申文金 張文主

摘要：目前，國家正在進行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點工作，15個試點地區(qū)在改革過程中積累了豐富的實踐經(jīng)驗。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的順利開展在很大程度上受到增值收益分配狀況的影響，合理的增值收益分配對順利推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具有重要意義。文章以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)——江蘇省為基礎(chǔ)，總結(jié)了江蘇試點改革的經(jīng)驗及，結(jié)合全國其它試點地區(qū)改革實踐，重點闡述了增值收益產(chǎn)生的原因及影響因素，分析了當前試點改革中存在的問題，最后，提出了科學(xué)合理分配農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地增值收益分配；農(nóng)地非農(nóng)化；改革試點

十八屆三中全會決定，在符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制的要求下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市。2015年開始，開展了農(nóng)村土地制度的33個改革試點工作。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的一項重要改革內(nèi)容。同國有建設(shè)用地一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市肯定會帶來大量的土地增值收益，土地增值收益如何分配，合理的分配如何建立，都值得深入研究。

農(nóng)地入市的增值收益如何分配是農(nóng)村土地制度此次改革的關(guān)鍵問題，是入市改革的焦點和難點，被稱為“第四項改革”。同時，2016年國家提出了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的原則”。科學(xué)合理、謹慎地處理好土地增值收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的焦點和難點，同時，科學(xué)合理地確定收益分配機制，以實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的目標。因此，科學(xué)合理地平衡各主體之間的利益關(guān)系，才能保障改革順利推進。

一、 土地增值收益的影響因素分析

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于興辦企業(yè)，或通過入股，聯(lián)營等方式與他人共同舉辦企業(yè)商業(yè)所使用的，具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。從現(xiàn)實的土地用途來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和集體經(jīng)濟組織用作二、三產(chǎn)業(yè)的集體建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的入市總收入扣除原先土地的取得成本和土地開發(fā)成本后的凈收益，由于土地本身具有增值的特性，土地收益分配，實質(zhì)上就是對增加收益部分的利益分配，入市過程中政府收取的有關(guān)稅費等，可以理解為政府參與土地增值收益分配的形式。根據(jù)土地增值的影響因素，可以分為投資性增值、供求性增值和用途性增值三種。

1. 投資導(dǎo)致的增值。很多學(xué)者認為，對土地投資可使其增值。對土地的投資增值而產(chǎn)生的增值可以分為兩種，一種是以土地為載體，或以土地為投資對象，通過對土地進行開發(fā)，促進土地增值，從而獲得投資收益，這種投資可以直接產(chǎn)生土地增值；另外一種方式是間接增值，具有很強的外部性。在城市的發(fā)展過程中，政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)投入了大量財力物力，而政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入又會對這一區(qū)域的土地價值產(chǎn)生重大影響，能增加這一區(qū)域的土地總價值，并能產(chǎn)生巨額的土地增值收益。

2. 市場供求變化導(dǎo)致的增值。市場供求性增值是指隨著某一地區(qū)經(jīng)濟、社會的發(fā)展，社會各個行業(yè)、產(chǎn)業(yè)對土地的需求顯著增加，需求顯著增加的同時，土地的供給相對有限，從而使地價不斷上漲。同時，各級政府公共投資會帶來對土地需求的上漲，政府對某一區(qū)域進行基礎(chǔ)設(shè)施投入，對區(qū)域環(huán)境整治，配套設(shè)施建設(shè)等進行投資，地塊周邊環(huán)境改善，引發(fā)了對這一區(qū)域土地的需求上升，但區(qū)域內(nèi)土地供給有限，導(dǎo)致土地產(chǎn)生增值收益。

3. 土地用途改變導(dǎo)致的增值。用途改變導(dǎo)致的增值主要是指由于土地的原有規(guī)劃用途發(fā)生轉(zhuǎn)變而引起的增值，包括將未利用地開發(fā)利用轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地，以及建設(shè)用地具體用途之間的轉(zhuǎn)變等。周誠（2003）認為，對于農(nóng)用土地，對土地投資及供求變化導(dǎo)致的自力增值和外力增值基本上是可以忽略的，然而土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，原有規(guī)劃用途發(fā)展變化，工業(yè)、商業(yè)、交通、文化衛(wèi)生、教育等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，就會與用途改變后的地塊周圍的基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施產(chǎn)生巨大需求，產(chǎn)生聯(lián)系，從而使得用途改變對于土地的價值增加作用就顯現(xiàn)出來。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源一般是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)用地，而農(nóng)用地的土地增值現(xiàn)階段一般由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用產(chǎn)生的土地價值的增加。

