周益瑩（西北政法大學政治與公共管理學院，陜西 西安 710122）

在經(jīng)濟學領域，一個愿意并且能夠為報酬工作但尚未找到工作的人被認為是失業(yè)者。在由農(nóng)業(yè)社會轉化到工業(yè)社會中，失業(yè)現(xiàn)象不可避免，其所引起的一系列問題對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。2014年，習近平總書記首先提出中國經(jīng)濟已進入新的經(jīng)濟正常水平。經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟增長放緩，必然會使一些不能適應經(jīng)濟結構轉型，不符合社會發(fā)展要求的人成為失業(yè)大軍的一員。失業(yè)問題日益突出，也加劇了就業(yè)形勢的嚴峻性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和相關法律政策的調(diào)整，1999年的《失業(yè)保險條例》不能完全滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

自1986年中國建立失業(yè)保險制度以來，在制度建設和立法方面都有了很大的改進。與國企改革同步，昆明市結合本地實際，也在80年代初步建立起了自己的失業(yè)保險制度，發(fā)展至今經(jīng)過數(shù)次改革，保障被保險人的基本生活，但在促進就業(yè)方面，政策實際落實過程中由于制度設計不合理、信息反饋滯后、失業(yè)保險機構建設不健全、基金監(jiān)督機制不完善等原因，仍存在很多問題。例如，昆明市的被保險人在領取失業(yè)保險金期間也可以申請工作介紹補貼，提高職業(yè)技能補貼和啟動補貼。需要大量的經(jīng)濟支持，但城市的失業(yè)保險基金主要用于保護失業(yè)人員的基本生活，每年都有巨額的資金余額。昆明失業(yè)保險的運作實際上是全國失業(yè)保險的一個縮影。因此，本文以昆明市為例，通過分析城市失業(yè)保險制度的發(fā)展和運行狀況，失業(yè)和再就業(yè)狀況，進行較多的數(shù)據(jù)和圖表比較，考慮到失業(yè)保險制度在多大程度上促進了再就業(yè)職能，分析了現(xiàn)階段存在的問題，并提出了相應的建議和解決方案。從而緩解社會矛盾，促進中國失業(yè)保險制度的不斷發(fā)展和完善。

一、失業(yè)保險制度與再就業(yè)的關系

失業(yè)保險是國家通過立法實施立法的制度，社會集中精力建立資金，在一定時期內(nèi)為失業(yè)者提供物質(zhì)援助和再就業(yè)服務。它是中國社會保險制度的重要組成部分，也是中國積極就業(yè)政策的重要組成部分。再就業(yè)是指在就業(yè)后失業(yè)的一群人的再就業(yè)， 并且已經(jīng)與公司建立了這部分勞動關系的再就業(yè)。

失業(yè)保險與再就業(yè)關系的研究發(fā)端于西方古典政治經(jīng)濟學派理論，但由于多種原因，在20世紀中后期市場經(jīng)濟發(fā)展及石油危機爆發(fā)后，各國失業(yè)保險的研究才日漸完善。

（一）再就業(yè)對失業(yè)保險運行的影響

1.再就業(yè)情況決定了失業(yè)保險的框架構建

如果就業(yè)壓力不大，那么設計失業(yè)保險時就會偏向于降低失業(yè)保險基金支出結構中保生活支出的比例，促進與預防失業(yè)的支出應該占較重比例；如果失業(yè)問題嚴重，就可能不會設計特別低的失業(yè)保險費率，基金支出中可能保生活的投入比較大，在后期，逐步改變生活費用比例，增加就業(yè)和防止失業(yè)的投入。

2.再就業(yè)環(huán)境影響失業(yè)保險制度的實施

隨著就業(yè)人數(shù)的增加，失業(yè)保險的范圍逐步擴大，失業(yè)保險基金的來源也在擴大，相對穩(wěn)定可靠，支持能力有所提高；相反，隨著就業(yè)人數(shù)的減少，將影響失業(yè)保險的覆蓋范圍，基金收入，基金支出，支付水平和時間。

