■ 夏 歡

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518040）

深圳是一個(gè)人口大市、經(jīng)濟(jì)大市，也是一個(gè)名副其實(shí)的土地小市，市域土地面積1997平方公里，其中建設(shè)用地幾近一半，率先遭遇了空間資源緊約束的瓶頸。為此，近年來深圳市一直在探索存量土地開發(fā)模式，其中最有代表性的是城市更新。本文通過回顧深圳市城市更新中土地政策變遷的背景和歷程，探討推動(dòng)城市更新發(fā)展的關(guān)鍵土地政策替代，分析城市更新實(shí)施成效和問題，以期對(duì)其他城市正在或即將面臨的存量低效用地盤活提供借鑒。

1 深圳市城市更新進(jìn)程中土地政策變遷分析

深圳市城市更新包括拆除重建、綜合整治、功能改變?nèi)N類型，由于綜合整治、功能改變并不涉及土地管理政策上大的調(diào)整，因此本文重點(diǎn)關(guān)注拆除重建式城市更新。本文所稱城市更新即指拆除重建。自2004年開始，深圳市即啟動(dòng)城市更新工作，迄今大致走過了三個(gè)階段。

1.1 2004年—2008年，城市更新前期探索階段

這一階段尚未正式提出“城市更新”的概念，主要是圍繞城中村、舊工業(yè)區(qū)等開展全面改造，并出臺(tái)了一系列政策文件。這一階段的更新改造仍然是在新增土地管理的政策框架內(nèi)開展工作，并未對(duì)規(guī)劃、土地相關(guān)政策進(jìn)行大的突破。具體表現(xiàn)在：一是在規(guī)劃上，城中村、舊工業(yè)區(qū)改造以符合已批準(zhǔn)的法定圖則①深圳市的法定圖則相當(dāng)于城市規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃。為前提條件，其中規(guī)劃為公共配套設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施用地的應(yīng)貢獻(xiàn)給政府；二是在產(chǎn)權(quán)上，改造對(duì)象必須產(chǎn)權(quán)明晰，合法外土地需要按照傳統(tǒng)政策確權(quán)后再行改造，否則不得進(jìn)行拆遷補(bǔ)償；三是在土地出讓方式上，城中村、舊工業(yè)區(qū)改造需引入市場(chǎng)實(shí)施主體的，需按照招拍掛方式確定，由市場(chǎng)實(shí)施主體獲得土地后按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原業(yè)主進(jìn)行安置補(bǔ)償；四是在地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，城中村、舊工業(yè)區(qū)改造按照基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)收地價(jià)，當(dāng)時(shí)的基準(zhǔn)地價(jià)與市場(chǎng)地價(jià)水平基本相當(dāng)。

這一階段城市更新推進(jìn)成效一般，全市共200個(gè)項(xiàng)目列入更新計(jì)劃，但實(shí)際僅漁農(nóng)村、崗廈村等少數(shù)幾個(gè)城中村改造取得突破性進(jìn)展。主要原因包括：配套政策不完善，項(xiàng)目推進(jìn)不確定性強(qiáng)，預(yù)期不明朗；合法外土地多，依靠傳統(tǒng)的確權(quán)政策難以確權(quán)；規(guī)劃約束強(qiáng)，地價(jià)水平高，利潤(rùn)空間有限，市場(chǎng)積極性不高等。

