劉達(dá)光

【摘 要】本文介紹了山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的總體情況，對(duì)存在的與發(fā)達(dá)省市差距和省內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出政策措施等相應(yīng)的發(fā)展對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】山東??；城鄉(xiāng)；基礎(chǔ)設(shè)施；對(duì)策

【Abstract】This paper introduces the overall situation of urban and rural infrastructure development in Shandong Province， systematically analyzes the problems existing in the development gap between developed provinces and cities， and the unbalanced development of urban and rural areas in the province， and proposes corresponding development strategies such as policies and measures.

【Key words】Shandong Province；Urban and Rural Areas；Infrastructure；Countermeasures

基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)城鄉(xiāng)物質(zhì)文明和精神文明的重要保證，是城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，是持續(xù)地保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性的設(shè)施；它主要由交通、給排水、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)、供電、通信、防災(zāi)等各項(xiàng)工程系統(tǒng)構(gòu)成。本文主要從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展角度探討交通、供水、供氣、供暖和垃圾、污水處理等設(shè)施的問(wèn)題。

1. 山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r

（1）山東省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。2015年全省設(shè)市城市和縣城實(shí)有道路長(zhǎng)度51395.3公里，道路網(wǎng)密度為8.43Km/Km2，其中快速路4217.7公里，主干路20016.5公里，次干路12243公里，支路7781.4公里，街坊路4973.3公里；道路面積率為17.03%，人均城市道路面積25.06平方米。實(shí)有橋梁6913座，其中大橋及特大橋419座，立交橋296座。全省有35個(gè)縣市區(qū)已建公共自行車(chē)系統(tǒng)，自行車(chē)站總數(shù)量為6400多個(gè)，自行車(chē)總量約15萬(wàn)輛。

（2）2016年，全省供水管網(wǎng)改造合計(jì)590.21公里（其中改造服役超50年的管網(wǎng)225公里）；新建供水管網(wǎng)1251.5公里；供水水廠新增供水能力68.98萬(wàn)立方米/日。一戶(hù)一表總數(shù)達(dá)636萬(wàn)戶(hù)。2016年1～9月份，全省改造雨水管渠總長(zhǎng)度399.23公里；改造合流制管道長(zhǎng)度127.09公里；新建雨水管道長(zhǎng)度624.12公里；新建泵站24個(gè)，新建泵站規(guī)模7.3立方米/秒，改造泵站19個(gè)，改造泵站規(guī)模82.64立方米/秒；行泄通道規(guī)模714.39公里，新建調(diào)蓄設(shè)施規(guī)模127.02萬(wàn)立方米。建成海綿城市設(shè)施115.7平方公里，累計(jì)投資46.13億元。

（3）全省17市共普查供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等八大類(lèi)二十余種管線，普查管線長(zhǎng)度約近8萬(wàn)公里。45個(gè)設(shè)市城市中，已經(jīng)完成管線普查的城市達(dá)到34個(gè)（設(shè)區(qū)市16個(gè)，縣級(jí)市18個(gè)），占城市總數(shù)的75.6%；已建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的城市有35個(gè)（設(shè)區(qū)市17個(gè)，縣級(jí)市18個(gè)），占城市總數(shù)的77.8%。另有12個(gè)縣城完成管線普查并建成運(yùn)行綜合管理信息系統(tǒng)，占縣城的17.3%。

2. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

（1）村莊內(nèi)道路建設(shè)較快。2009―2014年，山東省村莊人均道路面積從16平方米增長(zhǎng)至27平方米，村莊道路密度從15公里/平方公里增長(zhǎng)至19公里/平方公里，道路橋梁建設(shè)投資額從32.2億元增長(zhǎng)至83.6億元。

（2）農(nóng)村供水能力顯著增強(qiáng)。2009―2014年，山東省農(nóng)村集中供水行政村比重從81.5%上升至93%，人均日生活用水量從64升增長(zhǎng)至73升，供水普及率從81%上升至91%。2014年，管道供水入戶(hù)比重達(dá)到81.2%，飲用水來(lái)源主要為經(jīng)過(guò)凈化處理的自來(lái)水（58.5%）及受保護(hù)的井水和泉水（31.2%），全省41%的縣（市、區(qū)）基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。

（3）農(nóng)村環(huán)衛(wèi)新模式成效顯著。近年來(lái)，全省形成了“戶(hù)集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理體系，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，還創(chuàng)新了由縣（市）環(huán)衛(wèi)局組織“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運(yùn)、集中處理、資源化利用、一桿到底管理”的模式。2008―2013年，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率從76%上升至90%。

