斷破解難題、補齊短板。當前,出現(xiàn)的問題,既有生態(tài)案件本身的新穎性、復(fù)雜性、專業(yè)性導(dǎo)致的,也有我國現(xiàn)行法律供給不足而造成生態(tài)司法審判的被動應(yīng)對,還有新舉措、新做法在實施過程中逐步顯現(xiàn)的缺陷,以及法官在案件審理中缺乏生態(tài)專業(yè)支持與技術(shù)支持而導(dǎo)致的問題。

(一)上下級法院機構(gòu)名稱、職能不一

從最高人民法院到基層人民法院的生態(tài)審判機構(gòu)名稱、職能不一,存在上級對下級指導(dǎo)脫節(jié)的問題。最高人民法院“環(huán)境資源審判庭”的主要職責是負責審理涉環(huán)境資源民事糾紛的第一、二審案件,簡稱“環(huán)資審判”,并未包括涉生態(tài)刑事案件、行政案件,顯然難以對地方法院的生態(tài)環(huán)境資源審判進行綜合有效的指導(dǎo),這是我國現(xiàn)行生態(tài)司法體制對應(yīng)不暢的問題。倘若由最高人民法院的刑事審判庭和行政審判庭對應(yīng)指導(dǎo)下級法院生態(tài)環(huán)境資源的刑事審判和行政審判,其能否準確把握環(huán)境資源案件與一般類型案件的差異性,同樣值得深思。此外,福建省高級人民法院已統(tǒng)一將地方法院的生態(tài)審判機構(gòu)更名為“生態(tài)環(huán)境審判庭”,所開展的審判工作簡稱“生態(tài)審判”或“生態(tài)司法”。目前,最高人民法院“環(huán)資審判”在名稱上缺乏“生態(tài)”元素,與生態(tài)文明建設(shè)要求脫節(jié),且與新近國務(wù)院機構(gòu)改革的“自然資源部”“生態(tài)環(huán)境部”名稱職能對應(yīng)銜接不上,還與人民檢察院的生態(tài)檢察工作提法不相呼應(yīng),也與福建等省市法院生態(tài)審判機構(gòu)名稱不盡統(tǒng)一。雖然福建省高級人民法院通過《福建省高級人民法院生態(tài)環(huán)境審判庭受案范圍》統(tǒng)一了生態(tài)環(huán)境庭的受案范圍,但由于生態(tài)環(huán)境案件存在侵害方式復(fù)合性、侵害過程復(fù)雜性、侵害后果隱蔽性和長期性等特點,①杜萬華:《當前環(huán)境資源審判的重點和難點問題》,載《法律適用》2016年第2期。加上部分審判人員欠缺生態(tài)環(huán)境資源的專業(yè)知識,上級法院對新型生態(tài)環(huán)境案件及相關(guān)問題難以作出確實有效的指導(dǎo),承辦案件的法院只得邊辦理、邊摸索、邊解決問題,以致裁判尺度不一,會影響到生態(tài)司法的公正與權(quán)威。

(二)生態(tài)審判程序規(guī)則尚未形成專門體系

鑒于地方法院的機制創(chuàng)新尚未演進到頂層制度設(shè)計層面,生態(tài)環(huán)境資源審判雖具有其專業(yè)性和特殊性,但最高人民法院和地方法院均未制定專門的證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則、程序規(guī)則及裁判規(guī)則。從訴訟理論的角度看,民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟在訴訟原則、訴訟規(guī)律、證明責任等方面存在明顯的不同,案件的證明標準、審理期限等具體規(guī)則也存在諸多差異,這就造成漳州法院在“三合一”的新型審判模式下難以運用原有的審判模式。②許雅燕:《從專門環(huán)境審判到“三審合一”審判模式——環(huán)境審判的困境與出路》,載漳州法院編《第五屆“生態(tài)文明與法治保障”研討會論文集》(2017年6月),未公開出版。漳州法院在審理中發(fā)現(xiàn),案件同時涉及三種不同訴訟時,民事、刑事、行政案件相互之間的協(xié)調(diào)和銜接方式存在阻礙。因為缺乏相應(yīng)的專門化審判程序和銜接機制,在“三合一”的審判模式下,法院將淵源、性質(zhì)、目的均不同的訴訟制度在同一時段和程序中聚合適用,難免會造成不同案件在裁判尺度上的偏差,使得當事人的訴訟目的難以實現(xiàn)。