1.2 2009年—2015年，城市更新政策體系建立階段

2009年，借廣東省“三舊”改造東風(fēng)，深圳市出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，全面啟動(dòng)了城市更新工作。這一階段，深圳市圍繞城市更新的規(guī)劃編制、產(chǎn)權(quán)處置、土地出讓、利益分配等進(jìn)行了系統(tǒng)的政策創(chuàng)新，建立了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、利益共享”的深圳模式，開啟了存量土地開發(fā)的新時(shí)代。具體表現(xiàn)在：一是在規(guī)劃上，創(chuàng)新了城市更新單元制度，突破了土地政策對(duì)于地塊坐標(biāo)的嚴(yán)格管控，允許以單元為范圍進(jìn)行空間騰挪和置換；對(duì)更新單元容積率確定機(jī)制進(jìn)行了優(yōu)化，規(guī)定容積率由技術(shù)性容積率②根據(jù)《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等技術(shù)規(guī)范，結(jié)合片區(qū)密度分區(qū)、地塊大小、臨街狀況等計(jì)算。和政策性容積率③與項(xiàng)目范圍內(nèi)貢獻(xiàn)的土地以及配建的保障性住房等公共設(shè)施相關(guān)，用于獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施主體多貢獻(xiàn)公共設(shè)施。構(gòu)成，相較于原法定圖則容積率而言有大幅提升，為項(xiàng)目實(shí)施提供了保障，成為政府、實(shí)施主體等之間進(jìn)行利益協(xié)商的重要平臺(tái)。二是在產(chǎn)權(quán)要求上，允許不超過40%的合法外土地納入城市更新，且創(chuàng)新了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)政策，合法外土地在貢獻(xiàn)20%的土地后可正常納入更新，該方式通過利益共享促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰，解決了無法通過傳統(tǒng)確權(quán)政策確權(quán)而無法納入更新的難題。三是在出讓方式上，城市更新項(xiàng)目的土地使用權(quán)可以通過協(xié)議方式出讓，相比于招拍掛出讓方式，協(xié)議出讓有利于保障參與前期開發(fā)的市場(chǎng)主體獲得土地，有利于吸引市場(chǎng)主體參與城市更新。四是在地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，城市更新延續(xù)了城中村、舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的地價(jià)框架，按照基準(zhǔn)地價(jià)繳交，但是由于基準(zhǔn)地價(jià)多年未更新，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)地價(jià)水平，變相進(jìn)行地價(jià)優(yōu)惠，降低了項(xiàng)目實(shí)施成本。

伴隨著政策紅利的釋放以及規(guī)則的明晰，市場(chǎng)主體參與城市更新的積極性明顯提高，審批明顯加快，截至2015年，深圳市完成用地審批的城市更新項(xiàng)目近300個(gè)，“十二五”期間城市更新投資占固定資產(chǎn)投資比重達(dá)13.7%。

1.3 2016年—2018年，城市更新規(guī)范實(shí)施階段

經(jīng)過前一階段的創(chuàng)新探索，深圳城市更新制度體系基本成型，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)入平穩(wěn)階段。但是過度依賴市場(chǎng)的弊端也逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為大型公共設(shè)施難以落實(shí)、大量產(chǎn)業(yè)用地被改造為居住用地等非產(chǎn)業(yè)化用途、市場(chǎng)主體“挑肥揀瘦”以及“囤地”情況嚴(yán)重、項(xiàng)目空間分布“碎片化”等。為推進(jìn)城市更新更加持續(xù)健康發(fā)展，這一階段深圳在原有政策框架體系的基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是更加注重公共設(shè)施落地，逐步提高了城市更新項(xiàng)目中公共配套設(shè)施、配建保障性住房和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等的比例要求，同時(shí)對(duì)公共配套設(shè)施嚴(yán)重稀缺的地區(qū)，創(chuàng)新重點(diǎn)更新單元制度，由政府主導(dǎo)編制規(guī)劃，并在空間分配上向公共設(shè)施傾斜；二是更加注重產(chǎn)業(yè)空間保障，通過規(guī)劃、計(jì)劃、審批等管控手段，引導(dǎo)舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造和綜合整治，限制工改商和工改居，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；三是更加注重開發(fā)節(jié)奏和空間引導(dǎo)，劃定了優(yōu)先更新區(qū)域和限制更新區(qū)域，尤其是對(duì)城中村開展專項(xiàng)分區(qū)分類引導(dǎo)，提高城市更新的整體性、系統(tǒng)性和有序性。圖1展示了深圳市城市更新主要政策。

圖1 深圳市城市更新主要政策概覽

2 深圳市城市更新政策啟示與反思

2.1 深圳城市更新的啟示

深圳城市更新經(jīng)過十幾年的探索和創(chuàng)新，建立起了一套有別于新增土地管理的政策體系，有效調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性?？v觀城市更新進(jìn)程中土地政策變遷歷程，有三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

一是土地政策向著有利于城市更新實(shí)施的方向進(jìn)行變遷。城市更新是面向存量土地的系統(tǒng)性制度重構(gòu)，從制度建立策略來看，深圳城市更新并不是一開始制定大而全的政策，并非在確保政策體系系統(tǒng)完善后再推向市場(chǎng)，而是摸著石頭過河，搭建初步框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施工作中遇到的問題，在了解市場(chǎng)和業(yè)主需求的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新和調(diào)校政策，進(jìn)而推動(dòng)政策變遷，最終建立了覆蓋全流程的政策體系，保障了政策的科學(xué)性和可實(shí)施性。例如，2012、2014、2016年深圳市陸續(xù)出臺(tái)了三版《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新設(shè)施工作的暫行措施》，均是針對(duì)不同時(shí)期項(xiàng)目實(shí)施面臨的問題而進(jìn)行的局部政策創(chuàng)新，有力地推動(dòng)了城市更新實(shí)施。