依據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同，可以將入市土地增值收益分為首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益和再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益兩種類型。首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益主要是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓、出租等，流轉(zhuǎn)主體為集體所有者（集體經(jīng)濟組織），一般簽訂合同并明確規(guī)定具體的出讓年限；再次流轉(zhuǎn)主要指集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生再轉(zhuǎn)移的行為，包括轉(zhuǎn)租，轉(zhuǎn)讓，土地的主體是已經(jīng)通過首次流轉(zhuǎn)方式而取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用者。

二、 農(nóng)地入市收益分配的改革實踐

江蘇常州市武進區(qū)地處江蘇省南部長三角中心區(qū)域總面積1 066平方公里，戶籍人口92.36萬，農(nóng)村人口67.24萬。武進區(qū)積極推進農(nóng)村土地制度改革試點工作，某某鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過網(wǎng)上掛牌交易，某某鎮(zhèn)通過整合運用低效用地再開發(fā)政策，以協(xié)議出讓方式，入市土地30.98畝，成交總額1 329.66萬，均價達43萬元/畝。在增值收益分配方面，充分發(fā)揮武進區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)達的特點和優(yōu)勢，建立了符合本地工作實際情況的土地增值收益分配機制，在武進區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，財政通過收取收益調(diào)節(jié)金確保與稅收方法的收益保持基本一致，農(nóng)民直接取得的補償性收益確保與土地征收保持基本不變，增值收益主要留給鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織，用于增強集體經(jīng)濟，實現(xiàn)二次分配，防止貧富差距的擴大。

國家和集體經(jīng)濟組織之間的土地增值收益分配主要形式是國家通過收取一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金，在現(xiàn)階段，國家還沒有明確土地增值收益的具體收取比例和方法，一般由各13個試點地區(qū)自主確定。

從江蘇常州及全國其它試點地區(qū)等15個試點的實踐情況來看，土地增值收益較高的地區(qū)主要為區(qū)位優(yōu)勢較好、基礎(chǔ)設(shè)施條件好的城市近郊區(qū)，而經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠地區(qū)，其土地價值較低，入市后產(chǎn)生的土地增值收益也不高；另一方面，土地入市后因規(guī)劃用途的不同，其產(chǎn)生的土地收益也會大不相同，在13試點地區(qū)中，商服用地的平均收益明顯高于工業(yè)用地的平均收益。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，各級地方政府可以在多方面獲得益處。一方面，通過入市，可以促進區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，突破了原先單一的國有土地供應(yīng)方式，某種程度上可以打破城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)，有利于進一步增加土地供應(yīng)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。入地土地可以在資源市場化配置的過程中體現(xiàn)其作用建設(shè)用地的真正市場價值，發(fā)揮其資產(chǎn)屬性，提高農(nóng)民收入，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)之間差距，為鄉(xiāng)村振興貢獻力量。另一方面，可以豐富土地的供應(yīng)方式，可以有效緩解城市發(fā)展過程中的建設(shè)用地指標緊張問題，現(xiàn)階段，很多城市已經(jīng)面臨著建設(shè)用地指標緊張的問題，而通過建設(shè)用地入市這一制度改革，可以進一步盤活農(nóng)村現(xiàn)有的大量建設(shè)用地，從而來支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政府可以獲得管理收益，通過參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益，可以有效收回基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益設(shè)施的投入，進一步優(yōu)化各級政府財政。

三、 農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市存在的問題

1. 農(nóng)地入市活躍程度受制于地方經(jīng)濟發(fā)展水平。從15個試點城市來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實際活躍程度以及產(chǎn)生的入市增值收益存在著較明顯的地域、區(qū)位、用地類型差異。在中東部經(jīng)濟發(fā)達的大城市及城郊，集體經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)好，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，區(qū)域人口較為聚集，“入市”土地需求強烈，土地增值收益較高。在西部的欠發(fā)達地區(qū)，受到試點城市的地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般具有可入市土地數(shù)量少、占建設(shè)用地總量比重低、分布分散等特征，加之受入市用途限制、經(jīng)濟下行壓力下實體經(jīng)濟萎縮，除房地產(chǎn)開發(fā)以為的工業(yè)、倉儲、商服等投資相當慎重、“入市”土地需求意愿不強。