(三)生態(tài)審判的專業(yè)知識儲備不夠

在生態(tài)審判的專業(yè)知識和專業(yè)人才上,各地法院審判隊伍水平參差不齊,法官在辦案中面臨生態(tài)環(huán)境資源專業(yè)知識匱乏的困境,這是個棘手的問題。以環(huán)境污染案件為例,環(huán)境污染案件具有污染源組成復(fù)雜、污染擴散快、污染范圍難以控制等特點,由于當事人的舉證時間和舉證能力有限,難以提出有力的證據(jù)及質(zhì)證意見,法院也相對缺乏在專業(yè)方面的科學知識,造成對案件的污染事實難以認定。同時,各類污染物對各種生態(tài)環(huán)境的損害缺乏統(tǒng)一、明確的鑒定程序和鑒定標準,法院和當事人在訴訟中都存在鑒定機構(gòu)難找、鑒定過程復(fù)雜等問題,增加了案件審理的難度。因此,法院亟需生態(tài)環(huán)境資源方面的專家和機構(gòu)提供專業(yè)意見和技術(shù)支持。

(四)生態(tài)修復(fù)措施與規(guī)則供給不足

目前,雖然漳州兩級法院在生態(tài)損害修復(fù)的運作上創(chuàng)新實踐了諸多措施,主要集中于森林破壞、水體污染、海洋漁業(yè)等,因為上述案件中盜、伐、破壞的森林面積、樹種數(shù)量、魚苗數(shù)目、水體使用人群及地區(qū)等均可認定,且可予以修復(fù),例如通過“補種復(fù)綠”、放養(yǎng)魚苗等方式修復(fù)被破壞的樹木和被污染死亡的魚苗。但是,在大氣、野生動物、礦產(chǎn)、土地等生態(tài)資源方面,還十分欠缺有針對性、可操作性的生態(tài)修復(fù)措施。此外,自然生態(tài)系統(tǒng)是一個由各種要素組成的具有內(nèi)在聯(lián)系的有機整體,一個環(huán)境要素的破壞往往還對其他環(huán)境要素造成影響。①李摯萍:《環(huán)境修復(fù)法律制度探析》,載《法學評論》2013年第2期。漳州法院當前所采用的生態(tài)修復(fù)措施還是對被破壞生態(tài)要素的單一修復(fù),尚未對同一生態(tài)系統(tǒng)中其他生態(tài)因素的修復(fù)進行關(guān)注,因此,在生態(tài)措施的覆蓋范圍和運作方式上還需要進一步地拓展探索。

目前,我國法律尚未明確規(guī)定生態(tài)修復(fù)作為一種法律責任的承擔方式,履行生態(tài)修復(fù)責任的必要性、可行性和實效性均需要司法作出適當?shù)牟昧?。②徐本?《論生態(tài)恢復(fù)法律責任的實踐創(chuàng)新與制度跟進》,載《大連理工大學學報》(社會科學版)2017年第2期。實踐中,漳州及福建法院對生態(tài)修復(fù)的適用程序、裁判方式和尺度尚處于摸索階段,未形成成熟、統(tǒng)一的裁量規(guī)則。同時,由于生態(tài)環(huán)境損害評估缺乏可量化的評估標準,生態(tài)環(huán)境損壞的內(nèi)容與程度認定困難,法院在確定采用何種修復(fù)措施及具體內(nèi)容時缺乏前提。如林木破壞、水體污染等案件,法院在如何采用生態(tài)修復(fù)措施等方面確實難以下判。在裁判尺度上,雖然被告人主動進行生態(tài)修復(fù)可作為從寬處罰的依據(jù),但福建法院的規(guī)范性文件僅有原則性規(guī)定,實踐中缺乏統(tǒng)一的適用標準,無從細化對裁判進行有效規(guī)制。

生態(tài)環(huán)境審判修復(fù)機制的有效運行及生態(tài)修復(fù)的實現(xiàn)是一個過程漫長、技術(shù)復(fù)雜、投入巨大的系統(tǒng)工程,保證其全面履行和有效實現(xiàn)確實面臨著許多難題,集中體現(xiàn)在履行監(jiān)督的問題上。生態(tài)環(huán)境審判修復(fù)機制需要法院與各生態(tài)環(huán)境職能部門分工合作、有效銜接,才能有效實現(xiàn)。例如,修復(fù)內(nèi)容的確定、管護方式的采用、恢復(fù)效果的評估等方面,法院都需要生態(tài)行政部門技術(shù)指導(dǎo)與專業(yè)監(jiān)管的支持。目前,漳州法院雖與有關(guān)部門建立了生態(tài)修復(fù)的聯(lián)合驗收機制,卻尚未建立生態(tài)環(huán)境案件執(zhí)行過程的監(jiān)督機制,且缺乏有效的監(jiān)督手段,各方權(quán)利義務(wù)也沒有規(guī)范文件加以確定,導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)措施的實施效果并不理想。

