上海司法改革成效評估的實證研究重大課題組

內(nèi)容摘要：從上海司法改革三年整體性評價而言，上海司法改革經(jīng)過三年的先行先試和攻堅克難，已取得了一系列的突出成就，在整體推進的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了重點突破，在開拓性基礎(chǔ)上確保了試點進程張馳有度，在基于中央底線的基礎(chǔ)上拓展了地方司法改革能動空間，在維護各方利益的基礎(chǔ)上融入了地方治理共識的司法環(huán)境構(gòu)建。取得上述成績的內(nèi)在邏輯是，該輪的司法體制改革是在中央的統(tǒng)一部署下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、當(dāng)前與長遠的關(guān)系，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下級司法機關(guān)、司法機關(guān)與其他政法部門之間的關(guān)系，以外部的司法體制結(jié)構(gòu)改革、內(nèi)部的運行機制完善和司法的主體能力建設(shè)為三條主線，避免全局性缺失，以“一盤棋”的思路凝聚各方資源和力量積極而穩(wěn)健推進。當(dāng)然，上海司法改革試點不是短期內(nèi)一蹴而就，也遭遇到了許多亟待進一步集中攻堅和逐步探索的難點，甚至還存在不少在改革深度、力度上比較難以跨越的障礙。所以，仍然要深入分析被中央肯定的上海樣本方案在可復(fù)制、可推廣以及即將推動的綜合性配套試驗區(qū)過程中的關(guān)鍵議題?；诖?，提出上海司改不斷完善的空間以及在相當(dāng)程度上具有可復(fù)制性的規(guī)劃方案。

關(guān)鍵詞：司法改革 法院 檢察院 司改成效

2014年9月1日，基于上海市司法改革試點的工作方案已經(jīng)得到了中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)，首批試點中作為唯一直轄市的上海司改拉開了序幕。作為至今仍是唯一被中央肯定的中國司改樣板，上海司法改革以“影響司法公正”“制約司法能力”的主要問題為邏輯出發(fā)點，圍繞破解現(xiàn)實中的體制性和保障性難題，采取先易后難的方式漸次穩(wěn)步推進。因此，評估上海樣本更適宜以“階段性目標(biāo)”而非“定在性目標(biāo)”為標(biāo)準(zhǔn)，將上海落實推動司法改革三年以來的價值立場、基本思路、機構(gòu)變化、配套制度、資源配置、角色分工等核心要素，體系化構(gòu)建成一個比較完整的結(jié)構(gòu)，基于對司法規(guī)律的認(rèn)知，進行客觀為主、主觀為輔的評估，為進一步后續(xù)改革規(guī)劃和建議提供堅實基礎(chǔ)。

五、上海司法改革的總體評價

（一）第一階段上海司法改革的要點評估

根據(jù)中央頂層設(shè)計，司法改革第一階段覆蓋四大任務(wù)：推動司法人員分類管理和員額制、實行省以下司法機關(guān)人財物統(tǒng)一管理、健全司法人員職業(yè)保障制度、完善司法責(zé)任制。上海高度重視四項改革的全面統(tǒng)籌和系統(tǒng)推進，同時也結(jié)合上海工作實際與改革難易程度有所側(cè)重。

1.司法人員分類管理和員額制改革全部完成。該項改革居于基礎(chǔ)性地位，上海司法改革的最早員額改革試點方案采取了擴大意義上的“以編定額”，即以政法編和文員編之和為計算基數(shù)（這與全國其他省份只以政法編為計算基數(shù)有所差別）。其規(guī)定了在五年的改革過渡期內(nèi)，所有人員按照入額法官和檢察官、法官助理和檢察官助理、其他司法行政人員的33%、52%、15%的配比進行分類管理，目標(biāo)是把85%左右的司法人力資源投放到辦案業(yè)務(wù)一線，實現(xiàn)了職權(quán)合理分工與有效配置。

2.司法權(quán)運行機制和司法責(zé)任制改革全方位推進。該輪司法改革的兩大目標(biāo)之一是“去行政化”，集中體現(xiàn)為司法職權(quán)的優(yōu)化配置、權(quán)限劃分和追究責(zé)任等運作機制的改革。①上海方案推動了審判權(quán)運行機制上“讓審者裁判、讓判者負(fù)責(zé)”的改革，削減了院長和庭長的行政性權(quán)力，加大了專業(yè)活動的權(quán)重；重新定位審委會，矯正“多頭處理一案”“集體會議審判”之類的弊端；改變超越制度的監(jiān)督機制，明確審判權(quán)之間的相克性。當(dāng)然，司法責(zé)任制要求法官對審理的案件從頭到尾進行審判，可能又會削弱司法監(jiān)督而滋生腐敗。因此，上海方案堅持了責(zé)任的謙抑性和比例性原則，畢竟過分強調(diào)責(zé)任與過分給予權(quán)力的后果是相同的。②上海檢察機關(guān)的改革成就在于針對自身崗位種類多、差異性大的特點，為不同級別、不同崗位設(shè)定了權(quán)力清單和崗位說明；構(gòu)建起獨任檢察官、檢察官辦案組兩種辦案組織形式，探索“扁平化”的內(nèi)部機構(gòu)大部制改革，明確了決定權(quán)、審核權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)的職權(quán)定位和責(zé)任歸屬；落實檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約機制。同時，又在推動檢務(wù)公開，規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，以及在推進人民監(jiān)督員制度上，〔1 〕重點著力且取得了一系列成果。

3.薪酬增長和省以下司法機關(guān)人財物統(tǒng)管改革到位。區(qū)別與以往的改革，此次司法改革的最大特點在于“系統(tǒng)集成性”，就是強調(diào)主體改革與配套改革同步推進。上海在試點中深刻認(rèn)識此次司法改革的全局性，在市委領(lǐng)導(dǎo)下高度強化部門之間協(xié)同配合，改革效果顯著。①作為各方關(guān)注焦點的薪改增幅全部落實到位。作為配套改革的重點，上海經(jīng)過反復(fù)討論和報請中央批準(zhǔn)，已建立起與司法人員分類管理相銜接的薪酬制度，員額制入額人員、法官和檢察官助理、司法行政人員的薪酬同比平均上浮50%、20%、10%，目前三類人員的薪改增幅已落實下發(fā)到位。②為了解決“去地方化”，上海堅決落實省級以下司法機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。在“人”方面，形成了全市法官、檢察官“統(tǒng)一提名、分級任免”的省級統(tǒng)籌局面，以司法改革單位決策和學(xué)者兩種成員來源類型，成立了法官、檢察官遴選（懲戒）委員會，首聘15名委員，包括7位專門委員和8名專家委員，〔2 〕在上海市高級法院、市檢察院設(shè)立辦公室，主要職能包括遴選、擇優(yōu)選升和對嚴(yán)重違紀(jì)懲戒。

（二）第二階段上海司法改革的要點評估

第一階段的上述四大任務(wù)落實完成后，目前上海司法改革已順利進入第二階段。要點在于跨行政區(qū)劃的司法機構(gòu)調(diào)整、推動審執(zhí)分離體制改革、強化司法的人權(quán)保障制度以及深化多元化糾紛解決機制。