（二）失業(yè)保險制度對再就業(yè)的影響

當前，國內(nèi)外學者都承認失業(yè)保險對再就業(yè)具有雙重影響，只是側重點各有不同。Mortensen求職模式是國外未來研究的理論基礎之一，是第一個討論失業(yè)保險對再就業(yè)的正面和負面影響的模型：首先具有“抑制效應”，失業(yè)初期由于失業(yè)保險介入，失業(yè)成本降低，失業(yè)人員工作搜尋意愿降低，獲得工作機會和接受面臨工作的工資水平的可能性減少，最終導致再就業(yè)率降低；其次具有“促進效應”，在待遇即將到期或失業(yè)保險金即將耗盡階段，失業(yè)成本增加甚至嚴重影響失業(yè)人員基本生活，尋找工作的意愿有所增加，再就業(yè)率顯著提高。一些國內(nèi)學者已經(jīng)證實了失業(yè)保險基金在線性協(xié)整和面板協(xié)整的短期抑制和長期促進再就業(yè)中的作用。一些學者也利用生存理論證實失業(yè)保險的存在確實降低了失業(yè)保險求職的積極性。因此，還有必要確定適當?shù)氖I(yè)保險金支付期限。與西方相比，更多的中國學者關注失業(yè)保險對再就業(yè)的積極影響。

1.積極作用

首先，失業(yè)保險制度保持了失業(yè)者最基本的生活水平，為再就業(yè)提供了緩沖時間;其次通過確定合適的保險金待遇標準和發(fā)放期限，較為有效防范“失業(yè)陷阱”，激勵失業(yè)者在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)再就業(yè)，在此基礎上加大促進再就業(yè)基金支出，提供更多的轉崗培訓和再就業(yè)培訓機會，增強了失業(yè)者再就業(yè)技能，從根本上提高勞動者的就業(yè)競爭力，最終能夠降低社會整體失業(yè)率，從而促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，利于維護社會穩(wěn)定與和諧。

2.消極作用

失業(yè)保險設置不合理，很容易出現(xiàn)“道德風險”問題，包括了主動失業(yè)，隱性就業(yè)和延緩失業(yè)三個問題。失業(yè)保險替代率過低，無法保障失業(yè)人員的基本生活水平，導致大量隱形就業(yè)人員的存在。而失業(yè)保險金給付期限、待遇水平和基金支出結構的不合理，容易導致“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，失業(yè)人員不僅不主動就業(yè)， 延緩失業(yè)時間，有的甚至主動失業(yè)，只為享受高水平、長時間的救濟金。這種“道德風險”問題極大地浪費了社會資源。財政負擔進一步加重，也不利于經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。

綜上分析，由于再就業(yè)狀況決定并影響著失業(yè)保險，反過來失業(yè)保險對再就業(yè)也具有雙重影響，失業(yè)人員再就業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義，必須不斷改進和完善失業(yè)保險制度。

二、昆明市失業(yè)保險制度的發(fā)展及運行現(xiàn)狀

（一）昆明市失業(yè)保險制度的產(chǎn)生及發(fā)展

1986年7月，國務院發(fā)布 《國有企業(yè)失業(yè)保險暫行規(guī)定》 ，昆明市人民政府制定了《昆明市國有企業(yè)失業(yè)保險實施辦法》 ，標志著昆明市待業(yè)保險工作的正式開展。1998年，昆明在《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例》 中實施了新措施，增加了個人繳費項目。2006年云南失業(yè)保險條例繼續(xù)擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍。失業(yè)的個體工商戶，靈活的員工和其他雇員也包括在失業(yè)保險中。2011年，昆明市根據(jù)《社會保險法》發(fā)布了《關于印發(fā)‘昆明市失業(yè)保險人員參加職工基本醫(yī)療保險實施辦法’》的通知，詳細規(guī)定了員工參加基本醫(yī)療保險的條件和程序。2011年后，昆明市相關部門根據(jù)不同經(jīng)濟環(huán)境，響應國家政策，出臺各項文件，加快經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，通過失業(yè)保險積極擴大就業(yè)，促進就業(yè)發(fā)展。