常用的帶水作業(yè)清淤設(shè)備有：旋挖、絞吸、噴吸、兩棲挖泥船。其中旋挖式清淤機的環(huán)?？茖W，在維護施工中用的多。首先設(shè)備的液壓系統(tǒng)啟動，引發(fā)旋轉(zhuǎn)頭轉(zhuǎn)動，上面的切割刀會讓水下的淤泥和生活垃圾變得松軟易處理，經(jīng)過一定的處理后，將這些物質(zhì)輸送到運輸船中運走，或是送入排泥管中排出。

(五)聯(lián)動機制的法制化程度不高

目前,在處置生態(tài)糾紛案件的多部門聯(lián)動機制上,尚無法律層面的操作規(guī)程,是由地方各生態(tài)環(huán)保職能單位協(xié)商建立的,因此存在諸多亟需完善的問題。例如,漳州法院與生態(tài)環(huán)保職能部門的聯(lián)動機制出現(xiàn)聯(lián)席會議的常態(tài)化、制度化還不夠,啟動存在不確定性,有效運作不順暢等問題。不論是對于議程的啟動、部門分工與配合,還是對于聯(lián)席會議決策的效力,部門執(zhí)行等均缺乏具體操作規(guī)范,使得該機制在實踐中運行不暢,取得的效果并不理想。又如漳州市早在2010年就與漳州市政府法制辦、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局、林業(yè)局、城管執(zhí)法局等部門建立生態(tài)資源糾紛訴前調(diào)解聯(lián)動工作機制,但是,在實踐中,相關(guān)行政機關(guān)訴前調(diào)解無效的情況下,如何實現(xiàn)訴調(diào)對接與司法確認,成功的案例并不多。值得肯定的是,福建人大常委會制定的《福建省多元化解糾紛條例》于2018年1月1日開始施行,將為生態(tài)環(huán)境資源糾紛的合力解決提供法律指引。①馬新嵐主編:《福建生態(tài)司法》,法律出版社2015年版,第118頁。

三、生態(tài)司法制度創(chuàng)新與完善之建議

漳州兩級法院的生態(tài)司法機制創(chuàng)新,回應(yīng)了新時代人民群眾對生態(tài)環(huán)境資源審判工作的新需求,以解決實踐問題為己任,其生態(tài)司法機制創(chuàng)新有其針對性、實用性、開拓性,有些在全省乃至全國法院皆是首創(chuàng),契合當前生態(tài)環(huán)境資源審判體制改革的大方向,即以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革為契機,推進生態(tài)審判體制改革建設(shè);配合司法體制綜合配套改革,推進生態(tài)案件跨區(qū)域集中管轄;適應(yīng)生態(tài)案件特點,推進生態(tài)審判專業(yè)化建設(shè);突出司法保障職能,推進多元共治生態(tài)環(huán)境治理格局體系。①江必新:《新時代環(huán)境資源審判工作的方向與定位》,載《中國地質(zhì)大學學報》(社會科學版)2018年第3期。

在肯定的同時,我們也應(yīng)從批判的角度分析,漳州法院源自實踐的改革創(chuàng)新樣本,其舉措與做法的創(chuàng)新終究是一種探索與試驗,需要進行實踐合理性的分析。實踐合理性問題本質(zhì)上是屬于價值論和評價輪的問題,其實質(zhì)是人們根據(jù)一定的科學合理性的價值體系對實踐過程及其結(jié)果的價值和意義的評價和反思,②余曉菊:《實踐合理性視域中的合理價值觀建構(gòu)》,載《齊魯學刊》2009年第4期。并在相關(guān)問題的改革中繼續(xù)檢驗、修正和完善。實踐出真知,生態(tài)司法行動機制層面的創(chuàng)新能夠觸動制度層面的變革,③王峰:《司法改革從“機制調(diào)整”到“制度設(shè)計”:一個法社會學的視角》,載《學海》2018年第1期。為法律制度的頂層設(shè)計提供決策參考。漳州生態(tài)司法機制創(chuàng)新具備可復(fù)制性,必將積極推動生態(tài)司法改革,充分發(fā)揮生態(tài)司法在生態(tài)法治建設(shè)、推動保障生態(tài)文明建設(shè)方面不可或缺的作用。④王樹義:《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》,載《中國法學》2014年第3期。