1.多頭試點司法與行政轄區(qū)相分離的機構(gòu)性改革穩(wěn)步推進。推動“兩個轄區(qū)”的分離，是擺脫司法地方化的要點之一。在改革的第一階段，上海就已經(jīng)開始該項結(jié)構(gòu)化改革：根據(jù)跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置框架，依托上海鐵路運輸中級人民法院，2014年12月28日，上海設(shè)立了上海市第三中級人民法院，與上海知識產(chǎn)權(quán)法院合署辦公，負(fù)責(zé)審理案件的范圍包括：以市級政府為被告的一審行政案件、以市級行政機關(guān)為上訴人和被上訴人的二審行政案件、市檢察院三分院提起公訴的案件、由上級法院指定管轄的其他案件；而經(jīng)中央批準(zhǔn)重新組建設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，依法審理知識產(chǎn)權(quán)民事、行政案件。接下來在改革的第二階段，上海又把要點放在了跨行政區(qū)劃法院的“集中管轄”，尤其是在2016年把四個基層試點法院的行政庭“整建制”統(tǒng)一收編到上海鐵路運輸法院，以及把破產(chǎn)、公司清算、環(huán)境和生態(tài)、食藥監(jiān)督及覆蓋了鐵路、航空、水路、城市軌交等在內(nèi)的大交通運輸類案件，也都統(tǒng)一集中交給該院管轄，充分激活了原來鐵路運輸法院在“涉鐵”案件中的跨區(qū)域性、流動性所累積的辦案經(jīng)驗優(yōu)勢，讓該院在循序漸進地過渡和轉(zhuǎn)型中走向新型的專門法院，為進一步探索最純正意義上“擺脫司法地方化”的跨行政區(qū)劃法院設(shè)立奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.民事執(zhí)法的審執(zhí)分離改革的初步探索采取了深化內(nèi)分的模式。黨的十八屆四中全會決定明確提出了“推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。不過，到底采取“徹底外分”還是“深化內(nèi)分”仍然爭議不絕。毫無疑問，徹底外分當(dāng)然符合審執(zhí)分離的宗旨，并且可以使法院專司審判職能，但現(xiàn)階段徹底外分的代價太大、條件不成熟。正是在選擇審執(zhí)分離的模式時需要考慮這些現(xiàn)實問題，上海司法改革審慎采取了“深化內(nèi)分”的改革模式，只是把執(zhí)行裁判權(quán)從執(zhí)行機構(gòu)中分離出來，單獨設(shè)立“執(zhí)行裁判庭”。這一方案既肯定了以往法院執(zhí)行機構(gòu)在內(nèi)部分設(shè)執(zhí)行審查庭、執(zhí)行實施庭的改革成就，又抓住了審執(zhí)分離以破解以往審執(zhí)合一的弊端：法院職能不能有效發(fā)揮，以及法院裁判無法有效執(zhí)行?？梢哉f，目前上海的“深化內(nèi)分”的審執(zhí)分離方案強調(diào)的正是以解決上述弊端為核心，尤其是以“執(zhí)行難”為問題導(dǎo)向，同時又不會降低執(zhí)行效率，效果明顯。〔3 〕

3.以強化人權(quán)司法保障落實修訂后的刑事訴訟法和防范冤假錯案。一方面，上海法院、檢察院以推動審判公開、檢務(wù)公開、裁判文書公開等為契機，提出了“公開是原則、不公開是例外”的原則，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得近年來的上海司法透明度指數(shù)位于全國前列?！? 〕同時，司法過程的改革除了一以貫之堅守以往的疑罪從無、罪刑法定、非法證據(jù)排除等規(guī)定之外，更加突出了被告人、辯護人在取證來源、方法、主體合法性調(diào)查的配套性機制建設(shè)，重點下力氣杜絕那些會嚴(yán)重影響司法公信力的刑事冤假錯案的發(fā)生。另外，根據(jù)全國人大及最高法院的授權(quán)，上海法院的刑事速裁試點效果總體良好，試點以來超過九成的速裁案件能在10個月內(nèi)審結(jié)，當(dāng)庭審判率高達99%以上，一審服判息訴率也達到近96%。另一方面，上海法院、檢察院在依法保障被告人權(quán)利上，充分保護被告人獲得辯護的權(quán)利，落實法定的指定辯護和法律援助力度，基本實現(xiàn)了對可能判處三年以上有期徒刑的案件辯護全覆蓋；檢察機關(guān)的貪瀆部門在訊問全過程做到實施不間斷的同步錄音錄像；刑事申訴的復(fù)查制度也在逐步走向完善。而在依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利上，檢察機關(guān)增設(shè)了閱卷室以及探索開通網(wǎng)上閱卷方式，并且在審查搜捕聽取意見、附條件不起訴聽證、取保候?qū)徍筒黄鹪V宣告、知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利義務(wù)告知示范文本、抗訴和提抗文本的評查上都有所創(chuàng)新。

4.以推動多元化糾紛解決機制和加強訴調(diào)對接、小額訴訟落實新民事訴訟法。早在中共中央、國務(wù)院“兩辦”下發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》后，上海法院就及時出臺了地方版的多元化糾紛解決機制改革意見，把調(diào)解放在前所未有的位置上，尤其在訴調(diào)對接機制上有所突破。比如，主張調(diào)審適當(dāng)分離、建立特邀調(diào)解組織，設(shè)立委派和委托調(diào)解程序，而且加強了行政調(diào)解、商事調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等聯(lián)動機制，還在民商事糾紛中立評估機制、無異議調(diào)解方案認(rèn)可機制、民事小額訴訟調(diào)解前置、無爭議事實記載等機制中，先行先試進行了突破性“探索”，效果顯著。

（三）上海司法改革三年的整體性評價

不同于以往司法改革以技術(shù)性、形式性、程序性為特點的“機制性”改革，作為首批試點的上?！绑w制性”司改經(jīng)過三年的先行先試和攻堅克難，已取得了一系列的突出成就，既做到了在確保司改不犯顛覆性錯誤的基礎(chǔ)上，不唯經(jīng)驗與權(quán)威，不偏聽與偏信，不盲從與跟風(fēng)，又避免了以往機制性改革隨意性大、偶然性強、配套性缺位等問題，以“建構(gòu)與試錯結(jié)合”為出發(fā)點，前期改革經(jīng)驗得到了外部高度評價，解決和突破了不少關(guān)系全盤成敗的難題。

1.改革基于整體性推進，實現(xiàn)了重點上的突破。上海司法改革立足于地方經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，全面推進過程中的亮點包括：對地方治理波及效應(yīng)、法官檢察官員額制、法官檢察官選任問題、遴選委員會運行機制、人財物省內(nèi)統(tǒng)管框架、推動司法預(yù)算獨立、兩區(qū)適當(dāng)分離以及司法責(zé)任制等，去地方化和去行政化的兩大目標(biāo)初步實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，上海司法改革又在落實司改主要維度的關(guān)鍵議題上不斷有所推進。比如，以編定額與以案定額的有機結(jié)合、員額的動態(tài)管理和退出機制、遴選書面考試效力的延長、遴選委員會的功能適度放大、從高校教師和律師中遴選法官檢察官、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多的入額難題、領(lǐng)導(dǎo)入額后又不真正辦案、審委會和檢委會討論個案比例大幅度降低、取消審判長會議制度、釋放專業(yè)法官會議的決策咨詢功能、主任檢察官制度的探索、上下級法院和檢察院的辦案團隊差異化構(gòu)成、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件留痕和問責(zé)、法官和檢察官助理的合理配比、入額的法官和檢察官與助理之間的職責(zé)分工、執(zhí)行裁定庭的設(shè)立、薪酬上漲的測算基數(shù)和邊界、律師執(zhí)業(yè)權(quán)的更大程度上的保障、司法責(zé)任的容錯和終身問責(zé)、裁判文書說理改革、梳理案管辦與懲戒委員會之間的關(guān)系、檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)大部制改革、預(yù)備或侯補法官機制、法官年均最大辦案量的測算、前瞻性考慮中長遠繼續(xù)減額、法院檢察院的大數(shù)據(jù)與人工智能信息化工程等，改革重點之多、覆蓋面之廣、解決問題之準(zhǔn)、改革力度之大，頗為令人稱道。

2.改革基于開拓性創(chuàng)新而又保證了試點階段的層次推進。結(jié)構(gòu)化司法改革的根本目標(biāo)是為了提高司法公信力，從本質(zhì)上所體現(xiàn)的是司法機關(guān)被認(rèn)可、信賴的力量和效力。上海除了整體和重點推動司法改革，還在構(gòu)建全國唯一法院提出的司法公信力指數(shù)上實現(xiàn)了重大突破。從公正高效的裁判結(jié)果、影響公正的體制和機制障礙、司法人員能力和素質(zhì)、司法透明度和民眾法律信抑等維度，確定了指數(shù)構(gòu)建的對象和指標(biāo)。根據(jù)“關(guān)鍵字段”的設(shè)計通過大數(shù)據(jù)抓取和識別司法信息系統(tǒng)中的去噪音后數(shù)據(jù)，配之權(quán)重和運算方法，得出有數(shù)據(jù)支撐的司法公信力指數(shù)結(jié)果。而在指數(shù)評估的試點階段，上海在指數(shù)設(shè)計上充分考慮數(shù)據(jù)可得性、推廣可行性和權(quán)威可靠性等因素，指數(shù)結(jié)構(gòu)涉及三級61個指標(biāo)。全部是可以較易從現(xiàn)有結(jié)構(gòu)化后的數(shù)據(jù)庫中抓取獲得的，包括審限內(nèi)結(jié)案率、簡易程序適用率、上訴率、抗訴案件維持率、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率、院庭長人均辦案數(shù)、法官與輔助人員配比、當(dāng)庭裁判率、法官直接裁判率、庭審直播數(shù)、公開開庭率、廉政投訴辦結(jié)率、違法違紀(jì)數(shù)等。以上的絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)都可以從上海法院質(zhì)效評估數(shù)據(jù)和司法公開評估數(shù)據(jù)中直接選取，而涉及其他職能部門的，如庭審、文書、案件優(yōu)秀率等，則由上海市高級法院相關(guān)部門分別采集后由研究室匯總，違法違紀(jì)數(shù)由紀(jì)檢監(jiān)察部門提供，體現(xiàn)了司改在公信力指數(shù)構(gòu)建上逐次推進的顯著特征。