（4）農(nóng)村新能源利用加快。農(nóng)戶(hù)主要炊用能源包括天然氣、煤氣和液化石油氣（32.7%）、電能（14.4%）、煤炭（11.7%）、沼氣（0.4%）、秸稈。農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)性能源主要是柴油和電能。2008年《山東省農(nóng)村可再生能源條例》實(shí)施以來(lái)，太陽(yáng)能、地?zé)?、水力、風(fēng)力、生物質(zhì)能等可再生能源使用范圍和比重逐漸提高。

3. 存在的問(wèn)題

雖然近年來(lái)，山東省在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入較大，但是與發(fā)達(dá)省市相比，仍然存在一定差距，并且存在設(shè)施功能、質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)管理方面的問(wèn)題。

（1）設(shè)施建設(shè)與發(fā)達(dá)省市存在差距。北京、上海、江蘇、浙江和山東省處理生活污水處理行政村占比分別為25%、53%、32%、62.4%和20.3%。上海、江蘇、福建、海南和山東省燃?xì)馄占奥史謩e為63.8%、71.9%、51.1%、63.2%和45.2%。江蘇省基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水全覆蓋，進(jìn)入了農(nóng)村供水與城市供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)”時(shí)代。

（2）各城市間基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡。一是淄博、濰坊、威海等城市在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)方面成效比較突出，各項(xiàng)指標(biāo)高于全省平均水平。二是濟(jì)南、聊城、菏澤3市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平，特別是濟(jì)南，作為省會(huì)城市首位度比較低，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)水平亟需提高。三是城市間發(fā)展差異較大。青島、威海、濰坊燃?xì)馄占奥食^(guò)90%，而萊蕪、菏澤還不足40%。

（3）城鄉(xiāng)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度差距大。城鄉(xiāng)設(shè)施和公共服務(wù)配置明顯存在重城輕村的現(xiàn)象。城市供水、供氣、供暖和公共交通難以延伸至距離城市較遠(yuǎn)的廣大農(nóng)村地區(qū)；尤其是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游、文化、科技等公共服務(wù)設(shè)施大都集中在城市；農(nóng)村排水、集中供熱、燃?xì)獾仍O(shè)施短缺，污水集中處理率不足30%。城鄉(xiāng)燃?xì)馄占奥时嚷蕿?.2：1，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套化、系統(tǒng)集成、科技應(yīng)用范圍和自動(dòng)化程度與城市存在巨大落差。

（4）設(shè)施功能質(zhì)量差距較大。城市道路功能和質(zhì)量不斷提高，村鎮(zhèn)公路和道路普遍存在路窄、質(zhì)量不高、功能單一、缺少配套設(shè)施等問(wèn)題；村鎮(zhèn)供水水質(zhì)不穩(wěn)定，部分地區(qū)缺乏完善的水質(zhì)檢測(cè)體系；部分農(nóng)村重視道路等物質(zhì)形態(tài)的“硬”件設(shè)施建設(shè)，忽視提升生活質(zhì)量的污水處理、環(huán)境秩序、公共衛(wèi)生等“軟”件設(shè)施建設(shè)。

（5）設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平差距較大。許多村鎮(zhèn)設(shè)施建成后因各種原因無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)或者正常運(yùn)營(yíng)時(shí)間較短，設(shè)備處于閑置或者空轉(zhuǎn)狀態(tài)；大多村鎮(zhèn)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍和監(jiān)控措施，部分偏遠(yuǎn)位置的基礎(chǔ)設(shè)施、照明設(shè)備及線路存在人為破壞，如損壞燈具、盜割線路等，有損壞的道路也不能及時(shí)修復(fù)。導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)能力大打折扣。

4. 原因分析

（1）組織協(xié)調(diào)和管理力度較小。各地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌僅靠一個(gè)松散的領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)工作，難以整合各方力量和資源，真正有用的政策少且落實(shí)不力。城市有規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，村鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和交通、電力、水利等條條部門(mén)，建設(shè)管理人員、環(huán)境監(jiān)管力量嚴(yán)重缺乏。涉農(nóng)部門(mén)多，各自為政，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金、資源整合，推進(jìn)力量分散，難以形成工作合力。

（2）投資差距較大。2015年，全國(guó)及北京、上海、天津、重慶、江蘇、浙江、山東等省（直轄市）完成人均城市和村莊市政公用設(shè)施投資分別為0.13萬(wàn)元、0.81、0.47萬(wàn)元、0.46萬(wàn)元、0.21萬(wàn)元、0.21萬(wàn)元、0.20萬(wàn)元和0.11萬(wàn)元，山東省人均城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資低于全國(guó)平均水平和發(fā)達(dá)省市。山東省鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道較少，投資數(shù)額較小，尚未形成多元化投資融資機(jī)制；2015年，全省城市和村莊市政公用設(shè)施人均投資數(shù)額分別為861億元和233億元，城鄉(xiāng)投資比例為3.7：1。