二是土地政策向著讓渡空間治理權(quán)實(shí)現(xiàn)多元共治的方向變遷。與新增土地完全掌握在政府手中不同，存量土地權(quán)利主體分散、利益關(guān)系復(fù)雜。因此在存量土地開發(fā)過程中，深圳市改變了政府一攬子管到底、全流程主導(dǎo)片區(qū)規(guī)劃、拆遷安置、土地征收、土地出讓、公共配套建設(shè)等所有工作的傳統(tǒng)開發(fā)模式，通過讓渡了部分空間治理權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)主體與業(yè)主在城市更新中的互利合作和多元共治。體現(xiàn)在：政府主要負(fù)責(zé)政策制定、規(guī)劃統(tǒng)籌以及實(shí)施監(jiān)管，而規(guī)劃編制、拆遷談判、業(yè)主安置、項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等全部交給市場(chǎng)，市場(chǎng)在政策框架內(nèi)有充分的自由度和決策權(quán)；同時(shí)，市場(chǎng)主體和原業(yè)主之間以協(xié)商的方式開展合作，原業(yè)主對(duì)于項(xiàng)目改造方案有充分的知情權(quán)，對(duì)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有充分的表決權(quán)，未獲得專有建筑面積三分之二以上以及總?cè)藬?shù)三分之二以上業(yè)主同意的，不得納入更新計(jì)劃，未獲得全體業(yè)主同意，不得進(jìn)行實(shí)施主體確認(rèn)。多方主體的共同參與，解決了政府人力、財(cái)力有限的問題，也提高了城市更新項(xiàng)目實(shí)施效率。

三是土地政策向著讓渡部分土地增值收益實(shí)現(xiàn)利益共享的方向變遷。政策變遷帶來的是利益格局的改變。與新增土地出讓中政府分享大部分土地增值收益不同，存量土地開發(fā)的多元共治帶來的是增值收益多元共享。體現(xiàn)在：以政府為代表的公共利益優(yōu)先保障，更新項(xiàng)目?jī)?nèi)應(yīng)提供不少于15%和3000平方米的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目所在區(qū)位、交通狀況及功能，按照一定比例配建保障性住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等；在保障公共利益底線的基礎(chǔ)上，通過獲得開發(fā)建設(shè)用地、改變建筑功能、提高容積率等形式做大利益蛋糕，充分保障實(shí)施主體和原業(yè)主利益，同時(shí)通過土地使用權(quán)協(xié)議出讓，確保市場(chǎng)主體獲得土地；實(shí)施主體和原業(yè)主之間的利益分配通過民主協(xié)商確定，以原業(yè)主的表決權(quán)充分保障其利益實(shí)現(xiàn)。

2.2 深圳城市更新政策反思

深圳城市更新模式在取得諸多成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問題。核心是在政策創(chuàng)新過程中，沒有處理好幾個(gè)關(guān)系。體現(xiàn)在：

一是政策創(chuàng)新和基礎(chǔ)規(guī)則的關(guān)系?；A(chǔ)規(guī)則是城市更新政策體系的根基，是政策創(chuàng)新必須遵守的前提和邊界。國(guó)家現(xiàn)有的土地管理制度體系等主要立足于新增土地，對(duì)于存量土地利用中的諸多基礎(chǔ)問題尚未給出具體方向，例如規(guī)劃變更帶來的增值收益分配、土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則等。在缺少上位法或相關(guān)理論指導(dǎo)的情況下，深圳作為先行先試地區(qū)，在政策創(chuàng)新過程中重解決實(shí)際問題，而輕基礎(chǔ)規(guī)則構(gòu)建，難免會(huì)造成政策體系的混亂，并倒逼基礎(chǔ)規(guī)則的走向。例如，在規(guī)劃變更帶來的增值收益分配方面，當(dāng)前城市更新規(guī)劃變更補(bǔ)繳地價(jià)較低、增值收益主要由實(shí)施主體享受，與新出讓土地規(guī)劃變更補(bǔ)繳高額地價(jià)的導(dǎo)向大相徑庭；在產(chǎn)權(quán)續(xù)期方面，原業(yè)主通過更新不僅實(shí)現(xiàn)了“以舊換新”，還獲得了年期的延長(zhǎng)和建筑面積的增加，相當(dāng)于原業(yè)主的物業(yè)產(chǎn)權(quán)無償續(xù)期，未來能否和國(guó)家土地使用權(quán)續(xù)期政策相銜接也有待考證。