(一)細化受案范圍、分類審理和集中管轄

漳州法院可繼續(xù)探索針對不同案件的分類處理機制,對生態(tài)環(huán)境案件進行詳細的分類處理,嚴格區(qū)分涉及單一法律關(guān)系和涉及多種法律關(guān)系的生態(tài)環(huán)境案件。⑤陳嵩:《環(huán)境司法“三審合一”的檢視和完善》,載《中州學刊》2016年第4期。對于單一法律關(guān)系的案件,法院可按簡易程序進行審理;對于法律關(guān)系復(fù)雜,難度較大的生態(tài)環(huán)境案件,由生態(tài)庭或民事、刑事審判人員組成合議庭進行審理。此外,法院應(yīng)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境庭的受案范圍,如果生態(tài)環(huán)境案件案源不足,可在不影響生態(tài)環(huán)境審判的前提下,辦理與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等案件,同時完善生態(tài)環(huán)境非訴執(zhí)行案件的管轄。尤其是基層法院,應(yīng)逐步向其他環(huán)境行政和非訴執(zhí)行案件方面拓展。還有,在制度創(chuàng)新上,借鑒漳州市有關(guān)九龍江流域生態(tài)資源環(huán)境案件集中管轄機制,2017年,福建省高級人民法院通過規(guī)范性文件,根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源案件具有跨區(qū)域的特點,指定各地級市的特定基層法院集中管轄全市案件,如指定福州市晉安區(qū)法院集中管轄鼓樓區(qū)等5個區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源案件,指定廈門市同安區(qū)法院集中管轄思明區(qū)等6個區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源案件,①福建省高級人民法院:《福建法院生態(tài)環(huán)境審判機構(gòu)設(shè)置方案》閩高法[2017]211號。類似規(guī)定同樣對泉州市、莆田市等地區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源案件的集中管轄作出調(diào)整。

(二)設(shè)計專門的審判規(guī)則和程序

生態(tài)環(huán)境案件一般會涉及多重法律關(guān)系,法院可探索涉及環(huán)境交叉案件的審判規(guī)則,明確案件審理的先后次序,統(tǒng)一審判規(guī)則和程序順序。具體案件應(yīng)分類對待,如是行政法律關(guān)系引發(fā)民事法律關(guān)系的案件,應(yīng)先審理行政糾紛,如果是民事法律關(guān)系在行政法律關(guān)系之前,則先審理民事糾紛。對于“刑民交叉”案件甚至是環(huán)境民事公益訴訟的案件,法院應(yīng)根據(jù)實際情況選擇其中之一先行審理。同時,法院應(yīng)做好各訴訟程序之間的協(xié)調(diào)和銜接,防止顧此失彼,確保各訴訟程序皆可順利進行。在實踐中不斷探索,將一些舉措提升轉(zhuǎn)化為制度,在條件成熟的時候,提請最高人民法院制定規(guī)范性文件或司法解釋,或建議全國人大或其常委會通過立法程序完善修改相應(yīng)的法律條款。

(三)完善生態(tài)修復(fù)措施、制定生態(tài)修復(fù)標準和規(guī)程

除了漳州法院創(chuàng)新采用的生態(tài)修復(fù)措施外,各級法院需要研究拓展針對被污染和破壞的大氣、礦產(chǎn)、土地等的修復(fù)措施,涉及專業(yè)性強、污染情況復(fù)雜的問題,可與生態(tài)行政執(zhí)法部門、高校、科研機構(gòu)會商研究。法院要堅持樹立“有損害必修復(fù)”的理念,以修復(fù)生態(tài)為目的進行法律適用,將已造成的生態(tài)損害最大限度地恢復(fù)到良好狀態(tài)。同時,法院不能拘泥于常規(guī)的生態(tài)修復(fù)措施,應(yīng)當充分尊重當事人在個案中提出的特定生態(tài)修復(fù)方式的訴求,在綜合考慮其生態(tài)損害的范圍和程度、恢復(fù)的難易程度、防治污染的運行成本等證據(jù)材料,靈活采用具體的生態(tài)修復(fù)措施。