3.改革基于中央底線而又拓展了地方司改的能動空間。上海的司法改革牢牢守住了改革底線。比如，員額制設(shè)計絕不因改革而增加一個政法編、入額比例封頂33%又守住當(dāng)下27.6%的入額進度、刑事和行政和解機制試點審慎推行、提出大數(shù)據(jù)的司法績效科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)、估堆量刑與必減主義之上的量刑模式規(guī)范化構(gòu)建、人民陪審員在事實與法律審分離狀況下的探索、立案登記制的困境及堅持不過濾原則的案多克難、濫訴和虛假訴訟等行為的刑法規(guī)制與克制、鼓勵裁判文書說理與審判偏離度分析、破解“執(zhí)行難”的審執(zhí)體制內(nèi)化分離與執(zhí)行裁定庭的設(shè)立等。同時，上海司法改革方案又能做到在不少環(huán)節(jié)上發(fā)揮能動性，為探索改革空間提供了極為有益的經(jīng)驗。

4.改革基于司法環(huán)境構(gòu)建而又融入了地方治理共識?？陀^上這種區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，不可避免地造成了司法發(fā)展的不平衡，所以改革應(yīng)立足于“發(fā)展階段性特征”?！? 〕可以說，上海三年以來的司法改革是依據(jù)了當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實風(fēng)險、社會基礎(chǔ)、資源配置、制度成敗、成本效益和實施條件，評估和甄別不同選項之后所形成的結(jié)果，最為突出的表現(xiàn)就是在對試點短期內(nèi)不斷加劇的“案多人少”難點的有效回應(yīng)。值是關(guān)注的是，上海的司法改革審時度勢，借力訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變、上海市政府2015年1號課題的“行政治理條權(quán)下沉改革”、行業(yè)性糾紛解決機構(gòu)在上海走向監(jiān)管松綁的門檻準(zhǔn)入、中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際慣例接軌及隨之商貿(mào)調(diào)解上位、新建的特邀調(diào)解員和專家調(diào)解員從零散差異向系統(tǒng)整合，以及推動在法院內(nèi)部進一步“扁平化”的審判組織改革，讓法官助理的崗位職能得以進一步釋放，讓入額的法官逐步回歸以審判權(quán)為核心功能等的功能改造，有效地以“區(qū)域司法環(huán)境軟實力的提升”破解“案多人少”困局。

六、上海司法改革的基本邏輯

改革的階段性成果與獲得了面上向好評估的上海司法改革試點樣本，其背后的基本邏輯以及可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗是什么？回應(yīng)這一問題，將會關(guān)系進一步深改的政治定性、法律澄清和功能定位。上海司法改革試點的邏輯是堅持了從不同層級和地區(qū)的司法工作實際出發(fā)，尤其尊重來自基層的改革首創(chuàng)，鼓勵在改革措施、創(chuàng)新突破點上積極探索，分層、分類提出實施方案，不搞“齊步走”、“一刀切”。在此基礎(chǔ)上，又立足于司法改革不僅是要解決上海的問題，還把著力點放在為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，即以試點和成果可否復(fù)制和推廣作為試點成功與否的重要標(biāo)志，取得了很大成就，有些改革取得了歷史性突破，具有里程碑意義。歸納起來，三年以來上海司法改革的內(nèi)在邏輯主要包括以下幾個方面：

（一）改革的系統(tǒng)集成與綜合配套

2017年2月6日，時任中央政法委孟建柱書記對上海司法改革給予高度評價，敲定了上海下一階段應(yīng)推動“綜合配套改革試驗區(qū)”，以系統(tǒng)集成的方式進一步深化司法改革。司法改革的根本目標(biāo)是為了回應(yīng)司法公信力存在的三個悖論：一是案件質(zhì)效趨好與司法公信力趨弱之間的悖反問題。30多年以來的司法進步尤其是源自20世紀(jì)90年代末期在“兩高”范圍內(nèi)的機制性改革，歷經(jīng)四個五年司法改革綱要貫徹實施，已使得中國司法體制和機制的完善取得巨大成就。包括但不限于：法院裁判文書的逐步公開、偵查訊問全過程的錄音錄像、律師辯護權(quán)及其他合法權(quán)益的保障、刑事量刑的規(guī)范化、裁判文書說理、指導(dǎo)性案例分批發(fā)布等，客觀上使得案件質(zhì)量的綜合指數(shù)不斷上升?！? 〕但許多裁判合法不合理、刑事冤假錯案平反的偶然性和居高不下的涉訴信訪，客觀上又使得司法公信力趨弱。二是當(dāng)事人維權(quán)意識增強與權(quán)利濫用現(xiàn)象之間的悖反問題?；诮?jīng)濟下行壓力依然很大、法院訴訟收費標(biāo)準(zhǔn)降低、立案審核制改為立案登記制、行政訴訟法的起訴案由大幅度放寬，以及司法審查的標(biāo)準(zhǔn)從合法性走向合理性，當(dāng)事人選擇以訴訟解決糾紛的成本和意愿增強，在相當(dāng)程度上使法院受理案件的數(shù)量不斷攀升。其中，又不可避免地存在比較嚴(yán)重的當(dāng)事人透支司法的功利主義趨向，比如，虛假訴訟、不服從裁判、規(guī)避執(zhí)行、暴力抗法、以信訪謀取不當(dāng)利益等。三是整體客觀評價與局部主觀臆斷之間的悖反問題。

（二）改革立場的非依附性與自主性

上海作為全國三批司法改革的首批試點，何以能成為至今唯一獲得中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)肯定的方案，關(guān)鍵在于在這場全局性、觸動根本利益的體制結(jié)構(gòu)改革過程中，上海司法改革準(zhǔn)確地理解了目前的問題狀況，通過梳理盤點和仔細分析當(dāng)下中國司法改革的變遷規(guī)律和風(fēng)險識別點，抓住改革癥結(jié)點，抱持清晰的改革目標(biāo)，以可貴的改革探索自主性，不依附或屈從于改革必然遭受的各方壓力，圓滿實現(xiàn)了改革前一階段的目標(biāo)。

（三）改革進程的均衡性和適度性

區(qū)別于以往“兩高”主導(dǎo)的司法改革，這一輪包括上海試點在內(nèi)的司法改革最大特點，就是覆蓋鏈條長，涉及范圍廣，觸動利益深，許多改革的舉措都是新中國成立以后前所未有的深改。因此，“改革突進”與“均衡適度”的精準(zhǔn)程序和速度分寸把握，就顯得格外重要。上海作為首批試點，改革力度之大，到位程度之深，已得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度評贊，不少改革舉措值得圈點。其一，面對原來人大任命過的法官、檢察官，因為員額所限或逐次入額的改革步伐而暫時難以入額者，設(shè)立了五年過渡期，其間原來人大任命的未入額法官、檢察官依然可以依法行使職權(quán)，正確處理了改革與法律框架之間的關(guān)系，實現(xiàn)了改革的平穩(wěn)過渡，收益甚好且已被當(dāng)成可復(fù)制的重要經(jīng)驗。其二，正確處理“認(rèn)定”與“考核”入額的關(guān)系，上海的司法改革并非讓實際上已經(jīng)作為辦案骨干的助理審判員、助理檢察員“全體臥倒”重來，而是鼓勵長期堅持在一線業(yè)務(wù)崗位達8年者以“認(rèn)定”入額，相當(dāng)程度上防止了辦案骨干和后備隊伍的流失，同時，又對非一線崗位但有能力者，給予入額機會，且對非一線崗位的不宜從事業(yè)務(wù)者，堅持不占額，尤其領(lǐng)導(dǎo)帶頭，比如，政治部主任、紀(jì)檢組長、研究室主任、案管辦主任等不入額。其三，辦案組織的團隊設(shè)計既考慮優(yōu)化辦案職權(quán)和資源配置的改革目標(biāo)，又已顧及改革之初的實際隊伍建設(shè)情況。