二是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在不同城市發(fā)展階段、不同市場(chǎng)發(fā)育程度、不同矛盾問題下，政府和市場(chǎng)的作用邊界并沒有一個(gè)統(tǒng)一界限。深圳市在城市更新不同階段，一直在調(diào)校政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)邊界。例如：在城市更新的第一階段體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作；為了推動(dòng)城市更新實(shí)施，第二階段調(diào)整為政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主；隨著市場(chǎng)運(yùn)作弊端的不斷顯現(xiàn)，第三階段，又進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的作用。政府和市場(chǎng)權(quán)責(zé)邊界的背后，是增值收益分配的格局。政府作用底線的不清晰，容易導(dǎo)致公共利益的流失。表現(xiàn)在：深圳市一直未制定城市更新的拆遷補(bǔ)償指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在拆遷談判過程中原業(yè)主漫天要價(jià)，提高了市場(chǎng)主體補(bǔ)償成本和交易成本，市場(chǎng)主體進(jìn)而倒逼政府提高項(xiàng)目規(guī)劃容積率；由于市場(chǎng)監(jiān)管方面較為薄弱，部分市場(chǎng)主體大量圈占優(yōu)質(zhì)土地、部分項(xiàng)目未納入城市更新計(jì)劃即開始房屋拆遷，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等帶來了極大潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三是城市發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。目前城市更新主要采取拆除重建的方式，綜合整治、功能改變等綠色、有機(jī)更新方式由于政策體系尚不健全、利潤(rùn)空間有限等原因，市場(chǎng)接受度不高。拆除重建式城市更新，雖然促進(jìn)了空間增長(zhǎng)和投資增速，但由于更新帶來了對(duì)外來低收入租房群體的驅(qū)趕，客觀上造成了社會(huì)空間“斷裂”，同時(shí)也不利于城市歷史風(fēng)貌和文脈的保護(hù)。

3 深圳市城市更新政策完善建議

城市更新不僅是對(duì)基于新增土地空間利用體系的重大調(diào)整，也是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)的系統(tǒng)化重構(gòu)。為了更好地平衡政府、市場(chǎng)、原權(quán)利人利益關(guān)系，更好地配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)城市更新更加公平、有序、健康發(fā)展，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)有質(zhì)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)和可持續(xù)的全面發(fā)展，建議從以下方面進(jìn)一步完善城市更新政策體系。

3.1 加快完善基礎(chǔ)規(guī)則

基礎(chǔ)規(guī)則是存量土地管理體系的根基，不僅決定存量土地政策體系的走向，也對(duì)其他相關(guān)工作帶來重要影響。建議深圳市在改革創(chuàng)新過程中更加注重基礎(chǔ)規(guī)則的研究，例如存量開發(fā)中的土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則、增值收益分享規(guī)則等，從理論出發(fā)，結(jié)合實(shí)施，搭建合理、系統(tǒng)的基礎(chǔ)框架，為全國(guó)存量土地政策體系構(gòu)建提供借鑒。

3.2 進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)權(quán)責(zé)邊界

市場(chǎng)運(yùn)作是深圳市城市更新的典型特征，然而市場(chǎng)運(yùn)作并不意味著政府可以放任不管，相反，政府更應(yīng)該履行好市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)管者職責(zé)。一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善城市更新政策體系，在規(guī)劃容積率、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目實(shí)施流程上建立更加清晰、明確的規(guī)則規(guī)范，更好指導(dǎo)市場(chǎng)行為；另一方面，要建立違規(guī)懲戒機(jī)制，通過加大政府巡查力度、賦予行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管職責(zé)等，加大政策執(zhí)行力度，對(duì)于涉及“圈地”的，由政府對(duì)土地按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)予以征收或土地使用權(quán)收回，對(duì)于未滿足條件即實(shí)施房屋拆除的，由政府對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行罰款，以更好地規(guī)范市場(chǎng)行為。

3.3 豐富城市更新方式

建議加快完善功能改變、綜合整治等更新方式的政策體系，建立覆蓋“計(jì)劃—規(guī)劃—地價(jià)—審批”等全流程的政策體系，對(duì)現(xiàn)狀土地利用程度較高、建筑質(zhì)量良好的地區(qū)，在不大拆大建的情況下實(shí)現(xiàn)功能提升和片區(qū)激活。通過功能改變、綜合整治等有機(jī)更新和綠色更新，一方面，更好保護(hù)城市文脈和歷史風(fēng)貌；另一方面，有利于降低城市更新門檻，有利于將更多不滿足拆除重建條件的片區(qū)納入更新范圍，促進(jìn)更大范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。