（3）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制不到位。目前山東省規(guī)劃的編制更重視對(duì)城市建設(shè)的指引，規(guī)劃內(nèi)容很少覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。尤其編制基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，缺少覆蓋周邊村鎮(zhèn)的系統(tǒng)規(guī)劃，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏依據(jù)，建設(shè)的隨意性較大，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施布局、規(guī)模不合理、城鄉(xiāng)不對(duì)接等問(wèn)題。

（4）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。城市道路、城鄉(xiāng)間公路、村內(nèi)道路以及市政公用設(shè)施建設(shè)分別由城市建設(shè)部門(mén)、交通部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、設(shè)區(qū)、村委等不同單位建設(shè)，設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致建設(shè)質(zhì)量和功能差別很大。

（5）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資和收費(fèi)難度大。由于大多數(shù)農(nóng)村距離城市較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)額較大而收益有限，難以吸引社會(huì)資本直接投資或與政府以ppp模式合作。農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)條件較差，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支付能力較差，支付意愿較低，難以保障設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

5. 對(duì)策

（1）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)體系。結(jié)合新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，實(shí)行城鄉(xiāng)交通、通信、能源、環(huán)保、防災(zāi)等設(shè)施統(tǒng)一布局和建設(shè)。各級(jí)政府投資建設(shè)的交通、能源、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目布局，要統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)和農(nóng)村的需要。城市間基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，要盡可能把農(nóng)村包括進(jìn)來(lái)，積極推進(jìn)城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理向周邊村?zhèn)延伸，努力形成城鄉(xiāng)一體的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系。

（2）加大公共財(cái)政資金的投入力度。在新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)，確保政府財(cái)政預(yù)算及時(shí)足額撥付到位，杜絕預(yù)算和執(zhí)行兩套賬的做法。另外可以吸引金融機(jī)構(gòu)、愛(ài)心企業(yè)以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功人士等社會(huì)力量積極參與新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立多元化的籌資機(jī)制。建立健全農(nóng)民參與新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，讓農(nóng)民以勞務(wù)獲酬等方式參與建設(shè)，建立農(nóng)民參與建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，如多籌資多補(bǔ)、先開(kāi)工先補(bǔ)、以獎(jiǎng)勵(lì)代補(bǔ)等方式。

（3）提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和功能。按照基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、服務(wù)設(shè)施社區(qū)化的要求，實(shí)施以中心村和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升工程，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平。中心村之間及中心村與中心鎮(zhèn)之間，要全面實(shí)現(xiàn)等級(jí)公路連接，量力而行地鋪設(shè)柏油路，杜絕或者減少修建水泥路的做法；中心鎮(zhèn)和大部分中心村都要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水。

（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理。把城市污染防治和農(nóng)村污染防治結(jié)合起來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)整治；統(tǒng)籌布局污水處理廠、垃圾處理廠等環(huán)境設(shè)施。中心鎮(zhèn)都要建設(shè)污水處理廠或連接縣（市）駐地污水處理廠的污水輸送設(shè)施，有條件的應(yīng)建設(shè)適度規(guī)模的垃圾處理廠。農(nóng)村污水主要實(shí)行村收集、鎮(zhèn)處理；農(nóng)村垃圾主要實(shí)行村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、縣處理。中心村都要建設(shè)垃圾臨時(shí)存儲(chǔ)設(shè)施和連接城鎮(zhèn)污水處理廠的污水輸送設(shè)施。推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)集中，解決農(nóng)村工業(yè)分散布局、無(wú)序排污的問(wèn)題。統(tǒng)一城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)政策，禁止高污染、高能耗等不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的項(xiàng)目到農(nóng)村建設(shè)，特別要杜絕城市重污染企業(yè)、項(xiàng)目、廢水和垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。畜禽養(yǎng)殖企業(yè)要遠(yuǎn)離城市、村鎮(zhèn)駐地和飲用水源地，所產(chǎn)生糞便等污染物要進(jìn)行無(wú)害化處理。

6. 結(jié)語(yǔ)

山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理不同步、不均衡本質(zhì)上是我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。解決和突破這一矛盾的根本出路應(yīng)是在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上走農(nóng)村城市化道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和人民生活水平。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙洪才.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村市政公用設(shè)施建設(shè).《城市發(fā)展研究》，2010，5.

[2] 鮑小龍.充分發(fā)揮市政公用設(shè)施作用，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè).《城市建設(shè)》，2010，21.

[3] 項(xiàng)英輝，劉亞臣.我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資情況對(duì)比分析.《建筑經(jīng)濟(jì)》，2012，1.

[4] 楊炎俊，張國(guó)海.新農(nóng)村建設(shè)要重視和發(fā)揮市政公用設(shè)施的作用.《城鄉(xiāng)建設(shè)》，2008，10.

[文章編號(hào)]1619-2737（2018）03-12-729