七、上海司法改革的可復(fù)制經(jīng)驗

上海司法改革的定位不僅是要解決上海的問題，而且是把著力點放在為全國司法改革提供可復(fù)制經(jīng)驗。幾年來，上海司法改革在第一、二階段取得了許多階段性成效，不少改革甚至取得了歷史性突破，具有里程碑意義。比如，司法人員分類管理改革、員額制改革、司法人員助理制度改革、司法人員單獨職務(wù)序列及薪酬制改革、司法責(zé)任制改革、全國首個跨行政區(qū)劃法院、檢察院（上海三中院、上海三分檢）和全國首批知識產(chǎn)權(quán)法院（上海知產(chǎn)法院）的建立等，這些改革舉措已獲得中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組、中央政法委和“兩高”的充分肯定。調(diào)研中，受訪者對評估指標(biāo)滿意度之所以較高的原因在于，上海市司法改革工作在市政府、市政協(xié)及社會各界、相關(guān)部門的大力支持下，按照試點先行、于法有據(jù)、先易后難、穩(wěn)步推進的改革思路，有步驟、有重點、有秩序地推動改革，并取得了階段性成效，受訪者在改革中受益，對改革成效給予了充分肯定和支持，因而真心擁護改革，這也是進一步推進改革的原動力。上海市推進司法改革的主要做法如下：

（一）完善法官/檢察官獨立辦案責(zé)任制

以審判權(quán)為中心的訴訟構(gòu)造改革，關(guān)鍵是“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，其實質(zhì)又是以問責(zé)制來倒逼和回歸到應(yīng)然意義上的“合議制”“獨任制”，讓審判主體清晰化，進而可以邊界清晰地問責(zé)。司法責(zé)任制是司法改革之要害所在。上海司法改革以審判權(quán)為中心，建立和完善獨任制、合議庭辦案機制，落實“讓審理者裁判”；以權(quán)責(zé)統(tǒng)一為原則，建立和完善了獨任制、合議庭辦案責(zé)任制，落實“由裁判者負(fù)責(zé)”。在此基礎(chǔ)上，又把“放權(quán)與監(jiān)督結(jié)合起來”，畢竟司法體制和改革的方向是賦予法官和檢察官更大的獨立性和自主性，為了防止濫用裁量權(quán)的事態(tài)，上海司法改革進一步加強了責(zé)任制，以免落入“傳統(tǒng)承包責(zé)任制”的窠臼?；谶@一原理和規(guī)律，上海司法改革以審判和檢察管理權(quán)、審判和檢察監(jiān)督權(quán)為保障，健全和完善了內(nèi)部機構(gòu)之間的監(jiān)督制約機制。通過改革，審判和檢察工作中不同程度存在的審判分離、權(quán)責(zé)不明、請示匯報、層層審批等行政化問題正在得到解決，權(quán)責(zé)統(tǒng)一和清晰的司法權(quán)力運行機制基本建立。改革后全市法院直接由獨任法官、合議庭裁判的案件比例為99.9%，依法提交審委會討論案件的比例極大幅度下降。

（二）落實員額制推進人員分類管理改革

推進人員分類管理改革，實行員額制管理，在司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位。按照33%的員額比例，僅僅上海市法官就有730名法官不能入額。因此，推動該項改革難度極大。上海司法改革嚴(yán)格控制員額使用，以雙向選擇、公開透明、公平公正、考核考試、差額擇優(yōu)為原則，制定了法官和檢察官入額采取“以考核為主、考試為輔、擇優(yōu)確認(rèn)”，助審員入額采取“以考核考試相結(jié)合的方式、擇優(yōu)遴選”的實施辦法，經(jīng)過雙向選擇、業(yè)績能力考核考試、差額遴選等九個程序性步驟，平穩(wěn)完成了人員分類定崗任務(wù)，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

（三）著力破解執(zhí)行難頑癥

2016年3月，為了進一步貫徹黨的十八屆四中全會提出的要求，最高法院明確提出要在2—3年時間基本解決“執(zhí)行難”這一痼疾 〔7 〕。強調(diào)通過大力推進執(zhí)行體制改革，規(guī)范執(zhí)行行為，強化執(zhí)行措施，加強信用懲戒和提高執(zhí)行信息化水平，目標(biāo)在于建立權(quán)威、科學(xué)的無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的退出和恢復(fù)執(zhí)行機制，保證有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件在規(guī)定期限內(nèi)的標(biāo)的金額到位率、實際執(zhí)結(jié)率提高，推動讓“執(zhí)行難”問題得以更好解決。隨后，同年6月2日，上海法院被最高法院確定為基本解決“執(zhí)行難”工作重點推進地區(qū)。顯然，上海司法改革在解決第一階段結(jié)構(gòu)性的四大問題之后，進入司法改革第二階段的重點之一就在于“如何解決執(zhí)行難”。無疑，同樣包括了上海在內(nèi)的全國法院執(zhí)行工作距離民眾的期待要求還有較大差距，仍面臨突出問題。

針對“執(zhí)行難”問題，上海司法機關(guān)提出了破解的總體思路：借助于各種跨區(qū)域執(zhí)行協(xié)作機制、接通全國法院執(zhí)行查控系統(tǒng)、健全司法拘留被執(zhí)行人疏導(dǎo)工作機制、加大失信被執(zhí)人的邊控和限制奢侈消費等有效措施，使被執(zhí)行人抗拒執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行等現(xiàn)象被有效遏制，人民法院選擇性執(zhí)行、拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行、亂執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行的現(xiàn)象逐步消滅，通過嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及令人信服的識別方法，實事求是地把無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件排除在“執(zhí)行難”的案件范疇之外，重點保障有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件絕大部分得到高效和及時執(zhí)行。改革主要包括：

1.構(gòu)建起與相關(guān)機構(gòu)的“點對點”執(zhí)行信息共享與聯(lián)動。繼最高法院與中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于人民法院查詢和人民銀行協(xié)助查詢被執(zhí)行人人民幣銀行結(jié)算賬戶開戶銀行名稱的聯(lián)合通知》后，上海法院與相關(guān)商業(yè)銀行以此為契機，在中國人民銀行上海總部以及上海銀監(jiān)局的支持下，利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源，探索建立了電子化的“點對點”集中查詢機制，即由高院與商業(yè)銀行之間建立信息交互系統(tǒng)。上海市高級人民法院收集各級法院通過內(nèi)網(wǎng)提交的查詢需求后，匯總、打包經(jīng)過技術(shù)處理后，再通過“專線”推送到相關(guān)商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，采取技術(shù)手段從銀行數(shù)據(jù)庫中提取相關(guān)信息后，再通過內(nèi)網(wǎng)分發(fā)給各級法院。案件承辦法官使用該系統(tǒng)足不出戶即可收到需要的信息。改革以來，該項措施迅速拓展到了房地、銀聯(lián)、證券、機場、鐵路等更廣的范圍，同時，又開通了與最高人民法院的“總對總”機制，成為最高人民法院第一批全國“總對總”系統(tǒng)開通的法院之一，極大便利了上海法院對被執(zhí)行人在全國范圍內(nèi)的信息獲取和執(zhí)行力度。借助于這一方式的查詢，降低節(jié)約了法院、銀行等相關(guān)機構(gòu)的查詢或協(xié)助查詢成本，不僅實現(xiàn)了低碳環(huán)保，而且正是借助于這種統(tǒng)一規(guī)范的流程操作，上海法院的查詢工作更趨規(guī)范，相關(guān)機構(gòu)的協(xié)助查詢的工作更趨一致，有助于減少工作差錯和爭議。

2.構(gòu)建起“常規(guī)與專項”“強化與規(guī)范”的執(zhí)行格局。一方面，上海法院既強調(diào)讓執(zhí)行中的“一打三反”走向常態(tài)化，加大以保全促執(zhí)行的力度，暢通被執(zhí)行人及其財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)渠道，尤其提升涉民生執(zhí)行案件的執(zhí)行力度，比如，上?；鶎臃ㄔ旱姆匆?guī)避執(zhí)行多元化舉措；又積極開展破解“執(zhí)行難”的各種專項治理行動，加大對規(guī)避、抗拒執(zhí)行行為和失信被執(zhí)行人的懲治力度，“執(zhí)行難”得到一定程度緩解。另一方面，上海法院既關(guān)注強化執(zhí)行機構(gòu)優(yōu)化建設(shè)，創(chuàng)造性地將以往分散在各承辦人以及院信訪辦等處的來訪處理、咨詢答疑、材料收轉(zhuǎn)、建議投訴等功能收歸一體，實現(xiàn)了執(zhí)行工作受理、督辦一體化，立案、接待一體化，咨詢、答疑一體化，有效整合了本院以及轄區(qū)法院的相關(guān)資源，提高了資源的使用效率，比如，上海市第一中級法院設(shè)立的執(zhí)行事務(wù)中心；又積極探索執(zhí)行的規(guī)范化流程建設(shè)，將案件的執(zhí)行過程分解成執(zhí)行接待、財產(chǎn)查控、研判管理、強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)，由不同的執(zhí)行法官或執(zhí)行組在各自的流程環(huán)節(jié)各司其職，各負(fù)其責(zé)，改變了以往“一人一案”的執(zhí)行模式，消除了案件承辦法官個人自始至終掌握案件執(zhí)行進展及決定執(zhí)行結(jié)果的弊端。