（二）昆明市失業(yè)保險制度運行現(xiàn)狀

自1986年昆明市建立失業(yè)保險制度以來，執(zhí)行1999年《失業(yè)保險條例》， 2010年《社會保險法》 和《社會保險費征收暫行條例》的有關規(guī)定，通過不斷實踐和努力，形成了一套較為完善的涵蓋基金征繳給付、實施管理與監(jiān)督的失業(yè)保險機制，較為有效地幫助失業(yè)人群了保障基本生活，促進就業(yè)，較好地發(fā)揮了失業(yè)保險“減震器”巨大作用。

目前，昆明市失業(yè)保險的覆蓋范圍是國家機關和勞動合同的工人、社會團體及其專職人員、企業(yè)和事業(yè)單位及其員工、私營非企業(yè)單位及其員工和個體工商戶與雇員及其雇員。2007年通過《昆明市就業(yè)靈活就業(yè)失業(yè)保險實施辦法》后，開展了失業(yè)個體工商戶，靈活員工和其他職工參加失業(yè)保險的試點工作。通過逐步擴開，又進一步擴大了人員覆蓋范圍。

在失業(yè)保險費率方面，昆明市人民政府辦公廳發(fā)布了 《昆明市供給側結構改革實施細則》 ，規(guī)定從2017年1月1日到2018年4月30日，2015年和2016年失業(yè)保險總費率將降低1.5個百分點的基礎上， 再次將繳費費率由1.5%下調(diào)為1%。其中，雇主的繳費率從1%降至0.7%，個人繳費率從0.5%降至0.3%，進一步降低了企業(yè)成本，增強了企業(yè)的活力。

領取失業(yè)保險金的期限根據(jù)失業(yè)前失業(yè)人員的累計全額支付時間計算。同時，昆明市失業(yè)人員還可以在領取失業(yè)保險金期間申請醫(yī)療補助，產(chǎn)假補助，創(chuàng)業(yè)補貼等。

縱觀近幾年政府工作報告中，全市經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，結構調(diào)整加快，增長勢頭發(fā)生變化，給就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，因此昆明市政府重點強調(diào)以“失業(yè)保險”支持“大力推進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”作為指導方針，將在新形勢下解決失業(yè)保險制度的探索，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)工作。截至2017年，在五年內(nèi)，該市已實現(xiàn)新增城市就業(yè)59.53萬人，城市失業(yè)人口175，500人。就業(yè)困難人口就業(yè)人數(shù)為132，000人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終控制在4%以內(nèi)。

以下是當前昆明市失業(yè)、就業(yè)狀況的部分數(shù)據(jù)：

1.城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與失業(yè)保險參保人數(shù)

圖 1 近8年昆明市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與失業(yè)保險參保人數(shù)

由圖 1可看出，2012年至2016年間昆明市的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變動基本呈緩慢上升趨勢，雖有波動但幅度不大，5年內(nèi)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高為3.11%，最低為2.34%，都處于5%以下，都屬于理論上的就業(yè)寬松狀態(tài)，且以2012年為基準，失業(yè)保險的參保人數(shù)分別為82.27萬人、87.97萬人、89.67萬人、92.53萬人、96.82萬人，也呈逐年遞增的趨勢。這表現(xiàn)了昆明市失業(yè)保險覆蓋范圍不斷擴大。

2.失業(yè)保險基金收入、支出與累計結余情況

表1 近8年昆明市失業(yè)保險基金收入、結余與累計結余情況

3.部分失業(yè)人員再就業(yè)狀況

表2 近8年昆明市部分失業(yè)人員再就業(yè)情況

三、昆明市失業(yè)保險制度促進再就業(yè)存在的問題及原因分析

與國企改革同步，昆明市結合本地實際，也在80年代初步建立起了自己的失業(yè)保險制度，發(fā)展至今，雖經(jīng)歷過數(shù)次改革，為參保的失業(yè)人員保障了基本生活，但在促進就業(yè)方面，政策實際落實過程中，由于制度設計不合理、失業(yè)保險機構建設不健全、基金支出結構不合理等原因仍存在很多問題。