2. 確定土地入市增值收益分配難度較大。按中央相關(guān)通知要求“土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例應(yīng)保持大體平衡”，增值收益如何確定是個難題，一方面，土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的一些隱性成本難以計算，尤其是歷史性投入成本的獲取和計算比較復(fù)雜，基礎(chǔ)資料確實，專業(yè)性強，工作量大，結(jié)果認可度也不高；另一方面，入市帶來非直接性經(jīng)濟補償收益，也缺少明確的統(tǒng)計和認定標準，給增值收益的計算帶來極大的挑戰(zhàn)。同時在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通常不會去考慮土地增值收益的分配情況，而是更關(guān)注自己得到的土地收入有多少。如果農(nóng)民集體在某一項收入偏高或偏低，會對另一項工作造成嚴重影響，筆者認為，只有農(nóng)村土地所有權(quán)人通過土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地收入大體平衡，才能同時順利推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，但如何確定是個難點。

3. 成本核算制約“三方”利益難分。土地增值收益調(diào)節(jié)金分配如按凈收益核算，成本核算體系建立是基礎(chǔ)。因成本核算各項指標無參照，且區(qū)域差別較大，成本核算標準難以統(tǒng)，實際操作中存在諸多爭議，致使財政部、國土資源部《農(nóng)杜集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》文件難以執(zhí)行，將制約和阻礙改革步伐。

4. 農(nóng)地入市改革的配套政策不健全。農(nóng)村土地制度改革涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地，也涉及《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》等法律和國土、農(nóng)牧等部門，由于法律、部門之間銜接不夠，給農(nóng)村土地制度改革帶來諸多困難。同時，集體建設(shè)用地因成本、承擔稅賦不盡相同，盡管《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》明確農(nóng)建設(shè)用地地價評估可參照國有土地執(zhí)行，但如何準確評估，特別是對圈外工業(yè)用地的價格評估，難度仍然較大，常用的成逼近法存在制度缺陷；同時，政府、集體、企業(yè)之間使用建設(shè)用地的權(quán)、責、法律關(guān)系還沒有厘清，對后續(xù)使用、監(jiān)管等帶來一定難度。

四、 構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配機制的對策建議

1. 建立城鄉(xiāng)基本一致的地價體系。按照自然、社會、經(jīng)濟條件的均一性及差異性對土地質(zhì)量和價值的影響程度，將入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地按等別劃分，測算確定集體建設(shè)用地不同等別、不同用途條件下的基準地價標準，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準地價體系。同時，建議在修訂《土地管理法》的同時，全面修訂《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等配套辦法、政策和標準規(guī)范，為建立城鄉(xiāng)基本一致的地價體系奠定基礎(chǔ)。

2. 摸清底數(shù)，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地數(shù)據(jù)庫。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，最基礎(chǔ)的工作是全面調(diào)查查清可以入市的土地數(shù)量、質(zhì)量及空間分布情況。當前，應(yīng)結(jié)合國家開展的農(nóng)村土地調(diào)查確權(quán)登記工作，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理要求，對試點地區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的位置、面積、四至、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、利用狀況、權(quán)屬等情況進行全面外業(yè)測量、摸底調(diào)查，確認土地權(quán)屬，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫。對于入市交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)及時進行變更登記，更新土地數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地的動態(tài)管理。

3. 科學(xué)確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點。隨著改革將征收范圍限定到公益性項目用地，通過征收產(chǎn)生的土地增值收益將直線下降，而入市用地集體取得的土地收益遠遠高于公益性項目用地，會對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實施，國家重點項目建設(shè)土地征收造成較大困難，因此建議按入市講效率，征收講公平的原則，科學(xué)建立計算征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的增值收益和入市產(chǎn)生的增值收益測算模型，合理確定土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配比例測算，相互之間的平衡點，實現(xiàn)兩種模式下土地增值收益在國家、集體和個人之間分享比例的大體平衡，適當提高農(nóng)民集體分享的增值收益比例，增強農(nóng)民對土地制度改革成果的獲得感。

4. 統(tǒng)籌好土地征收范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍。統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，既要結(jié)合試點地區(qū)“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的落實，為工業(yè)化城市化推進提供有效制度供給與用度共計，又要按照“逐步縮減土地征收規(guī)?！钡囊?，結(jié)合促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，統(tǒng)籌安排入市用地空間，深化“多規(guī)合一”，加快村級規(guī)劃編制，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況和村級留用地納入統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容，合理布局用地范圍。

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基金項目：國土資源部公益性行業(yè)科研專項課題（項目號：201411107-1）。

作者簡介：申文金（1981-），男，漢族，山西省晉城市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院主任、副研究員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地資源經(jīng)濟管理、土地管理制度與政策、土地財政等；張文主（1988-），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向為土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

收稿日期：2018-04-11。