3.根據(jù)中央部署全面和審慎地深化推進執(zhí)行體制的改革。世界上各國的審執(zhí)分離已成為一種普遍模式，其實質(zhì)是將執(zhí)行審查權(quán)（執(zhí)行裁決權(quán)）與執(zhí)行實施權(quán)由不同主體行使。中國正在進行的執(zhí)行體制改革中，法院內(nèi)部審執(zhí)分立已是共識，但是如何進一步優(yōu)化執(zhí)行審查權(quán)與實施權(quán)，更為徹底地實現(xiàn)兩者分離已成為亟需回答的問題。畢竟隨著司法活動的頻繁，在執(zhí)行過程中涉及權(quán)利義務(wù)判斷和分配的情況越來越復(fù)雜，過分追求兩者的徹底分離勢必會影響執(zhí)行效率。目前，上海法院采的是“有限分離”的方式，成本較低，改革幅度也較小，但改革的結(jié)果不一定令人滿意。然而，采取“徹底分離”的方式，又取決于法院對于執(zhí)行改革的的意向，以及司法行政機關(guān)是否作好接收、有能力承擔(dān)并能高效運行的準(zhǔn)備，否則絕不可輕舉妄動。當(dāng)然應(yīng)當(dāng)肯定的是，以往審執(zhí)分離改革已取得成效，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)不斷深度分離，分離的層次逐步提高，兩者的界限不斷分明，執(zhí)行人員、機構(gòu)和程序的獨立色彩越來越濃。但是，更為徹底的外分成本代價很大。因為將執(zhí)行權(quán)從法院分離，涉及三大訴訟法和法院組織法、法官法的重大修改，盡管可以通過制定《強制執(zhí)行法》一步到位解決問題，但立法周期可能長達數(shù)年，這期間執(zhí)行權(quán)從法院分離的合法性問題將難以解決。

（四）加強檢察監(jiān)督和完善預(yù)防犯罪體系

作為改革的執(zhí)行者，上海的地方檢察改革試點不是拋開頂層設(shè)計既定的改革框架搞“面”上的單兵突進，而是更多地著力于通過加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在全面貫徹中央司法改革框架意見的前提下，在完成了前期第一階段的結(jié)構(gòu)性改革后，又進一步對于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在預(yù)防犯罪這一領(lǐng)域內(nèi)尚待完善的重點問題從“點”上深入，為全國深化司法改革積累了經(jīng)驗。

1.在檢察官依法獨立行使檢察權(quán)之上建立起內(nèi)外部監(jiān)督。探索建立符合檢察辦案規(guī)律的辦案組織，它對于實行專業(yè)分工和有效組織辦案都具有十分重大的意義。其實早在司法改革進行之前的2011年，上海檢察機關(guān)就探索了聞名于全國的“主任檢察官制度”。作為一個榮譽和資歷的符號，主任檢察官不僅是資深和優(yōu)秀檢察官的樣板和代表，又是檢察辦案組織的管理和組織者。同時，探索不同部門的責(zé)任制模式，公訴和偵監(jiān)等刑檢部門推行檢察官負(fù)責(zé)制，實行基于主任檢察官辦案組之上的專業(yè)化分工；批捕部門實行專業(yè)化和分片區(qū)的相互結(jié)合，公訴部門則是將金融、知識產(chǎn)權(quán)、職務(wù)犯罪、未成年人犯罪和簡易程序案件等，歸口并入專業(yè)化的辦案組，既解決了專業(yè)分工又保證了辦案量的均衡。在此基礎(chǔ)上，落實檢察官辦案責(zé)任制，打破了原來檢察機關(guān)的傳統(tǒng)管理模式，基于檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，建立起內(nèi)外部的高效監(jiān)督制約機制。

2.聚焦和加強對社會反響強烈、風(fēng)險高發(fā)點的重點監(jiān)督。除了一般預(yù)防性監(jiān)督，上海檢察院還在深化司法改革進程集中對若干重大社會關(guān)注的隱患或風(fēng)險問題予以立體化監(jiān)督。一是面對社會反響強烈問題。比如，面對上海出現(xiàn)大量租用退休職工的醫(yī)保卡，以代配藥為名，套取醫(yī)保藥品及販賣牟利，上海市檢察院二分院向社保機構(gòu)發(fā)出高質(zhì)量檢察建議，提出完善“代配藥”制度，加大對“地下藥品市場”的整治力度。二是面對風(fēng)險高發(fā)點問題。比如，面對上海崇明長興島云等多家海洋裝備企業(yè)，職務(wù)犯罪持續(xù)高發(fā)，崇明檢察機關(guān)為了緩解預(yù)防資源不足的供需矛盾，緊扣行業(yè)特點，采取分批分次預(yù)防，同時建議國企在職務(wù)犯罪多發(fā)的招投標(biāo)、設(shè)備采購、材料驗收、竣工驗收以及工程款支付領(lǐng)域，積極探索引入信息化管理機制。

八、進一步深化上海司法改革的建議

目前上海司法改革正進入第二階段，以下出于探索及研究之需將對這一階段分別指向法院和檢察院改革的新興奮點給予重點評估。對此，有論者指出：“新一輪司法改革既需要頂層設(shè)計，也需要落地生根，既需要解決改革過程中遇到的問題，也需要解決改革后出現(xiàn)的新問題?！?〔8 〕當(dāng)然，上海的司法改革試點絕不是短期內(nèi)一蹴而就。2017年2月6日，時任中共中央政法委書記孟建柱考察上海司改后，提出了下一步上海深化司法改革的三項重點任務(wù)，包括：對上海的司改經(jīng)驗進行總結(jié)，嘗試推動司法改革綜合配套實驗區(qū)、設(shè)計防止刑事冤假錯案的實施機制。歸納起來，下一步上海優(yōu)化司法改革的要點包括：

（一）加強司法改革的系統(tǒng)集成性

1.擴大地方法院、檢察院改革對拉升地方軟實力的輻射力。其中的關(guān)鍵議題在于，改革在擊破原來司法改革依賴于地方保護主義的同時，如果能進一步將地方司改著眼于改善區(qū)域性的司法環(huán)境，同樣也應(yīng)讓地方司法機關(guān)基于不違背中央統(tǒng)一部署和上位法的前提，充分結(jié)合地方實際，推出更為適宜的改革舉措，甚至應(yīng)允許對立法未明之處先行提出指導(dǎo)意見。退一步來說，即使這可能會產(chǎn)生對同一問題在衡量尺度上的程度性區(qū)別，抑或在操作程序的判斷上出現(xiàn)差異性，但只要區(qū)別和差異是透明公開的，反倒還能供應(yīng)更多的理性選擇，又能倒過來促進地方政府治理水平的不斷提高。

2.基層司法機關(guān)轉(zhuǎn)型。上海市應(yīng)充分利用已有資源，優(yōu)先依托鐵路基層司法機關(guān)建設(shè)跨行政區(qū)劃基層司法機關(guān)。具體而言，①先行試點，依托鐵路運輸基層司法機關(guān)，在部分區(qū)縣先行試點開展特殊案件集中管轄。②調(diào)整案件管轄范圍，由地方高級司法機關(guān)指定鐵路基層司法機關(guān)集中管轄試點區(qū)縣的一審特殊案件，探索建立行政區(qū)劃與司法轄區(qū)相分離的特殊案件管轄制度。經(jīng)試點取得經(jīng)驗后，再分步在全市推開。③增加鐵路基層司法機關(guān)政法專項編制，從地方法院遴選、選調(diào)骨干法官，加強對鐵路法院原有法官教育培訓(xùn)，完善改革配套保障機制，推動鐵路基層法院轉(zhuǎn)型。目前，廣州、南京等地鐵路運輸基層法院已集中管轄所在市全部一審行政案件，上海鐵路運輸司法機關(guān)已試點集中管轄所在市四個區(qū)行政案件。