（一）非城鎮(zhèn)職工參保人員參加失業(yè)保險的規(guī)定、程序不合理

近年來，昆明參加失業(yè)保險的人數(shù)不斷增加，覆蓋人數(shù)也有所增加。2007年，國家機關和與他們建立勞動合同關系的工人還包括失業(yè)的個體工商戶，靈活的雇員和其他雇員參與失業(yè)保險， 建立了越來越完善的維護社會保障“保護網(wǎng)”。但在實行過程中也出現(xiàn)了一些問題，以農(nóng)民合同制工人為例，昆明市地處西南經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)，有大量的農(nóng)民工和就業(yè)困難的人。但由于其“非城市”的身份受到排擠、歧視，加上學歷低、知識少等原因，移民工人面臨更嚴重的失業(yè)風險，他們抵御失業(yè)風險的能力更加脆弱。根據(jù)“失業(yè)保險條例”，農(nóng)民工合同工可以參加失業(yè)保險，但不需支付失業(yè)保險費。當符合“條例”的要求時，可以一次性支付生活津貼。其中農(nóng)民合同制工人由于應履行的義務與能獲得的權利并不對等，一次性生活補助費實際上并不能滿足其基本生活需要， 對其再就業(yè)的幫助不大。這實際上反應了現(xiàn)行失業(yè)保險的規(guī)定、程序對這樣的失業(yè)高危群體的重視程度不夠， 雖然把這些人群劃入了失業(yè)保險范圍，但沒有考慮到物價指數(shù)、參保人員素質(zhì)等客觀因素對制度功能發(fā)揮的影響。然而，截止2015年，云南省仍有超過500萬的農(nóng)村富余勞動力需要在幾年內(nèi)實現(xiàn)轉移就業(yè)、越來越多的靈活就業(yè)人員有參加社保的需求， 但當前失業(yè)保險顯然無法較好的解決這個問題。

（二）失業(yè)保險基金結余過多，支出結構不合理

表3 近7年昆明市失業(yè)保險基金當年結余率與累計結余率

從表 3可以看出，昆明市失業(yè)保險基金累計余額處于持續(xù)上升狀態(tài)。2010年至2016年，全市失業(yè)保險基金累計余額由14.09億元迅速增加至46.56億元。失業(yè)保險基金累計結余上漲幅度分別為11.12%、35.13%、33.21% 、30.57%、20.28%、8.7%、9.29%。 與2010年和2016年失業(yè)保險基金累計結余相比，約為32億元，比6年增加了3倍，年均增幅超過5億元。2016年，昆明失業(yè)保險基金支出6.3億元，累計余額46.56億元，余額為支出的7.39倍。在沒有基金收入的情況，可給付近88個月之久。這對于實施現(xiàn)收現(xiàn)付制度，奉行收支平衡、略有結余的失業(yè)保險來說，無疑是不正常的。

圖 2 2010-2012年昆明市各項失業(yè)保險待遇支出情況

從基金支出結構來看，2010年至2012年，昆明的失業(yè)保險金支出分別占45%，66%和55%。而促進就業(yè)方面占比分別為44%、1%、1%，預防失業(yè)方面占比分別為29%、2%、1%。失業(yè)保險基金支出仍主要用于支付失業(yè)保險金，而促進就業(yè)和防止失業(yè)的支出仍然很小，促進勞動力再就業(yè)的作用仍然不足。

然而，結合失業(yè)保險基金資產(chǎn)負債表和基金支出結構圖，可以看出，具有充分累積余額的巨額失業(yè)保險基金具有支付促進和防止失業(yè)的能力。但是，由于基金支出不合理，失業(yè)保險基金無法充分發(fā)揮其作用。

表4 2010-1016年昆明市失業(yè)保險基金收入、支出情況

由上表 4可看出，2010至2013年昆明市失業(yè)保險基金收入快速、穩(wěn)定增長，2014-2015年增速逐漸變緩，而基金支出在2010至2016年間，雖在增長但速度緩慢，呈波動緩慢增長趨勢。因此，可以分析失業(yè)保險基金增長過快，支出增長速度放緩，這是失業(yè)保險基金過度平衡的主要原因。