實踐中,法院在生態(tài)修復(fù)措施與標準上尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范,原因在于缺乏法律規(guī)范及解釋的指導(dǎo)、科技標準的支持,致使法院在作出裁量時缺乏可靠、統(tǒng)一的依據(jù),所采用的生態(tài)修復(fù)措施、修復(fù)費用與生態(tài)修復(fù)效果相去甚遠。若有生態(tài)環(huán)境資源方面的專家的專業(yè)知識與科學技術(shù)的支持,這對法官司法裁判尺度的精準把握至關(guān)重要。對此,地方法院可總結(jié)生態(tài)環(huán)境審判修復(fù)機制的經(jīng)驗教訓,嘗試制定精確的生態(tài)修復(fù)標準,呈報最高人民法院制定規(guī)范性文件。科學的生態(tài)修復(fù)標準制定后,不論是對環(huán)境損害進行司法鑒定,還是對法官的自由裁量,都將大有裨益。①徐以祥、王宏:《論生態(tài)修復(fù)性司法》,載《人民司法》2016年第13期。此外,若進行生態(tài)環(huán)境修復(fù)之后還不能達到預(yù)期的修復(fù)效果,法院可以責令侵害人繼續(xù)修復(fù),直到符合相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)標準為止。

(四)完善生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督機制

針對生態(tài)環(huán)境審判修復(fù)機制實施的監(jiān)督問題,首先應(yīng)起到主導(dǎo)作用的是法院的執(zhí)行機構(gòu)與檢察院。尤其是,檢察院既是訴訟監(jiān)督機構(gòu)又是生態(tài)環(huán)境公益訴訟的起訴主體,更應(yīng)充分發(fā)揮其法律監(jiān)督的職責。同時,為保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的?？顚Ｓ?我們也應(yīng)將其納入監(jiān)督范圍。其次,除了現(xiàn)有的林業(yè)局、環(huán)保局、國土資源局等部門應(yīng)承擔生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督職責,還需發(fā)揮新組建的“自然資源部”和“生態(tài)環(huán)境部”之地方機構(gòu)的綜合職能作用,積極配合對生態(tài)修復(fù)實施過程和實施效果的監(jiān)督,對于實施效果不符合標準的,應(yīng)及時通報司法機關(guān),要求責令當事人改正。最后,法院可以嘗試引入第三方監(jiān)督機制,例如,與環(huán)保組織、從事環(huán)境治理的公司等簽署協(xié)議,監(jiān)督法院生態(tài)環(huán)境修復(fù)機制的運行情況,保證生態(tài)修復(fù)取得實效。

(五)健全聯(lián)席會議與聯(lián)動銜接機制

聯(lián)席會議制度是福建生態(tài)環(huán)境司法保護銜接互動機制的特色之一,在生態(tài)司法與行政執(zhí)法銜接互動中處于核心地位,既是銜接互動的啟動平臺,也是組織平臺和重要的實施平臺。在完善聯(lián)席會議制度方面,對漳州樣本的升級,福建省高級人民法院等部門出臺了《福建省建立生態(tài)資源保護行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接機制的意見》,統(tǒng)一轄區(qū)內(nèi)各級聯(lián)席會議制度,規(guī)定各部門定期共同召開會議,通報銜接工作情況,及時研究最新動態(tài),提出加強部門銜接的對策,協(xié)調(diào)解決工作中的新問題;同時,指定特定人員作為聯(lián)絡(luò)員,負責日常溝通及法律文書移送、材料流轉(zhuǎn)、案件交接等具體事務(wù),確保各項工作規(guī)范有序地進行;定期通報各平臺的運行情況,充分運用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)手段實現(xiàn)執(zhí)法、司法信息的共享對接。①福建省高級人民法院:《福建省建立生態(tài)資源保護行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接機制的意見》閩高法[2017]109號。

完善生態(tài)環(huán)境司法保護銜接互動機制,在總結(jié)漳州樣本升級版等基礎(chǔ)上,福建省法院制定了《生態(tài)資源保護行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接機制的工作意見》,②福建省高級人民法院:《福建省建立生態(tài)資源保護行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接機制的意見》閩高法[2017]109號。其主要內(nèi)容是:嚴格明確各部門應(yīng)依法履行的法定職責;規(guī)范案件移送,杜絕以行政處罰代替刑事處罰;及時固定案件證據(jù),強化行政執(zhí)法機關(guān)的證據(jù)意識;依法履行法律監(jiān)督,人民檢察院及時對案件進行備案,跟蹤進展;充分發(fā)揮法院的審判職能,必要時有關(guān)執(zhí)法或技術(shù)人員應(yīng)履行出庭義務(wù);落實裁判執(zhí)行,環(huán)境資源行政執(zhí)法機關(guān)積極配合生態(tài)修復(fù);做好國家工作人員違法違紀線索移送,執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)可能涉及國家工作人員違法違紀或犯罪線索的,及時移送有關(guān)部門。