3.在中央統(tǒng)一部署下配合推動司法改革成果法律化。中央深改小組發(fā)布的“司法改革試點框架意見”“深化司法改革意見和分工方案”“上海試點方案”和“設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院方案”，仍是黨的決策文件或臨時機構(gòu)文件，需要權(quán)力機構(gòu)的授權(quán)，抑或事實予以追認(rèn)而作出“認(rèn)可”的決定。同時，改革涉及的省級人財物統(tǒng)管、員額法官的任免、法院的政法和文員編制、經(jīng)費納入省級抑或國家預(yù)算、跨行政區(qū)法院和檢察院的設(shè)立等一系列要點，待改革走向成熟后，還必然涉及基本法律的重大修改。同時值得關(guān)注的是，改革的風(fēng)浪依舊很大，許多深改方案要運行很長一段時間之后才能得以印證，因此司法改革成果的法律化依然步履維艱。

（二）進一步落實司法責(zé)任制

落實司法責(zé)任制是當(dāng)前深化司法改革中的核心任務(wù)，關(guān)系到司法權(quán)運行是否順暢、高效，是否符合司法規(guī)律，對完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的檢察權(quán)運行機制意義重大。在下一階段改革試點工作中，還需要進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷完善各項改革配套制度和機制，增強制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性和可行性。

1.完善法官/檢察官管理與考核。①探索法官/檢察官員額動態(tài)管理。通過員額的動態(tài)管理，使入額法官/檢察官在各級院、各辦案部門之間實現(xiàn)動態(tài)調(diào)配、雙向選擇、交流引導(dǎo)，妥善解決人員結(jié)構(gòu)較好與結(jié)構(gòu)較差的法院/檢察院之間、市區(qū)與郊區(qū)院之間、辦案壓力大的法院/檢察院與辦案壓力小的法院/檢察院之間、上級院與下級院之間，以及各級院內(nèi)部“一、二、三”線業(yè)務(wù)部門之間的員額配置矛盾。②設(shè)立法官/檢察官管理辦公室。與法官/檢察官遴選辦公室合署辦公，作為對法官/檢察官日常管理機構(gòu)，將法官/檢察官管理納入制度化軌道。③設(shè)置個性化、專門化的法官/檢察官業(yè)務(wù)考核指標(biāo)體系。遵循司法辦案規(guī)律和司法工作特點，建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價等為主要內(nèi)容的法官/檢察官業(yè)績評價體系。改變目前以業(yè)務(wù)條線為主導(dǎo)的部門考核機制，在指標(biāo)設(shè)定、考核導(dǎo)向上與司法責(zé)任制改革進行有效銜接，區(qū)分不同層級院、不同業(yè)務(wù)部門法官/檢察官的工作性質(zhì)和崗位職能特點，科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)考核指標(biāo)。

2.完善司法辦案組織形式。繼續(xù)立足司法辦案工作實際，完善獨任司法官和司法官辦案組兩種辦案組織形式的適用范圍、人員組成、運作方式，根據(jù)刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等不同業(yè)務(wù)類型特點，最大限度發(fā)揮好獨任司法官、專業(yè)化司法官辦案組、團隊制司法官辦案組、合議制司法官辦案組等不同組織形式的辦案職能，形成符合不同司法業(yè)務(wù)特點的基本辦案組織單元。建議明確入額司法官具有當(dāng)然的作為獨任司法官承辦案件的資格。員額內(nèi)司法官只要經(jīng)過案件分配程序受指派辦理特定案件，即成為承辦該案件的獨任司法官。對獨任司法官不再另行設(shè)置任職條件。①進一步完善主任司法官的任職條件、選任程序，明確退出機制。通過完善案件審核機制、司法官聯(lián)席會議制度等，最大限度發(fā)揮主任司法官對司法官辦案組的管理監(jiān)督與組織領(lǐng)導(dǎo)作用。②合理解決法院/檢察辦案組織的人員配備問題。進一步提高辦案部門司法官助理、書記員的人員比例，按照規(guī)定比例配置司法官辦案組和獨任司法官的輔助人員，針對目前書記員配比不足的現(xiàn)狀，在加大輔助文員招錄力度的同時，進一步明確司法官助理可根據(jù)需要履行書記員職責(zé)的履職規(guī)定。

3.細化完善司法官權(quán)力清單。根據(jù)實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時修訂完善各檢察業(yè)務(wù)條線的權(quán)力清單，進一步提高辦案職權(quán)配置的科學(xué)性、合理性。細化“重大、有影響案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以綜合案件類型標(biāo)準(zhǔn)、刑期標(biāo)準(zhǔn)、意見分歧標(biāo)準(zhǔn)來分別設(shè)定，體現(xiàn)分層分級的針對性、適應(yīng)性。同時，細化不同辦案主體的辦案權(quán)力，在目前僅規(guī)定檢察長（副檢察長）或檢察委員會、檢察官（含部分主任檢察官）辦案權(quán)力的基礎(chǔ)上，進一步細化檢察官辦案組承辦案件時主任檢察官與組內(nèi)檢察官的權(quán)力界限、檢察官與檢察官助理的權(quán)力界限。然后，準(zhǔn)確把握辦案權(quán)力與辦案職責(zé)之間的關(guān)系，進一步明確國家賠償、司法救助等非訴訟化辦案業(yè)務(wù)的權(quán)力屬性及具體配置。當(dāng)然，還要加強不同業(yè)務(wù)部門同種辦案權(quán)力授權(quán)的協(xié)調(diào)性，如未檢、金融等部門與偵監(jiān)、公訴部門審查逮捕、審查起訴工作中的相關(guān)辦案權(quán)力，以及散見于各個訴訟監(jiān)督部門但具有共性特征的監(jiān)督事項決定權(quán)；此外，合理配置檢察官辦案職權(quán)。

4.健全對檢察官辦案的監(jiān)督制約。通過事前防范、事中監(jiān)督和事后督查相結(jié)合、放權(quán)與限權(quán)相結(jié)合、流程監(jiān)督與實體監(jiān)督相結(jié)合，有效防范案件質(zhì)量風(fēng)險。充分發(fā)揮案管、研究室、紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能作用，完善辦案各環(huán)節(jié)之間、辦案組織之間的制約機制，強化流程監(jiān)控、質(zhì)量評查、個案監(jiān)督、檢務(wù)督察相結(jié)合監(jiān)督機制。主要包括健全案件分配機制。嘗試將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)分析運用于案件分配。通過計算機自動抓取案件關(guān)鍵信息，對案件類型、辦理難易度等進行歸類，同時在對檢察官辦案經(jīng)驗、專長、負(fù)荷等數(shù)據(jù)進行智能分析的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)案件與辦案檢察官的最優(yōu)配對。同時，完善案件審核機制。司法改革的目的是建立審、定、責(zé)合一的司法責(zé)任制，實現(xiàn)檢察辦案的司法化。要制定科學(xué)、合理、符合司法改革需要的案件審核機制。

5.完善司法責(zé)任追責(zé)豁免制度。結(jié)合檢察改革工作實際，對司法責(zé)任界定與追究作進一步明確和細化。盡快制定與完善檢察官司法責(zé)任豁免制度，其包括：進一步明確界定“錯案”。“錯案責(zé)任”應(yīng)當(dāng)在加以限定的前提下理解，錯案結(jié)果必須與檢察官的司法瀆職行為并存，才能作為追究檢察官司法責(zé)任的正當(dāng)化事由。準(zhǔn)確界定司法過錯與司法瑕疵，避免因追責(zé)過嚴(yán)打擊檢察官辦案積極性等。同時，細化不同檢察主體的責(zé)任豁免規(guī)定。司法責(zé)任豁免權(quán)原則上應(yīng)為在檢察辦案中行使“司法判斷權(quán)能”的檢察官享有。顯然，不同檢察業(yè)務(wù)部門檢察官履職的司法屬性強弱是有區(qū)別的。如批捕、公訴工作要求檢察官“依法裁斷”，而履行職務(wù)犯罪偵查的檢察官更多時候是“奉命從事”。同時，由于檢察官獨立是在檢察一體原則下的相對獨立，檢察官辦理簡單案件時的獨立決定，與復(fù)雜案件情況下案件承辦與決定權(quán)相分離，檢察官所應(yīng)承擔(dān)的司法責(zé)任及應(yīng)享有的司法責(zé)任豁免范圍與限度也有所區(qū)別。③明確檢察官司法責(zé)任豁免的程序。責(zé)任豁免是追責(zé)的反面，設(shè)立檢察官司法責(zé)任豁免程序，應(yīng)在當(dāng)前有關(guān)司法責(zé)任追責(zé)程序的基礎(chǔ)上進一步細化設(shè)定。