（三）失業(yè)保險與再就業(yè)機制不健全

通過大量數(shù)據(jù)分析后，發(fā)現(xiàn)當前昆明市失業(yè)保險與再就業(yè)培訓、介紹中心仍缺少一個信息、制度的“連接點”。合格失業(yè)人員，由于缺乏聯(lián)動建設，再就業(yè)機制無法根據(jù)失業(yè)人員的異質(zhì)性進行有針對性的技能培訓、無法為其選擇真正適合本人的職業(yè)。另外昆明市確實投入了大量資金鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，但對其的宣傳力度仍需加強。

市內(nèi)當前規(guī)定的失業(yè)保險金領取期限設置也不合理，最長可領取24個月，這遠遠超過了現(xiàn)在國際上的通常為12個月的最長期限。長期領取保險福利使失業(yè)人士往往對公益性工作和臨時工作不感興趣，除非有更高的收入和穩(wěn)定的工作， 否則寧可等待，這就助長了“失業(yè)陷阱”，導致失業(yè)保險制度不能用于促進再就業(yè)。

四、完善失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的建議和對策

（一）簡化申報失業(yè)保險的程序，提高保險金、補助給付標準

嚴格申報失業(yè)保險條件，但對符合報告條件的失業(yè)人員，有必要通過政策文件進一步規(guī)定。相關機構應簡化申請材料和程序，簡化流程。另外，失業(yè)保險經(jīng)辦機構也應根據(jù)失業(yè)人員有個體差異性的文化、基本生活水平等實際客觀因素，適當有選擇性地、階段性地實行分地區(qū)的或分職業(yè)的有變化的保險金、補助標準制，這將有助于落實失業(yè)保險的功能，保證非城鎮(zhèn)職工失業(yè)人員的特殊利益。

（二）確定合適的失業(yè)保險費率標準，調(diào)整基金支出結構

之前已經(jīng)說過，昆明市失業(yè)保險的運行狀況實質(zhì)上是全國失業(yè)保險的一個縮影，所以失業(yè)保險基金累計結余量巨大是全國性的問題。為了解決這個問題，我們首先要確定適當?shù)氖I(yè)保險費率標準。在降低支付率的同時，擴大失業(yè)保險覆蓋面，增加失業(yè)保險資金支出，做好監(jiān)督管理工作。其次，還必須調(diào)整失業(yè)保險基金的支出結構，擴大基金支出項目的范圍，促進就業(yè)。這樣除了增加就業(yè)，如就業(yè)指導和技能培訓，還可以鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員。失業(yè)保險基金還應對符合條件的失業(yè)人員的自主創(chuàng)業(yè)、在就業(yè)困難地區(qū)創(chuàng)業(yè)等方式創(chuàng)業(yè)的，增加資金投入力度，給予稅收優(yōu)惠，堅持以鼓勵創(chuàng)業(yè)的形式帶動就業(yè)。從過去的簡單生活保障到促進失業(yè)者的再就業(yè)，從被動保險到積極就業(yè)保障。最后，失業(yè)保險相關部門也應該加大職業(yè)教育宣傳。

（三）構建失業(yè)保險與再就業(yè)聯(lián)動機制

建立失業(yè)保險與就業(yè)促進的聯(lián)動機制，與勞動保障，民政，財政等部門密切配合。發(fā)揮社區(qū)、街道勞動機構的作用，這是構建兩者聯(lián)動機制工作的核心。搞好失業(yè)登記和再就業(yè)服務；抓好失業(yè)人員轉移就業(yè)崗位和自救工作，根據(jù)市場需求和失業(yè)人員的意愿，組織轉崗工作培訓。建立失業(yè)人員再就業(yè)基礎，為新的或共同失業(yè)的再就業(yè)基地提供再就業(yè)退稅扶持政策。另外，也要充分利用廣播，電視，報刊等媒體。充分調(diào)動社會各方面力量，營造創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)和幸福的良好環(huán)境，提升失業(yè)者的積極性和主動性。特別對于農(nóng)民工、就業(yè)困難人員等弱勢群體，更應該為其提供政策解釋、辦理業(yè)務指導等便利。