(六)發(fā)揮地方立法的補充作用

2018年3月,新憲法修正案及之前的《立法法》皆明確規(guī)定了設(shè)區(qū)市人大及其常委會可以依據(jù)法律制定地方性法規(guī)。據(jù)此,地級市法院可適時總結(jié)成熟的經(jīng)驗和做法,完善生態(tài)環(huán)境司法的相關(guān)創(chuàng)新機制,建言獻策地推動地方生態(tài)方面的立法。比如,漳州市人大可借鑒貴州、江蘇、云南等省、市出臺地方法規(guī)的成熟經(jīng)驗,明確生態(tài)環(huán)境保護的職能承擔部門;劃定生態(tài)紅線,確定生態(tài)功能區(qū);突出生態(tài)修復(fù),推動生態(tài)補償多元機制的建立;引入“碳排放權(quán)交易平臺”,發(fā)揮生態(tài)資源價值的最大化。同時,雖然福建各地對生態(tài)環(huán)境司法保護銜接互動機制有豐富的經(jīng)驗,但因為各地存在差異,一地的經(jīng)驗只在該地各部門間實行,且許多工作機制松散,并未上升到制度層面,存在生態(tài)司法保護銜接機制的運行缺乏法律操作層面的依據(jù)。因此,地方立法將勢在必行,成熟的立法將推進生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)司法工作。

(七)創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境保護的偵辦機構(gòu)和隊伍

新《環(huán)境保護法》和兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的司法解釋》降低了污染環(huán)境罪的入罪門檻,加大了對環(huán)境破壞行為的懲處力度,客觀上增加了公、檢、法機關(guān)辦理污染環(huán)境違法犯罪案件的工作量。在機構(gòu)設(shè)置上,以漳州市為例,法院和檢察院分別建立了專門的生態(tài)審判庭和生態(tài)檢察機構(gòu),唯獨公安機關(guān)尚未建立專門的生態(tài)執(zhí)法隊伍。目前,全國已有15個省市成立環(huán)保警察隊伍,條件成熟的地市可參照設(shè)立生態(tài)環(huán)境環(huán)保偵查機關(guān),完善公、檢、法生態(tài)環(huán)境專門機構(gòu)的建設(shè),具體可考慮以下三種模式:一是由公安機關(guān)派出警員入駐環(huán)保部門,與環(huán)保部門一同聯(lián)合執(zhí)法;二是由公安機關(guān)設(shè)立獨立警種,專職負責查處嚴重環(huán)境違法案件;三是在森林公安的基礎(chǔ)上拓展執(zhí)法職能,使其全面覆蓋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

四、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)已被寫入《憲法修正案》,新的歷史使命提出新要求、新任務(wù),生態(tài)環(huán)境問題的公共性特征,國家在環(huán)境問題上承擔著最為重要的保護責任。①陳海嵩:《環(huán)境風險預(yù)防的國家任務(wù)及其司法控制》,載《暨南學報》(哲學社會科學版)2018年第3期。以審判為中心的人民法院應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和人民群眾的需求,積極探索符合生態(tài)環(huán)境保護趨勢和規(guī)律的新舉措,助力推進生態(tài)司法理念及環(huán)境責任制度和救濟模式的創(chuàng)新和發(fā)展。漳州市兩級法院立足于本地生態(tài)環(huán)境保護實際的機制創(chuàng)新,對生態(tài)環(huán)境司法保護提供新樣本,在實踐中不斷解決新問題、提出新思路,為制度設(shè)計提供有益的決策參考。綜上,筆者所做的分析權(quán)且作為拋磚引玉,期待大家來共同關(guān)注生態(tài)司法改革。正如董開軍大法官所言:深化司法改革要堅持實踐觀、系統(tǒng)觀、矛盾觀、過程觀,并處理好目標與舉措的關(guān)系,特別是處理好頂層與基層的關(guān)系,即注重結(jié)合基層實際、開創(chuàng)性開展工作,②董開軍:《深化司法改革要堅持“四觀”妥處“六個關(guān)系”》,載《人民法院報》2017年9月20日第5版。努力為生態(tài)文明建設(shè)提供司法保障。