（三）鞏固人員分類改革成果

1.加強法官/檢察官序列的配套制度建設(shè)

（1）選拔機制。構(gòu)建職業(yè)品德、專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗三位一體的法官培養(yǎng)與選拔標(biāo)準(zhǔn)。比如，上海法院目前正在推行的考試加考核的選拔方式，以此選拔第一批法官。法官選拔考試應(yīng)由法官遴選委員會組織，可通過筆試、面試、考察等多種方式結(jié)合使用。本課題組認(rèn)為，司法審判業(yè)務(wù)對于法官的邏輯推理能力、法律專業(yè)素養(yǎng)以及生活經(jīng)驗常識都有著較高的要求，法律專業(yè)素養(yǎng)不僅要看學(xué)歷學(xué)位，還應(yīng)當(dāng)考察參選對象從事審判工作的年限、專業(yè)素養(yǎng)、公正性、文書寫作能力等各方面的工作能力。但是應(yīng)當(dāng)注意，經(jīng)驗并不能與年齡資歷畫上等號，也不能簡單機械地把經(jīng)驗和行政級別、法官等級劃等號，資深法官可能在社會生活經(jīng)驗、溝通和協(xié)調(diào)能力上確實強于年輕法官，但這并不絕對，因此在選拔法官時應(yīng)當(dāng)注意將各項因素綜合衡量考慮，不能偏重一端。同時，考慮到各級法院工作重點的差異，因此各級法院對法官的選任標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所差別偏重。比如，基層法院選拔法官應(yīng)當(dāng)更偏重于糾紛的協(xié)調(diào)解決能力、社會溝通能力；而中、高級法院選拔法官應(yīng)當(dāng)更偏重于法律專業(yè)能力和學(xué)術(shù)理論素養(yǎng)，因為中、高級法院的裁判將對基層法院產(chǎn)生一定的示范作用，尤其是高院的裁判，可能成立某一類案件在將來相當(dāng)時期內(nèi)的指導(dǎo)。

（2）考核機制。應(yīng)當(dāng)以工作業(yè)績?yōu)橹饕兀瑢崿F(xiàn)考核指標(biāo)的科學(xué)化。在法官/檢察官考核機制上，應(yīng)進一步改革目前司法績效考核制度，科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)體系，使考核能切實遵循司法規(guī)律。此外，可以探索建立法官業(yè)績檔案信息管理系統(tǒng)，通過對法官個人的基本情況、法官工作的質(zhì)量和效率以及個人職業(yè)修養(yǎng)等方面的表現(xiàn)和能力，形成完整記錄和反映法官工作業(yè)績的臺賬，及時地、動態(tài)地反映法官的審判質(zhì)量與審判效率，并以此作為法官職位升遷的重要依據(jù)。

（3）晉升機制。應(yīng)當(dāng)改革目前與行政級別掛鉤的模式，強化法官職業(yè)資格等級體系，對于法官員額內(nèi)包括院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長等法官，應(yīng)不再使用單獨行政級別。在此基礎(chǔ)上，探索法官的職業(yè)資格等級與待遇保障體系之間的掛鉤，規(guī)范化法官職業(yè)等級上升的清晰條件，只要法官的職業(yè)能力、審判年限等達到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就可實行法官職業(yè)等級的逐次升格，逐步實行法官待遇保障的法治化和制度化，終而保障法官獨立行使審判權(quán)不受司法行政的不當(dāng)干預(yù)。

（4）懲戒機制。應(yīng)當(dāng)在法院內(nèi)設(shè)立專門的監(jiān)察懲戒部門，制定懲戒標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行懲戒紀(jì)律。在懲戒措施方面，可以考慮在其他公務(wù)員適用的懲戒措施之外，探索設(shè)立體現(xiàn)法官職業(yè)特點的懲戒措施，比如：警告、罰款、強制調(diào)離、降級、撤職以及免除法官職務(wù)，等等。

2.完善法官助理的配套制度建設(shè)

美國大法官霍姆斯曾說：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗”。法官審判經(jīng)驗的獲得需要在長期的審理案件中獲得，因此，如何妥善引導(dǎo)未入額法官參與到司法體制改革的事業(yè)中來，如何精準(zhǔn)定位未入額法官在法院中的角色，如何合理安排未入額法官協(xié)助辦案，應(yīng)當(dāng)以頂層設(shè)計和底層構(gòu)建相結(jié)合的方式來解決。

（1）明確法官助理制度的相關(guān)規(guī)范。作為全國首先推進司法改革試點的法院，上海法院在創(chuàng)新制度和落實改革方面具有更優(yōu)的決心與能力。在尚無全國統(tǒng)一層面的制度規(guī)范的情況下，上海市高級人民法院可以先行制定相關(guān)規(guī)范，為法官助理制度改革提供更為準(zhǔn)確的依據(jù)與更有預(yù)期性的前景。制定規(guī)范應(yīng)當(dāng)注重以下四個方面：①在對法官助理制度現(xiàn)行狀況進行科學(xué)評估后，對不足之處進行深入分析，廣泛聽取建議，在調(diào)研基礎(chǔ)上作出全面具體的規(guī)范，力求規(guī)范具有針對性、可操作性與前瞻性。②合理確定法官助理的配備比例，就不同層級法院、不同業(yè)務(wù)庭室的現(xiàn)實需要，制定適當(dāng)比例的法官助理配備標(biāo)準(zhǔn)。③明確法官助理的工作職責(zé)，涉及的相關(guān)司法程序要適當(dāng)作出修改，以便于與法官助理的職責(zé)進行對接。④明確法官助理的職業(yè)發(fā)展路徑，將法官助理制度作為整個司法改革規(guī)劃中的重要部分予以考慮，而非僅為法官助理設(shè)置臨時性、過渡性的政策，避免部分優(yōu)秀法律人才因法官助理崗位前景不明朗而離開崗位。

（2）合理確定法官助理的工作內(nèi)容。上海法院審判業(yè)務(wù)庭的法官助理的工作與內(nèi)容書記員無異，綜合部門的法官助理的工作內(nèi)容又與司法行政人員相當(dāng)。這一方面有違于法官助理制度設(shè)置的初衷，未能有效緩解法官辦案壓力、提高案件審判質(zhì)效；另一方面也不利于法官助理的成長。因此，需要規(guī)范層面細化法官助理的工作內(nèi)容，實踐層面配備充足的書記員，以確保法官助理在較短時間內(nèi)熟悉書記員工作內(nèi)容及訴訟程序等事務(wù)后，能夠從書記員工作中抽身出來，協(xié)助法官或在法官指導(dǎo)下單獨進行質(zhì)證、勘驗、調(diào)解、草擬文書、研究法律問題等審判輔助工作。

（3）暢通法官助理的職業(yè)上升渠道。以上海法院2015年新招錄的法官助理為例，該批法官助理僅知曉在轉(zhuǎn)正五年后可能有資格參加法官入額考試，中、高級法院的法官助理通過法官入額考試后應(yīng)當(dāng)去基層法院任職。但是，上述告知內(nèi)容并無規(guī)范性文件予以明確，僅是各法院于招錄時對司法改革舉措的一種預(yù)期。從規(guī)范層面固定并暢通法官助理的職業(yè)上升渠道，既有利于法官助理盡早對自己的職業(yè)前景予以合理規(guī)劃，也有助于各單位制定對法官助理的培養(yǎng)計劃。尤其應(yīng)當(dāng)注重兩個方面：①法官助理進入法官員額應(yīng)當(dāng)滿足的條件與資格，包括任職期限、業(yè)務(wù)水平、考核指標(biāo)等，為法官助理提供可預(yù)期的職業(yè)發(fā)展時間表。②上下級法院的法官助理流動情況。例如，一直擔(dān)任法官助理的情況下，基層法院的法官助理是否可以遴選至中、高級法院任職；如果可以，其條件和程序如何？又如，若法官助理進入法官員額后需在其他法院任職，法官與法院雙向選擇的機制該如何操作等。暢通法官助理的職業(yè)上升渠道需要各方面規(guī)范和機制的相互配合，使得人員的資源配置得到最優(yōu)化。

（四）合理配置司法職權(quán)和資源

1.推動偵羈分離制度改革。目前，看守所主要作為偵查階段的羈押場所，由同級公安機關(guān)管理，看守所對偵查機關(guān)的訊問活動缺乏有效的監(jiān)督。近年來，爆出的大量刑訊逼供案件主要發(fā)生在看守所。可以列入綜合配套性試驗改革的思路是，根據(jù)偵查權(quán)與羈押權(quán)的分權(quán)與制約原理，應(yīng)當(dāng)將看守所的管理移交到司法行政部門管轄。唯有如此，才能從根本上解決刑訊逼供。在此基礎(chǔ)上，還要在配合運作機制上給予進一步的保障。比如，重案訊問的全程錄音錄像制度、刑訊爭議的舉證責(zé)任倒置、偵查人員只能在看守所提審、警察必須在法院開庭時出庭作證等。

2.刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一化改革。長期以來，中國的刑罰執(zhí)行權(quán)由法院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)分別行使。死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑的執(zhí)行由法院負(fù)責(zé)，管制、拘役、緩刑和余刑一年以下的有期徒刑的執(zhí)行由公安機關(guān)負(fù)責(zé)，而死緩、無期徒刑、余刑在一年以上的有期徒刑的執(zhí)行則由司法行政機關(guān)的監(jiān)獄負(fù)責(zé)。刑罰執(zhí)行權(quán)的分頭行使，不利于統(tǒng)一管理和監(jiān)督，增加了刑罰執(zhí)行成本，而且導(dǎo)致執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和尺度存在較大差異性。因此，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行權(quán)歸建到司法行政機關(guān)統(tǒng)一行使，應(yīng)當(dāng)成為上海下一步綜合性配套改革試驗區(qū)的可選項。

3.民事執(zhí)行實施權(quán)的分離改革。新《民事訴訟法》明確區(qū)分了執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的分離。上海司法改革出于穩(wěn)健而選擇了“深化內(nèi)分”的方案，在法院內(nèi)部增設(shè)了執(zhí)行裁判庭。但是，仍歸屬于執(zhí)行局的執(zhí)行實施權(quán)從本質(zhì)上作為司法行政職權(quán)，畢竟與審判權(quán)與完全兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。兩種權(quán)力的行使具有不同的特點和規(guī)律，司法實踐中兩種權(quán)力的混同，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致了執(zhí)行難的問題產(chǎn)生。因此，基于法院的民事執(zhí)行體制所存在的角色沖突，從原機關(guān)分離出執(zhí)行實施權(quán)是比較理想的。這樣，可以避免由法院自己執(zhí)行自己裁判的尷尬。更為重要的是，可以更綜合地調(diào)動更多執(zhí)行資源，更有效解決執(zhí)行難。

4.法院的庭前程序監(jiān)督權(quán)改革。當(dāng)下的偵查、起訴、審判的職能分工流于形式，特別是“審前程序”缺少獨立的司法裁判，此時遭受不公正對接的公民難以獲得有效司法救濟。既然缺少審前的當(dāng)事人權(quán)利救濟機制，又缺少追訴過程的司法審查機制。改革的關(guān)鍵在于，建立起以司法裁判為核心的“審前訴訟構(gòu)造”。法院可主動發(fā)起對審前的所有活動（偵查合法性、起訴和不起訴決定、當(dāng)事人合法權(quán)利救濟等）進行司法審查，同時當(dāng)事人也可以向法院起訴，引發(fā)法院的程序性裁判。

5.取消檢察機關(guān)的批捕權(quán)改革。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，批準(zhǔn)逮捕權(quán)分別由法院和檢察機關(guān)行使，絕大多數(shù)情況下是由檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督部門行使。但是，即使反貪反瀆部門已經(jīng)從檢察機關(guān)中分離，歸建到監(jiān)察部門，檢察機關(guān)中的以批捕權(quán)行使而進行的偵查監(jiān)督，既不符合以審判權(quán)為中心的訴訟構(gòu)造改革，也仍未擺脫裁判員與運動員雙重角色的詬病。因此，取消檢察機關(guān)的批捕權(quán)，統(tǒng)一由法院作出決定，不僅符合國外通行做法，也更易理順和清晰定位檢察機關(guān)的角色。

6.強力推動民事速裁程序改革。上海司法改革已經(jīng)進行的速裁程序改革，不僅適用于刑事案件，也被適用于一般民事案件，但效果不理想。因為民事速裁程序的設(shè)計方案是“尊重當(dāng)事人主動選擇”，而主動選擇速裁又意味著當(dāng)事人主動放棄上訴權(quán)，案件審理一裁終局。司法實踐中，上海當(dāng)事人主動選擇速裁的案件量不足10%，收效不明顯。同時，法院中絕大部分的案件事實簡單、法律適用清晰，速裁程序難以推動在相當(dāng)程度上透支了大量司法成本，導(dǎo)致了案多人少矛盾加劇。下一步破解之道在于，可以試點針對交通肇事案件、保險理賠案件、不涉財產(chǎn)的家室案件、小額訴訟案件，作為綜合配套實驗區(qū)內(nèi)更強力乃至強制推行民事速裁程序。

（五）推動司法大數(shù)據(jù)和信息化建設(shè)

1.推動司法大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化和基礎(chǔ)建設(shè)。司法信息化建設(shè)，已成為司法改革進入配套集成改革的深水區(qū)不可回避的核心內(nèi)容。但是，目前中國的大數(shù)據(jù)研究起步較晚，甚至只是在2012年前后才出現(xiàn)了成果量快速上升的趨勢；同時，大數(shù)據(jù)研究成果又集中在圖書情報學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、新聞和傳播學(xué)等領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域的高質(zhì)量研究成果很少，其中涉及司法大數(shù)據(jù)的研究成果更少。

2.加強公安、司法和獄政機關(guān)數(shù)據(jù)共享。避免“數(shù)據(jù)孤島”，是司法大數(shù)據(jù)未來必須克服的重點難點。目前，我國尚未對數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)進行法律意義上的清晰界定，造成數(shù)據(jù)收集、使用上的不少難題。比如，司法機關(guān)可以出具調(diào)查令，向政府職能部門等收集辦案所需要的數(shù)據(jù)，但是否有權(quán)利以辦理個案為由，而向已聲明只負(fù)責(zé)交易數(shù)據(jù)的新興產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)交易平臺收集數(shù)據(jù)；獄政部門的減刑假釋數(shù)據(jù)又是否能夠為審判機關(guān)無邊界的在裁定過程中全透明使用；以審判權(quán)為中心的訴訟構(gòu)造改革，是否意味著法院可以向檢察機關(guān)和公安機關(guān)索取辦案所需的各類數(shù)據(jù)，甚至直接對偵查和審查起訴過程的所有偵查、訊問、證據(jù)等數(shù)據(jù)進行程序性監(jiān)督審查。因此，走出數(shù)據(jù)割裂而產(chǎn)生的困境，實現(xiàn)相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享，這是推動司法過程透明和公信力的重要保障。

3.建立和完善司法過程的大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)。目前，上海、貴州、海南、浙江、福建等地的司法大數(shù)據(jù)建構(gòu)模型和數(shù)據(jù)應(yīng)用位于前列。從功能上看，司法大數(shù)據(jù)可以幫助法官提供法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和類似案例的索引和推送，以人工智能方式向法院提供裁判決策建議；可以實時分析案件的審理情況，讓績效管理實時掌握案件進度；可以分析案件的審判偏離度，大幅度提高案件的實時監(jiān)控；從證據(jù)角度又可以自動識別紙質(zhì)的資料，以及自動檢測證據(jù)資料；甚至還可以做到模擬司法過程，對相似案件的結(jié)果進行統(tǒng)計，用數(shù)據(jù)說話；可以提供司法過程的透明指數(shù)，以及測算司法機關(guān)和法官、檢察官的年均最大辦案工作量，為員額和其他資源的合理高效配置提供依據(jù)。

4.重點突出司法大數(shù)據(jù)提高司法公信力功能。司法大數(shù)據(jù)不僅可以向辦案人員提供規(guī)則和類似案例，以及通過機器學(xué)習(xí)和人工智能對部分簡單案件提供自動生成的裁判結(jié)果作為決策參考，而且更關(guān)鍵的是可以為司法公信力提供有效保障。比如，判決時提醒偏離度，對判決結(jié)果實時預(yù)警；同步展示相似案例統(tǒng)計，規(guī)范判決結(jié)果，達到同案同判。而對于偏離度大的案件，則系統(tǒng)會實時預(yù)警，案件管理部門實時監(jiān)督。借助于這樣的方式，不僅讓當(dāng)事人借助于模擬辦案系統(tǒng)對司法結(jié)果有一定的預(yù)期，而且提供相似案件的辦案結(jié)果，以數(shù)據(jù)佐證，提高了司法公信力。